根據財政部財會〔2012〕21 號《行政事業單位內部控制規范（試行）》文中的有關規定，自 2014 年 1 月 1 日起對我國的行政事業單位施行內部控制制度，以防范和管控行政事業單位經濟活動所產生的風險。與施行多年的企業內控制度來說，行政事業單位的內控不論在研究成果還是在整體認識上都顯得相對滯后，尤其對于基層事業單位來說內控制度概念基本是空白。作為一名基層事業單位的財務管理人員，就基層事業單位開展內控建設中面臨的一些問題談談自己的認識和看法。

一、基層事業單位在內控建設中面臨的主要問題

1.事業單位對內控的意義普遍認識不足

事業單位是我國特有的一種社會組織，一般由國家設置并撥付經費，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動的帶有公益性質的非營利組織，它涉及經濟生活的各個領域，與人民生活息息相關。其經濟活動往往由國家主導或統一安排，具有非盈利、公共服務等公益性質，對于事業單位的人員來說，基本上沒有風險防范意識。因此，對以控制風險為主要目的的內控制度來說，在認識上就存在著先天不足。對單位的領導而言，往往是由上級委派或任命，其考核主要以年度工作的完成情況為主，因此領導也更注重是否出成績有業績，是否完成了上級安排的任務，而對單位的內部控制缺乏科學認識。根據內控規范的要求，單位負責人負責單位內控建立和實施，而領導認識的缺失加重了事業單位開展內控制度的難度。

即使根據上級要求建立了內控制度的單位，由于單位領導在內控的流程中既是領導者，同時也是受控者，按照內控制衡性原則的要求，對領導決策、執行和監督要有效分離，對于決策機制也提出了集體研究、專家論證和技術咨詢等相互結合的議事決策機制。這些內控中的基本要求對習慣于“法人負責制”、“財務一支筆”的單位領導來說，也從某種程度限制了自身的權力，因而在內控制度的運行中，或多或少存在著抵觸情緒，在日常的活動中往往會應付了事，導致單位的內控制度流于形式。因此，這種主觀認識上的偏差，是事業單位開展內控活動面臨的一個重要問題。

2.組建適合自身特點的內控組織架構存在困難

財政部財會〔2012〕21 號 文中對事業單位的內控組織架構、控制層面及控制方法等方面都進行了較為全面的規定。但是由于事業單位的種類較多，從事經濟活動的形式各自不同，尤其對于基層事業單位來說，盡管其經濟活動較為單一，卻各有自身的特點。因此如何組建適合本單位經濟活動特點的內控組織架構也是面臨的一個難題。從某種意義上來講，基層事業單位內控組織架構的建設是對單位經濟活動流程的一種重新設計和安排，而如何使內控和工作有機的結合在一起，既起到防范風險又不影響工作順利開展，這對組織架構的設計者提出了相當高的要求。這不僅需要懂得本單位經濟活動特點的業務人員參與，也需要專業內控人員的指導和設計。目前，由于人員編制、經費等方面的限制，大多數基層事業單位都面臨著人手不足、經費緊張的情況，這些都是基層單位組建內控架構工作中所面臨的實際困難。

3.信息交流機制的缺失

對于一般事業單位來講，各部門的規章制度較為健全，但這些制度往往著眼于本部門的業務，如工作程序、管理辦法等方面，而部門之間如何相互配合的內容卻涉及很少，造成了信息溝通不全面，缺乏系統的信息溝通渠道和交流機制。尤其是負責經濟活動的業務部門與財務部門之間信息溝通缺失，往往有可能造成風險失控。此外，一些事業單位中領導層與群眾之間也缺乏交流互動，在一些重大事項決策過程中往往存在信息不透明，不公開，沒有及時傳達給員工，而這種信息傳遞不及時、溝通不暢通，也會增加決策失誤的風險，或者被相關人員利用信息的不對稱形成串通舞弊、嚴重的甚至會出現腐敗問題。

4.內部監督流于形式

基層事業單位很少單獨設立內部監督部門，該項工作一般依附于其他部門，缺乏獨立性和權威性，其本質上仍是一種“自己監督自己”的模式，不能有效的發揮監督職能，無法實現相互監督、相互制約的目的。而上級的財務審計也是一種事后監督的形式，不能及時有效的防范和控制風險。

二、對策與建議

針對基層事業單位在開展內控建設中所面臨的問題，有些是事業單位長期粗放型管理形成的痼疾，有些也與事業單位的自身制度設計缺失有一定聯系。在目前的環境下，該如何采取有效措施來推進內控系統的建設，筆者建議應采取以下一些應對措施。

1.提高內控制度的宣傳力度，強化內控意識

內控制度從根本上來說不僅符合國家、全體事業單位工作人員的根本利益，也是規范事業單位運行機制的重要舉措。因此，做好內控制度的宣傳教育非常必要，通過宣傳教育不僅提高單位負責人對建立內控重要性的認識，還要做到全員參與。在此基礎上，加大開展內控規范培訓的力度和數量。內控制度作為即將實施的一項國家財務制度規定，培訓工作卻遠遠沒有跟上。以河南為例，在今年 9 月才由省財政廳開展了第一次的內控培訓，而且還基本局限在政府和學校這兩類行政事業單位，而更多的基層事業單位至今還沒有開展培訓工作。這也意味著對事業單位的內控培訓工作任重道遠，距離建立適合自身特點的內控體系還有很長的路要走。

2. 加快內控體系的配套指引，優化事業單位內控環境

雖然，內控規范對事業單位內控體系建設提出總體的框架，對具體的業務層面也有了明確的要求，但是針對各類事業單位的特點編制內控指引是下一步亟待開展的工作。事業單位應根據自身特點的配套指引來優化內控環境，建立符合原則的決策機制、根據制衡性原則設立業務層面的崗位、修改經濟活動的業務流程從而實現風險的識別和控制。

3.強化信息溝通機制

強化信息溝通機制，建立固定的信息交流和報告制度。通過明確內控信息的收集、處理、傳遞和反饋程序，確保信息在各個層面及時有效的溝通。尤其是在信息技術日新月異的今天，現代化的信息技術很容易實現信息數據的實時處理，而建立固定的信息交流報告制度就顯得尤為重要，只有將制度與技術有機的結合才能使內控的信息溝通起到事半功倍的效果，將單位可能出現的風險和腐敗消滅在萌芽之中。

4.完善內部監督和后評估制度

目前，流于形式的內部監督是基層事業單位較為突出的薄弱環節。因此可以通過增加專業人員、提高監督人員素質、明確監督的對象和范圍、加強外部審計頻率、以及提高內控制度在單位年度考核中的分量和權重等措施，強化內部監督機制，樹立其自身的權威性和獨立性。

此外，有效的事后評估制度也是增進內控系統有效運行的一個重要措施。單位的內控系統的構建并不是一成不變的固定模式，而是隨著單位經濟活動的調整、外部環境的變化等需要不定期的調整和完善。因此建立有效的事后評估制度，不僅彌補了內控系統的不足、達到持續改進的目的，同時也滿足了內控制度適應性原則的要求。

三、結語

近年來，國家對于行政事業單位經濟活動潛在的風險、浪費等情況已經采取了很多控制措施，但是基本上都是集中在財政控制方面，比如對事業單位采取的零余額賬戶管理、專項經費檢查、公務卡消費、實行政府采購等，雖有一定的成效，但未達到目的。而即將實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》是將整個單位各個層面和全體職工都納入了內控制度的每一個環節，是一種全方面的控制和監督，這對提高行政事業單位的工作效率、管理水平、防范風險、反舞弊等方面都將起到不可替代的作用。當然，組建整個內控體系對基層事業單位來說還面臨著眾多的困難，還有很長的路要走，但是，其帶來的效益和影響是不可估量的，對規范事業單位的運行、提高公共服務質量等方面都將帶來翻天覆地的變化。

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