隨著我國國家利益的不斷拓展，以及自然災害、恐怖行為、洪澇疫情等非傳統安全威脅的日益深化，毋庸置疑，軍隊將不只是在戰爭中發揮作用，而將更多地承擔非戰爭軍事行動的任務。

近年來，我國頻發洪澇、地震、雪災、泥石流等自然災害，同時，國家還面臨諸多領土、領海等爭端，我軍相繼執行了搶險救災、海外護航、維和等非戰爭軍事行動。這些行動都需要經濟基礎作支撐，而為了使這部分軍費的籌集、分配、使用合理合法高效，確保非戰爭軍事行動得以順利執行，達到預期效果，還必須進行財務監督。

一、非戰爭軍事行動經費保障與監督的特征和目標

非戰爭軍事行動是指為應對非傳統安全威脅、維護國家安全與發展利益，以武裝力量為主體，聯合其他力量進行的、不直接構成戰爭的軍事行動，主要有反恐維穩、搶險救災、安保警戒、國際維和等形式。非戰爭軍事行動最早由美國提出，一般認為，此概念最早出現于1991年11月美國參謀長聯席會議制定和頒發的第一號聯合出版物《美國武裝部隊的聯合作戰》。在我國，非戰爭軍事行動概念的提出相對比較晚，但是有關的實踐卻早已開展，隨著“戰斗隊、工作隊、生產隊”任務的實施以及群眾工作的開展，可以說我軍在戰爭年代就已經有了非戰爭軍事行動的實踐。

與一般的軍事行動相比，非戰爭軍事行動具有事發突然、任務艱巨、環境危險、消耗巨大等特點。與之相適應，非戰爭軍事行動的經費保障與監督也有自身的特點。

第一，事先無預兆，準備時間短，必須實施快速反應進行經費保障。因為自然災害、人為危險都是事先無法預測的，軍隊受領任務時幾乎沒有準備時間，因此必須采取非常措施，集中財力資源，全力保障部隊急需。

所謂“兵馬未動，糧草先行”，要及時測算統計部隊所需經費，迅速啟動應急經費保障機制，第一時間內將急需資金籌措到位。這就必然要求在經費保障和監督上做到“未雨綢繆”，即事先建立和完善一套完整高效的財務保障預案和監督機構，明確實施方法。要按規定落實庫存現金和戰備金的準備，并與地方開戶銀行簽訂應急提款協議等，應特別注重事前監督和事中監督。

第二，力量多元，任務多元，經費保障內容復雜，必須加強協同，靈活應對。非戰爭軍事行動通常會有軍隊、武警、地方甚至國際支援力量共同參與，比如2008年的汶川抗震救災，全軍就有500多個團級以上單位參加，建制單位眾多，隸屬關系復雜，部署區域廣，上傳下達關系交叉，保障對象涉及面寬泛，經費保障和監督的難度大大增加。為了迅速解決復雜難題，各方保障與監督力量要加強協同，統籌安排戰略戰術后勤財務力量，統籌安排陸?？斩诤笄谪斘锪α?，統籌使用部隊建制和聯勤財物力量；采取建制與聯勤、現金與轉賬、正常供應與加大預撥、定點與機動等靈活結合的方式進行經費保障；把握關鍵環節，簡化程序。各監督主體也應發揮聯合監督的優勢，加強統一領導，做好分工協調。

第三，行動專業性強，開支項目繁雜，經費消耗大，經費保障必須創新方式，加強管控。在非戰爭軍事行動的執行過程中，如背景、環境、地區、人員等方面，都有很大的不確定性；耗費大，開支多，要準確掌握實時經費使用信息比較困難，針對這些特點，要建立經費使用情況每日上報等制度，以加強經費動態管理，每天進行核查和統計分析，便于審計監督，使經費保障與監督管理科學有序。

經費保障的具體內容包括機構設置、人員組成、財權區分和業務關系。一般而言，應當根據部隊受領的任務設置機構，負責預算、籌資、供給等工作；將財務人員配置到各級組織，定人定崗；集中統一劃分保障經費的分配和使用權限；財務部門要積極協調與各事業部門的關系，以免出現經濟問題。監督的具體內容在軍事行動的準備、實踐和收尾階段的側重點有所不同，主要是保障預案標準的制定、資產的使用管理以及結算審計等。

根據以上要求，非戰爭軍事行動經費保障與監督的目標包括以下幾個方面：

一是要實現“有力”。及時足額的經費供應是經費保障的根本目標，首先要迅速啟動財務保障預案，在相關銀行開辟專門的經費保障通道，實現第一時間撥付；其次要明確經費保障的方式、關系、標準、渠道等；再次要做好經費預算，準確把握和監督經費進出動態，采取靈活的手段及時發現和解決各種突發問題。

二是要實現“有序”。要建立健全相關制度；要加強賬戶管理，尤其是到異地執行任務的部隊要按規定開、銷戶，并確保攜帶現金的安全；要加強財物管理，指派專人負責經費和實物的進出管理，嚴格程序、權限和手續。

三是要實現“高效”。近年來國內自然災害頻發，這對于國民經濟承受能力而言是巨大的考驗，因此部隊務必科學配置各項經費，開源節流，“把錢用在刀口上”，實現經費使用效益最大化。同時，經費的各階段經手人員和監督審計人員一定要公平合理，盡職盡責。

最后要實現“有據”。由非戰爭軍事行動的特點可知，經費結算報銷的任務十分繁雜，因此必須要做到憑據可靠全面、分類界限清晰、往來款項明確、決算編報詳盡。

二、目前我軍非戰爭軍事行動經費保障與監督中存在的主要問題

對我軍近年來歷次非戰爭軍事行動進行觀察研究可以發現，盡管我軍在實踐中積累了不少寶貴經驗，但在經費保障和財務監督上還存在不少問題。

第一，缺乏一套科學高效的相應機制，保障方案不精細。從汶川地震、奧運安保，到舟曲泥石流、世博安保，到新疆西藏防暴維穩，再到去年的雅安地震，盡管各單位都有各自的應急財務保障方案，但是都過于籠統粗糙，在實際行動中問題頻現；準備工作也十分倉促，缺少統一的標準。具體來說，主要表現在以下幾個方面：一是保障方案不完善，各級部隊的方案大都停留在先前某一年的基礎上，沒有更新完善、與時俱進；二是沒有嚴格的經費標準，即便有也未能嚴格遵照執行；三是各單位儲備物資不足，很多情況下都是攜帶大量資金臨時購買，造成浪費與滯后。

第二，保障與監督力量缺乏整合，指揮體系不協調。在大多數情況下，經費保障和監督都是各軍區、各軍兵種、各監督主體各自為戰，單獨行動，沒有形成統一高效的聯合指揮保障與監督體系，從而也就降低了經費調控的效力。在08年的汶川抗震救災行動中，就出現了這樣的情況，名義上由成都軍區實行聯勤保障，實際上外軍區和其他軍兵種，需從成都軍區聯勤部或各財務部（處）借款，由于經費結算的申報又只能按照原建制進行，使用完后還需向成都軍區的借款單位還款，手續十分復雜耗時，聯勤物資無法保證及時配套，結果對抗震救災行動造成不利影響，如工作任務重、反應速度慢等。

第三，保障與監督力量交叉混亂，經費使用效益低。非戰爭軍事行動通常有軍地雙方甚至國際支援力量重疊參與，各部隊單位之間也存在重疊交叉現象。比如在雅安的抗震救災行動前期，官兵的生活條件異常艱苦，實物供應嚴重不足，導致疲累無力；然而到了中后期，大批物資涌進同一個區域，出現許多物品堆積閑置的現象，甚至到了用礦泉水洗手洗臉的地步，造成大量的浪費和配置不勻。像這種局部不均衡，一邊浪費一邊緊缺的情況時有發生，大大影響了經費保障與監督的效率。

第四，經費決算不合理，監督約束不全面。非戰爭軍事行動的特殊性造成了各級部隊單位顧不上管支出的合理合法性，花多少報多少，幾乎沒有經費開支審計監督這一過程，缺乏健全的內控和監督約束機制，也使得軍事行動的效益大打折扣。

三、完善我軍非戰爭軍事行動經費保障與監督的對策措施

當前以及今后一個時期，我國可能面臨的非傳統安全威脅會更加復雜多樣，非戰爭軍事行動也會越來越占據軍隊職能的重要地位。經濟基礎是一切軍事行動的前提保障，經費保障和財務監督的任務也會前所未有的重大而關鍵。

第一，健全完善應急保障和監督機制。好的機制能夠使得任務的成功率增加一倍。一要建立完善的應急保障預案，做最壞的打算，制定不同種類、規模、形式、區域、時段等的保障計劃，明確保障關系、保障方法，明確經費使用標準、管理辦法和開支范圍?？梢越④娿y銜接的財務保障預案體系，同時，可考慮將政府危機處置預案、財政部門應急預案、金融應急預案和軍隊財務保障預案統一聯合，根據部隊抗震救災、抗洪搶險、軍事演習、核化生事故救援、防暴安保、維穩維和等行動的特點，有針對性地制定保障預案，明確關鍵事項，比如軍隊異地如何快速開戶，金融機構被破壞之后如何開辟新的供應渠道等。二要建立高效的資金保障機制，加強與地方金融機構的溝通協調，明確軍地雙方的責任和義務，確保一旦有突發狀況，能夠迅速啟動應急資金。

三要研發實用、便攜、高效的財務保障和監督裝備，如野戰財務方艙、財務戰備箱等。

第二，完善配套的財務法規體系，明確軍民融合式財務保障和監督的具體辦法。從實踐經驗來看，一要制定三項經費補助標準。非戰爭軍事行動中，官兵勞動強度高、體力消耗大，務必要根據任務性質和級別來制定伙食費、衛生防疫費和防暑降溫費的補助標準，包括享受對象、補助時間和額度、領用方式等。二要完善軍人傷亡保險制度。目前我軍軍人傷亡保險范圍窄、沒有統一標準，因此要根據部隊執行任務具體情況，在提高軍人傷亡保險給付標準的同時，建議國家出臺政策，鼓勵軍隊向地方商業保險公司投保，提高保險水平，讓官兵消除后顧之憂。三要設立特殊津貼。對在行動中表現出色的官兵予以經濟補償，加大鼓勵力度。另外，軍方可以與銀行簽署應急資金保障協議，銀行為軍隊提供24小時快速通道，及時補充軍隊中斷資金等。執行任務的部隊可以越級向軍區、總后財務部等部門提出資金需求，然后由上級軍隊部門將付款指令傳達至銀行，協作銀行就可以按部隊需求盡快派專人將資金供應到位，并可以利用軍隊應急資金保障車隨隊監督結算。銀行墊付的資金可由總后財務部或軍區財務部按有效憑證償還，事后按程序再對部隊結算。

第三，制定全面的保障與監督執行和指揮體系。立足于“平時有準備，行動有秩序，保障有效率”，細化任務等級和經費標準，以便嚴格參照執行，不能用籠統的概念，避免出現經費“一鍋端”的混亂現象。同時建議在非戰爭軍事行動區域內，依托當地大軍區聯勤部成立非戰爭軍事行動財務保障和監督聯勤指揮部，行動范圍內的經費，根據參與行動部隊的具體能力，嚴格參照先前制定的細化標準，由總后財務部直接劃撥到聯勤指揮部，再下撥至行動參與部隊，同時撥入部分機動經費，由聯勤指揮部統一調度。行動一結束，財務人員必須立即向聯勤指揮部上報標準范圍內的經費決算，核銷下撥的款項。非戰爭軍事行動聯勤指揮部統一協調行動過程中的財務保障工作，對地方支援財物實行總調度，在各單位部隊之間合理配置，做到保障及時充分且不浪費。

對于結余經費，必須在考察完畢后統一上交至總后財務部。

第四，加強財務保障和監督人員的素質培養。人向來是軍隊戰斗力的決定性因素，要提高經費保障和財務監督水平，也應該將人的因素放在首位來考慮。一要強化盡職盡責能力培養。財務人員要能夠迅速勝任復雜環境下的開戶銷戶、應急資金支付劃撥、專項經費清理結算等工作，當災區金融機構癱瘓時，能迅速籌措資金保障前線。二要加強野外生存戰斗能力培養。財務人員的體能素質不得放松要求，要加強在復雜地形和高危環境中的體能訓練與考核，如余震中的自我防護、洪水中的游泳潛水、疫情中的防疫常識等。三要加強心理承受能力培養。充分考慮到可能在非戰爭軍事行動中出現的極端現象，著眼實戰環境，如水電交通阻斷、通信癱瘓、超負荷工作等，強化財務人員的心理承受能力。

第五，加強軍地溝通，確保經費審計和監督到位。首先要成立財務監督小組，形成監督合力。審計、紀檢、財務、軍需、衛生、物資、裝備等相關部門的負責人為小組成員。小組需定期詳細分析行動中的經濟數據，密切合作，及時上報，并加強同地方監督體系的合作。其次要強化事先和事中監督，嚴格按照程序和審批權限執行。各業務保障部門在保障經濟資源的同時，也要履行好監督職能，仔細核算各類進出物資，確保賬、表、物相吻合。再次要充實監督隊伍，再小的編制單位內也要有財務監督人員。軍地財務人員都可以吸納進來，做好訓練，隨時應對突發狀況。在雅安抗震救災中，就出現了少量的地方保障人員參與經費保障，但是仍然效率不足。因此建議通過就近保障和隨隊保障兩種方式，切實提高資金保障監督效率。最后要加強績效監督并嚴肅追究責任，及時發現行動中因管理不善、決策失誤或其他原因造成的浪費損失等問題，促進非戰爭軍事行動經濟資源的科學配置和制度的完善，并對違法違紀人員從重從快處理。同時，加強與地方政府的溝通，自覺接受群眾監督，維護軍隊良好形象。

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