本篇論文目錄導航：

【題目】食品安全公共警告運行問題探究
【引言】食品安全公共警告制度探析引言
【第一章】公共警告的構成要素與內涵分析
【第二章】食品安全公共警告的制度現狀
【3.1】食品安全消費警示的制度缺陷
【3.2】風險評估下食品安全風險警示的制度缺陷
【3.3】食品安全公共警告的后續救濟缺失
【4.1】完善食品安全消費警示的制度構建
【4.2 4.3】規范食品安全風險警示——以風險評估為重點
【結論/參考文獻】食品安全公共警告體制優化分析結論與參考文獻



二、食品安全風險警示的制度缺陷--以風險評估為突出表現

如前文所述，食品安全風險警示的運行機制在立法上以食品安全風險評估為最重要的環節，而其不容樂觀的實踐現狀也主要歸結于食品安全風險評估的制度缺陷。因此，食品安全風險警示在運行中出現的問題集中體現在風險評估這一環節。

（一）食品安全風險評估機構的依附性與粗糙性

1.外部設置：風險評估與風險管理未分離

《食品安全風險評估管理規定（試行）》第 6 條從字面上明確肯定了風險評估專家委員會具有開展風險評估工作的獨立性，但是，無論在立法上還是在實踐中，這種獨立并不是真正意義上的獨立， 我國的食品安全風險評估機構對風險監管機構有很強的行政依附性。

一方面，從立法上看，食品安全風險評估專家委員會從評估的啟動到結果的公布都無自主性。根據《食品安全風險評估專家委員會章程》的規定，專家委員會是應風險監管部門的要求而啟動風險評估，可見其在風險評估最主要的啟動環節上并沒有自主權。在制定食品安全風險評估計劃與優先評估項目上，專家委員會也無最終決定權，而是由衛生和計劃生育委員會來確定。對于風險評估結果，由衛生和計劃生育委員會公布，專家委員會則針對評估結果向社會做出解釋。

由此可見，專家委員會對于風險評估相關工作的開展都缺乏把控力。

另一方面，從實踐上看，專家委員會與風險評估中心、風險評估中心與行政機關之間的關系又在另一層面上決定了專家委員會的行政隸屬性。我國于 2009 年11 月成立了食品安全風險評估專家委員會，于 2011 年 10 月成立了國家食品安全風險評估中心。食品安全風險評估專家委員會可以對風險評估技術機構進行委托與指導，而與此同時，風險評估技術機構負責完成數據收集、信息處理、結果分析等任務。

在實踐中，風險評估中心是開展風險評估工作的技術支持機構。因此，專家委員會是在風險評估中心提供信息、數據、技術的基礎之上進行風險評估，具有依賴性。另外，風險評估中心實行理事會制度，理事長單位是衛生和計劃生育委員會，副理事長單位是食品安全辦、農業部，它們都對風險評估中心享有決策權與監督權，負責風險評估中心的相關事項，比如擬訂章程、管理財務預決算、制訂發展規劃等等。

由此可見，專家委員會依賴于風險評估中心的技術支持，而風險評估中心又受行政機關的領導與監督。經過這樣的傳遞關系可知，食品安全風險評估專家委員會依附于行政機關。

在"三鹿毒奶粉"事件中，之所以沒有進行及時的食品安全風險評估，很大程度上與我國未區分食品安全風險評估和風險管理有直接的關系。雖然 2006 年的《農產品質量安全法》規定了開展農產品質量安全風險評估工作的是專家委員會，但是專家委員會并沒有在法律上取得獨立的地位，它要依附于實施風險管理的行政機關。當接到消費者的舉報之后，風險評估專家委員會并不能基于公眾利益和其自身的職責而主動啟動風險評估，而是要等待風險監管機關的要求。此時，行政機關雖然在名義上被稱為風險監管機關，但事實上其還享有啟動風險評估的權力。當河北政府部門同時享有這兩項職權時，其一方面考慮到要維護消費者的健康，另一方面要發展地方經濟，正是在這種權力的共生與沖突之下，其為了地方經濟的發展而沒有及時地要求風險評估專家委員會對三鹿奶粉進行風險評估。因此，如果不將具有科學性質的風險評估和具有政治性質的風險管理相分離，則會使風險評估失去其應有的功能，也會使科學的風險評估變得不再"單純".

上世紀 90 年代，聯合國食品法典委員會（簡稱 CAC）將"風險分析"的概念引入到食品安全監管的領域中，從其制定的風險分析工作原則中可以看出，CAC主張將風險評估與風險管理進行分離，從而使兩個機構相互獨立，避免造成不必要的制約。

一些發達國家和地區也陸續開始采納"風險評估獨立性原則"的思想。

在歐盟地區，歐盟食品安全局是歐盟的食品安全風險評估機構。它依據 2002 年 1月歐洲議會和歐盟理事會頒布的第 178/2002（EC）號法規（即《基本食品法》）而成立，獨立承擔食品安全風險評估工作?！痘臼称贩ā返谌乱幎藲W盟食品安全局的獨立性原則，即其不依附于任何風險管理部門（歐盟委員會、理事會與成員國），可以根據需要自主啟動食品安全風險評估工作。歐盟食品安全局的內部職能機構主要包括管理委員會（a Management Board）、咨詢論壇（anAdvisory Forum）、執行董事（an Executive Director and his staff）、科學委員會（a Scientific Committee）和專門的科學小組（Scientific Panels），而風險評估工作具體由科學委員會和專門的科學小組來實施，其不受任何外部影響和干預，而客觀獨立地進行科學評估。

日本借鑒了歐盟風險評估機構的獨立性原則，將日本的食品安全風險評估機構與風險管理機構相互分離。根據日本 2003 年的《食品安全基本法》的規定可知，日本專門的食品安全風險評估機構是食品安全委員會。食品安全委員會直屬于日本內閣，但不受風險管理機構的限制，在其職權范圍內獨立開展食品安全風險評估工作，并將獨立形成的評估結果向內閣府匯報。日本食品安全委員會在風險評估的啟動環節也具有自主性，其可以根據實際需要自行啟動風險評估，也可以根據厚生勞動省、農林水產省等相關各省的咨詢而開展風險評估工作。

德國的食品安全風險評估機構同樣也是獨立的。2002 年 11 月，聯邦食品、農業和消費者保護部依照《消費者健康保護和食品安全重組法案》和歐盟第 178/2002 號指令，設立了兩個新機構，即聯邦風險評估研究所（BfR）和聯邦消費者保護與食品安全局（BVL）。

其中，聯邦風險評估研究所（BfR）是風險評估的專門機構，其獨立地在科學的基礎上進行食品安全風險的研究與評估，不受作為風險管理機構的聯邦消費者保護與食品安全局（BVL）的制約和領導。

由此可見，與上述發達國家和地區的立法與實踐狀況相比，我國的食品安全風險評估機構依附于風險管理部門的現狀實屬落后。如果不能將風險評估機構與風險管理機構予以相互獨立，那么帶有強烈行政色彩的風險評估機構很難確保其作出及時、科學的評估結論，從而也在很大程度上制約了風險警示信息的準確發布。

2.內部設置：風險評估職能部門不健全

我國食品安全風險評估機構在內部職能部門的設置上存在設置形式單一、部門分工粗糙的問題?？傮w來看，目前我國食品安全風險評估專家委員會的內部職能部門主要有專門工作組、臨時工作組、秘書處等。我國《食品安全風險評估專家委員會章程》（以下簡稱《章程》）第 7 條規定，在實際需求的基礎之上，風險評估專家委員會可以設立專門工作組，針對不同領域開展專業性的風險評估工作。

但對于劃分專門工作組的依據、專門工作組的具體職責權限等并未作出具體的規定?！墩鲁獭返?8 條規定，食品安全風險評估專家委員會設秘書處，它是專家委員會的常設機構，并在第 9 條規定了秘書處的職責，包括負責專家委員會的日常事務、財務經費、風險信息交流等工作及承擔管理、組織、協調等職能。相比較而言，雖然法律規范對秘書處的規定相對細致，但其中一個很明顯的問題是將開展食品安全風險信息交流工作的職責賦予處理日常行政事務的秘書處。這種職能的疊加不利于風險信息交流工作的開展，而其中的原因也在于我國食品安全專家委員會在內部職能部門的設置上不夠細化，從而將本應由兩個或多個部門完成的任務全部疊加在一個部門上。此外，《食品安全風險評估管理規定（試行）》第 16 條和《食品安全風險評估專家委員會章程》第 10 條都規定了臨時工作小組的成立。

風險評估專家委員會可以根據實際需要設立臨時工作小組，完成應急評估工作。

由此可知，我國的風險評估機構在職能部門的設置上十分單一，缺乏類型化和精細化；在已有的幾個部門內部，其具體分工與職責也不明確。這種疊加的職能和粗糙的分工都不利于食品安全風險評估工作的順利開展，因而也無法保障風險評估結論的及時作出。

（二）食品安全風險評估模式的單一性

如前所述，我國的《食品安全法》所確立的食品安全風險評估模式是"專家理性模式",即僅僅依靠專家知識進行風險評估，并得出評估結論。事實上，這種模式不能保證風險評估結論的可靠性與準確性，主要基于以下幾個因素：

第一，食品安全風險評估是一個價值有涉的活動。"專家理性模式"確立的前提是承認客觀主義的食品風險論，即認為食品風險是一種客觀意義上的物理性存在，所以風險評估僅依賴專家知識和科學方法，是"一個純粹的專家行為".

然而，從"三鹿毒奶粉"等食品安全事件的發生及其所產生的社會影響來看，公眾聞"奶"色變的恐慌情緒及對乳制品業的不信任等反應，都表明食品風險不僅僅是客觀的存在，它更是一種社會、文化、心理等建構意義上的存在。因此，專家進行食品安全風險評估也包含著價值問題，是一個價值有涉的活動。在涉及到風險評估的價值問題時，專家不一定能比社會公眾作出更中立的判斷，所以單純依靠專家知識和科學方法進行風險評估并不能確保評估結論的客觀性和中立性。

第二，科學和專家知識具有不確定性與模糊性?？茖W具有不確定性，且這種不確定性是絕對的。因為科學所認識的對象是復雜的、不確定的，而作為認識主體的科學家也存在認識上的局限性。就食品安全風險評估這一科學活動而言，作為評估對象的食品風險是不確定的、復雜的，本身是一個概率性的問題，而評估專家也基于其自身的知識結構、方法論等因素而使得科學活動充滿不確定性。比如，對于新領域的食品風險，專家知識存在漏洞和盲點，只能在不斷的探索與試驗中積累知識和經驗，而在此階段所固有的知識和不斷補充的知識相互關聯、相互吸收、相互驗證，因此帶有一定的模糊性。由此可見，科學的不確定性是內在于科學的，是科學文化的重要特質，也是科學家工作中所熟悉的，并且不是都可以通過進一步的研究消除的。

第三，專家遴選程序不嚴格。根據《食品安全風險評估專家委員會章程》的規定可以得知，專家委員會的委員是在科研機構及相關部門的推薦下、經衛生部的聘任而產生，每屆任期五年；當出現需要終止委員會委員的資格的情形時，由專家委員會報請衛生部批準后方可終止。這種制度使得專家委員會的委員具有很強的行政隸屬性，不利于風險評估結論的客觀性和中立性；同時，這種由推薦和聘任構成的遴選程序不夠嚴格，難以選拔出職業道德感強、技術水平高的專業人才，從而在風險評估領域出現專業人員匱乏、技術不精湛、專家隊伍的研究水平整體薄弱及專家濫用權力等問題。

綜上所述，基于以上客觀因素和主觀因素的綜合作用，以"專家理性"作為我國的食品安全風險評估模式并不能保證風險評估活動的順利開展和評估結論的中立性和準確性。其中第一個和第二個因素屬于客觀因素，是事物本身所固有的客觀屬性，因而也是無法規避的，但可以通過適當弱化專家在風險評估中的地位來緩解風險評估的價值性和科學的不確定性所帶來的問題；而第三個因素反映出我國目前在食品安全風險評估專家遴選方面的制度缺陷，因此可以通過完善相應的遴選機制而在滿足風險評估專業性需求的前提下達到充分發揮專家作用的目的。