2013年12月23日，行政訴訟法修正案草案正式提交十二屆全國人大常委會第六次會議初審。這部坊間俗稱為“民告官”的法律在歷經23年運行后，終于首次開啟了修法之旅。圍繞行訴法所展開的諸多修法構想和爭議，并非普通意義上的法律改造，而是深觸理想與現實的落差、公權與私權的博弈、行政與司法的糾葛等復雜因素。在保障公民權利、制衡政府權力、推進司法改革的訴求下，行訴修法能否開辟更大的變革空間，既充滿變數，又令人期待。
“民告官”困境
1989年，行政訴訟法的誕生及其全面確立的“民告官”制度，無疑具有里程碑式的意義。行訴法對“民不可告官”傳統觀念的顛覆，對依法行政的倒逼，以及對政府與公民、公權與私權之間關系的重新調整，激起了史無前例的社會變革，成為推進民主法治的一個重要拐點。
迄今為止，行政訴訟已波及70多個行政管理領域，公安、工商、交通、城建、計生、社保等熱點部門頻頻成為被告，幾乎所有中央部委都被推上被告席。但行訴法在23年運行中始終步履艱難，其中最遭詬病的是被坊間稱為“‘民告官’三難”的立案難、審理難和執行難。
所謂“立案難”，是指行政機關不愿當被告、法院不愿受理已成普遍現象。2011年的統計表明，全國以不予受理和駁回起訴結案的行政案件占全部一審結案總數的7.8%，是同期民商事案件的7.8倍，因各種土政策而隱性不立案的更是不計其數。另據統計，近年來全國法院年均受理的10多萬件行政案件，在全部受案總量中尚不足2%,相對于全國數以萬計的行政機關、不計其數的執法活動，這可謂九牛一毛。
即使是過了立案關，接踵而至的便是“審理難”。由于行政干預等因素的影響，許多法院不敢、不愿判政府敗訴，或動員原告撤訴，或直接偏袒被告。據統計，近年來，僅有約27%的行政訴訟得到了實體裁判，其中原告勝訴率不足10%。另一方面，行訴的上訴率、申訴率節節攀升。2011年，全國行政案件的上訴率達到了創紀錄的72.85%，行政案件申訴率也高達8.5%。
即便是原告勝訴，又會遭遇“執行難”的障礙，敗訴的行政機關抗拒法院裁決可謂比比皆是。由于司法救濟渠道被人為淤塞，大量行政糾紛被迫涌向信訪渠道，每年因行政糾紛引發的信訪高達400萬至600萬件?！靶旁L不信法”不僅對社會穩定造成巨大壓力，也從反面證明行訴制度功能和司法公信力已嚴重受損。
“民告官”的困境，既源于現實的司法環境，也與行訴法的日益滯后有關。2008年，行訴法修訂曾被正式列入十一屆全國人大常委會的立法規劃，然而直到換屆，修法并無動靜，“民告官”修法的難度由此可見一斑。
自2009年起，立法機關開始了新一輪行訴修法調研，并采取了更為務實的修法思路。與共計75條的現行行訴法相比，此次提交初審的行訴修法草案達到了99條，修改幅度過半，內容則涵蓋了10個方面，其主要目標是集中解決立案難、審理難、執行難等最為突出的現實問題，以回應民眾最強烈的呼聲。
破解“立案難”
在行政訴訟“三難”中，立案難被稱為“難中之難”。其一大原因緣于行訴制度本身，行訴法規定8類可訴事項，但在現實中應當受理的行政糾紛遠不止此，因立案門檻過高、受案范圍過窄，導致大量“民告官”無法進入法院。
其中最為典型的是拆遷、征地等行政糾紛，一些基層法院甚至制定內部規定，對于此類行政糾紛一律不予受理。最終導致土地征用、房屋拆遷、勞動保障成為信訪的三大焦點主體，積蓄矛盾，引發民怨。
暢通“民告官”入口，擴大行訴受案范圍，是此次行訴修法的基本思路。修法草案將可訴事項擴展至10類，明確將涉及自然資源所有權或使用權、農村土地承包經營權、征收征用財產、社會保險待遇等行政糾紛納入受案范圍。
行訴受案范圍拓寬，意味著大量熱點行政糾紛能進入司法通道，既回應了民眾關切，也有助于激活日益呆滯的行訴活力。但不少人士認為，修法草案突破有限，諸多權利保護依然處于真空狀態。如行訴法嚴格限定只能對具體行政行為起訴，而將抽象和內部行政行為等排除在外，這些限制是否合理，一直備受爭議。
“民告官”之所以立案難，另一重要根源是法院消極怠責，尤其是牽涉本地政府的一些“敏感”案件，法院“有案不收、有訴不理”更為突出。對此，行訴修法的又一重要方向是“敞開法院大門”。除了引入口頭起訴等便民機制外，還將呼吁已久的立案登記制寫入修法草案。
依據行訴法規定，法院接到起訴狀后，須在七日內作出是否受理的裁定。但現實中，一些法院往往采取“不收案件材料、不出法律文書、不予立案”的“三不”政策。而立案登記制，被認為是突破這一人為障礙的關鍵對策。
修法草案規定，法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，并出具書面憑證。對于法院在七日內既不立案、又不作出裁定書的，當事人可以向上一級法院起訴。對于法院拒收起訴狀等“關門”情形，當事人可以向上級法院投訴，由上級法院責令改正并處分責任人員。無論是拓寬受案范圍，還是強化法院責任，都旨在保障“民告官”訴權真正落地。破解“立案難”牽涉許多復雜因素，不能指望畢其功于一役，行訴修法只是邁出制度改進的關鍵一步。
司法審查“紅頭文件”開閘
一直以來，是否可以起訴抽象行政行為始終是爭議焦點。根據行訴法規定，只能針對行政機關具體行政行為起訴，與此相對的抽象行政行為，包括行政法規、規章及行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令，均不可被訴。
事實上除了制定程序較為嚴格的行政法規、規章，規章以下的政府決定、通知、會議紀要等五花八門的文件，不乏越權錯位、侵犯民權，而恰恰是這類“紅頭文件”，常游離于有效約束之外。
根本癥結在于，大量違法不當的具體行政行為以“紅頭文件”為依據，若要予以糾正，須從源頭審查其合法性。而抽象行政行為不可訴的禁區，恰恰制造了“囚徒困境”。而違法的“紅頭文件”侵犯的不僅是個體的合法權益，而是對整個社會都可能造成持續、反復的侵害，其破壞力遠甚于“一事一處理”的具體行政行為。
急迫的現實需求促成此次行訴修法的一大突破。修法草案規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查?！蓖瑫r規定人民法院審理行政案件，發現上述規范性文件不合法的，“不作為認定具體行政行為合法的依據，并應當轉送有權機關依法處理”。
行訴修法草案針對“紅頭文件”所設計的司法審查，還只是一種“附帶審查”，原告的審查請求必須以起訴具體行政行為為前提，而不能單獨起訴“紅頭文件”，法院也不能直接裁決“紅頭文件”違法無效。這種審查機制仍過于保守，離源頭治理尚有距離。但此舉已打開一道閘門，預告了行訴法的一大改革方向。
以“獨立”擺脫“干預”
舉步維艱的“民告官”，折射出現實司法環境。幾乎所有行訴案件，都或多或少受到地方黨政機關不當干預。不少地方行訴案件立案有所謂的“報批”潛規則，對當地行政機關有嚴重不利影響的行政案件須請示當地黨政機關。即便立案也會遭遇“審理難”的重重阻力，行政機關以拒絕應訴、舉證等方式消極抵制，當地黨政機關則通過辦公會議等途徑干涉，導致法院無法依法審理和裁決。
行訴的司法困局很大程度上源于管轄制度不盡合理。行訴法規定，以市縣政府為被告的普通案件的一審，由基層法院管轄，學界稱為“同級審”現象。而在現行體制下，不僅法院的人財物依賴于當地政府，而且上至人大選票等政治評議，下至法官住房、子女上學等生活待遇，無不受制于地方。司法權對行政權的嚴重依附，必然滋生地方保護主義、部門保護主義等弊端。
學界普遍共識是，行訴管轄制度對抵抗外部干預已無能為力，改革勢在必行。而法院系統亦在不斷嘗試改革，2007年浙江臺州市中級法院開始試點“行政案件異地交叉審理”，一年后，政府敗訴率即從13.1%躍至62.5%。
與此同時，中共十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，亦為行訴管轄制度改革提供了方向。
此次行訴修法增設的兩大管轄方式，正是對改革實踐和理念的呼應。草案明確規定：“高級人民法院可以確定若干人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”；同時規定，起訴縣級以上地方人民政府的案件，由中級法院管轄。
上述改革能夠提升法院獨立審判空間，緩解行訴審理難等頑疾。然而，目前方案效果有限，且有利有弊，比如相對集中管轄可能增加當事人訴訟成本，導致受案法院壓力過大，并且提級管轄無法解決地市級以上的外來干預。治本之策應是設立獨立的行政法院，但因牽涉法院體制的整體改造，這一構想最終未能體現于修法草案中。
要真正排除地方干預，必須推進司法機關人財物管理體制改革及法官制度改革。中共十八屆三中全會明確提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”等司法改革思路，已清晰呈現出司法去地方化、去行政化的脈絡，盡管改革過程仍需時日，但只要堅守這一改革方向，終將逐步解開“民告官”的最大死結。
重塑行訴權威
“民告官”中的執行難是長期存在的又一難題。許多行政機關常以“新官不理舊事”等各種理由拒不履行法院的生效裁決，一些頂住重壓作出公正裁決的法院，甚至會因此遭到報復。
“民告官”執行難的制度根源在于法院缺乏足夠強硬的執行手段。對于行政機關拒絕履行生效判決、裁定，行訴法的主要應對措施是，自期滿之日起按日處50元至100元的罰款，或向上一級行政機關、監察、人事機關提出司法建議，而這些制約顯然難以起到制裁和警戒作用。
“民告官”執行難，使當事人無法得到實質性救濟，稀釋了司法公信力，從根本上動搖了行訴制度的權威，因而必須重構有力、有效的強制執行制度。行訴修法草案明確規定：“將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告”；“拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。
修法草案引入的兩大新執行手段，懲戒力度可謂空前，尤其是“拘留”這一人身罰更是盡顯嚴厲色彩，不過輿論對其可行性卻普遍抱有懷疑?！吧鐣绊憪毫印钡哪：缍?，必將給法院適用帶來困難；更難解的悖論是，在事權、財權等均受制于地方政府的現實下，法院如何有勇氣“拘官”？
相形之下，學界更看好“公告”這一榮譽罰。當下已進入媒體社會、輿論社會，“公告”將置行政機關于社會批評之下，嚴重影響其公信力和聲譽，甚至危及官員仕途。只要法院真正敢于“公告”，行政機關及官員必將有所忌憚，當能有效緩解執行難。從深層而言，根治執行難的出路還在于真正確立司法的權威和獨立，如此，司法權力才能有效制約行政權力，法院才能真正擁有“公告”、“拘留”的膽氣。
行訴修法的懸念
此次行訴法修改實現了諸多制度突破，也留下了不少懸念，其中最為典型的是社會期望值頗高的行政公益訴訟，并未現身于修法草案中。在現實中一些行政行為或不作為雖未直接針對特定主體，但可能損害社會公共利益，按照現行行訴法卻無法起訴，這在食品衛生、生態環境、產品質量、物價、建設規劃等領域尤為突出，構建行政公益訴訟制度顯得極為迫切。
建立行政公益訴訟制度已成主流觀點，也有反對者擔憂是否會引發濫訴或惡意訴訟，法院是否有能力應對等等。根本分歧歸結為，公益訴訟的“門”應該開多大？最大爭議在于，公民、法人或其他組織是否能夠提起行政公益訴訟。
盡管修法草案一審稿并未引入行政公益訴訟，但后續審議還有很大的爭取空間，即便只開一個小口子，也應當先將這項制度確定下來。行政訴訟是否適用調解也是爭議焦點。與民事訴訟不同，行訴法僅規定賠償訴訟可以適用調解。但在行訴司法實踐中，各地司法機關已大量采用“協調”、“庭外和解”等變相調解。高達60%的撤訴率就足以證明，各種變相調解甚至已成為行政案件的主要結案方式。
不少學者呼吁，應當在行訴法中構建調解制度，發揮其節約訴訟成本、促進官民和諧等作用。如果固守調解禁區，當事人往往被迫撤訴，或者即便勝訴也難以執行，反而不利于保護其合法權益。反對者認為，“和稀泥”式的調解并不能促使行政機關及時糾錯，易助長討價還價心態，最終使矛盾越調越多。而現實中違背法治原則的以調代判、久調不判，乃至強制調解、脅迫調解等現象，也佐證了反對者的擔憂。
不過，在變相調解已大行其道的現實下，一味回避并非良策。因此，行訴引入調解制度勢在必行，關鍵是確定其合理邊界。不難預見，如何達致“開放”和“限制”的平衡，使調解制度揚長避短，已是行訴修法所面臨的重大課題。
總體而言，此次行訴修法雖然變動幅度頗大，但一些體制性、根本性的問題尚未觸及，這也為未來留下了廣闊的修法空間。行訴修法作為全面深化改革時代第一個帶有制度變革意義的修法項目，理應堅守保障民權、制約公權的基本立場，為“民告官”開辟權利實現的通途，并將權力真正關進制度的籠子。
