對于行政訴訟簡易程序,我國現行《行政訴訟法》未作相關規定,其適用的主要依據是最高人民法院在 2010 年 12 月 13 日發布的《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》\\(以下簡稱 《通知》\\).以司法文件構建基本訴訟制度的模式必然會帶來一定的困境,但依法增設是否具有可行性,若具有可行性,又有哪些問題需要注意.本文欲就此發表一點粗淺的見解.
一、以《通知》的形式設立行政訴訟簡易程序所面臨的困境
最高院立足我國行政訴訟制度的發展情勢,基于保障公民訴訟權利的行使、維護公平正義的考慮,試圖通過《通知》規范簡易程序的適用的做法是具有一定的合理性的.然而《通知》不論從形式上還是實質上來說,都只是司法文件.以司法文件來構建基本訴訟制度,學理上自始就無正當性,司法實踐中的弊端與不足也逐漸凸顯.
1. 學理上的困境
最高院頒布《通知》的行為,從表面上看,是對下級法院在司法實踐中業已出現的行政訴訟簡易審工作的部署,是合法合理的.但這一做法卻已經在實質上使得我國現行行政審判程序和審判組織發生了變化.由《立法法》第 8 條、第 9 條可知,訴訟制度與司法制度在法律絕對保留事項之列.
依據《憲法》第 62 條、第 67 條,唯有全國人大或其常委會有權制定和修改法律.此外,行政訴訟簡易程序的設立既不是關于如何具體應用法律、法令的問題,也不是在審判過程中產生的問題.可以說,最高院的做法明顯違背了法律保留原則,越出了其法定權利的邊界.
2. 司法實踐中的困境
由于簡易程序并沒有統一的法律規定,《通知》的強制力又十分微弱,各級各地法院自行探索制定的簡易程序操作規則尺度不一,混亂不堪,在實質上影響了相對人權利保護的效果.且《通知》與現行《行政訴訟法》在具體規則上存在多方面的沖突,《通知》的效力層級較低,這就給法院在適用時帶來了一定的法律障礙,民眾也寧愿選擇公信力與安定性較強的普通程序.
筆者認為,產生上述困境的根本原因在于最高院試圖以《通知》這一司法文件,在我國法定行政訴訟程序外,自行增設一套訴訟程序.民主與法治系法律保留原則產生的根基,法律保留原則的破壞必然會損害民主與法治.我國是一個人民民主專政的社會主義法治國家,任何踐踏民主與法治的行為都應當立即停止和糾正.所以,要想行政訴訟簡易程序脫離理論與實踐的困境,要想我國在民主與法治的道路上走得更遠,只有通過立法機關修改《行政訴訟法》的方式增設簡易程序才是我們正確的選擇.值得慶幸的是,2013 年 12 月第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案\\(草案\\)》第四十條中增加了"簡易行政訴訟程序"的規定,將行政訴訟簡易程序納入法治的軌道之必要性已得到官方重視.
二、依法設立行政訴訟簡易程序的可行性分析
法的安定在立法方面要求法的規定要明確,具有不可輕易變更的固定性,尤忌朝令夕改.[1]因此,在依法增設行政訴訟簡易程序必要性得到認可的前提下,我們仍應論證其可行性,以期提高其社會適應能力.
1. 我國民事、刑事訴訟簡易程序證實修法增設行政訴訟簡易程序具有可行性
1991年頒布的《民事訴訟法》和 1996 年修正的《刑事訴訟法》分別設立了我國民事訴訟、刑事訴訟簡易程序制度.經過長期的司法實踐證明,二者的適用對于司法效率的提高,公正的維護,公民訴權的保護,社會矛盾的化解都是卓有成效的.行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟作為我國三大基本訴訟制度,在本質上并無差異,都是一種以事實和法律為依據進行裁判的司法活動.我國的行政訴訟又幾乎脫胎于民事訴訟,在基本原則、基本制度乃至具體規則方面必然具有一定程度的共通性.
細化到簡易訴訟程序上,三大訴訟并沒有質的區別.第一,三大訴訟設立簡易程序的目的都是為減輕法院工作負擔,減少當事人的勞費,提高訴訟效益,合理配置司法資源,維護社會的公平正義.第二,三大訴訟簡易程序均只適用于案情簡單、情節輕微、社會影響不大的一審案件.第三,三大訴訟簡易程序設置的原理皆是在不違背程序正義的前提下,對普通訴訟程序起訴、審判、裁判方式進行簡化.因此,民事、刑事訴訟通過修改基本法律增設簡易程序具有的可行性,在行政訴訟中也應該會具有.
2. 域外的立法實踐業已證明依法規范行政訴訟簡易程序是可行的
從一些國家和地區的立法經驗來看,無論是建立行政訴訟簡易程序制度還是對簡易程序作出一定的修改,都是依法加以規范的.1997 年以前的德國,其行政訴訟程序也尚未設置簡易程序的,后為解決 "行政訴訟審理程序過長"、"行政訴訟案件數量太多給法官造成的巨大負擔"等問題,[2]值《行政法院法》修改之際,分別于該法第 84 條和第 93a 條增設了"法院裁決""范例訴訟"兩種簡易程序.我國臺灣地區,依據訴訟經濟與效率原則,[3]在 1998 年新《行政訴訟法》第二章第二編的第 229 至 237 條中構建了方便輕微行政事件處理的簡易程序.隨后因社會經濟快速發展,國民生活水平顯著提高,對適用簡易程序的價額標準作了兩次細微的調整,分別通過《行政訴訟法》2010年 1 月的"第二次修正"和 2011 年 5 月的"第三修正"實現.后又為保障民眾的公法權利能獲得金字塔級的救濟,在各地方法院增設行政訴訟庭,應勢于 2011 年 11 月的"第四修正"對簡易程序適用主體、裁判原則、上訴抗告規則、誤用程序之處理等方面作出重大的修改.雖然域外對簡易程序具體制度設計上存在差異,如在英美法系國家和地區,公法與私法不作區分,司法上奉行"司法裁判管轄一元主義",民事訴訟的程序直接準用于行政訴訟,簡易程序亦然.而大陸法系國家和地區,嚴格區分公法與私法,奉行"司法裁判管轄二元主義".行政審判職能由獨立的機構\\(一般是行政法院\\)來行使,具有完整、獨立的行政訴訟程序.[4]但不可否認的是,在簡易程序作為一種訴訟制度,須以法律形式規范的問題上,已達成共識.且域外司法實踐也證明,此做法對于人民權益的保護,司法效能的提高以及訴訟法律制度的統一都具有重大的意義.
3. 成熟的修法條件為依法設立行政訴訟簡易程序提供了可能
《行政訴訟法》在我國實施二十多年來,其對行政法治建設的推動,對民主法治完善的促進,對行政相對人合法權益保障的增進等都是有目共睹的.然而,隨著我國經濟與社會的快速發展,民主法治的不斷完善,民眾法律意識的日益提高,制定于計劃經濟時代的《行政訴訟法》日漸暴露出諸多問題.司法機關相繼頒布實施的約 40 部、700 多條關于行政審判工作的司法解釋,卻由于司法解釋自身的局限性,對于訴訟法中一些結構性缺陷和深層次的矛盾無力解決.因此,行政訴訟法亟需進一步修改完善.根據漸進理性的觀點,一種制度得以長期且普遍的堅持,必定有其在現實條件下的存在理由,這種語境化的合理性應當首先得到后來者的理解.[5]
所以,我國行政訴訟制度沒有設置簡易程序,是受當時的歷史背景所限.1989 年現行《行政訴訟法》頒布時,行政法治建設剛起步,相關訴訟制度尚不健全,行政審判經驗極度缺乏,司法獨立性不足,加之行政訴訟中的一方當事人是強大的行政機關,為保證行政訴訟順利實施,保證行政案件的公正處理,訴訟法最終確立行政案件必須合議的原則,無論繁簡難易適用普通程序.此外,受我國傳統文化心理影響,以致\\(當時\\)行政訴訟案件數量畸少.[6]
這就說明一律適用普通程序審理行政案件在特定背景下是具有可操作性的.然而,時過境遷,行政訴訟案件不斷激增,司法資源日漸匱乏,以合議制為原則的普通程序已不適應情勢.法官職業化程度逐步提升,行政審判經驗也日漸豐富,當初排斥行政訴訟簡易程序的緣由也已消失.為了緩解日益激烈的司法矛盾,有效保障行政相對人的合法權益,行政訴訟簡易程序制度逐漸從邊緣走向中心.
早在 2003 年,行政訴訟法的修改就已被列入國家立法計劃.學術界和實務部門業已對行政訴訟法修改的相關問題展開多方面、深層次的研究和探討,甚至擬定了修改方案和具體條文,如中國政法大學、北京大學和中國人民大學均提出了自己的專家建議稿.《中華人民共和國行政訴訟法修正案\\(草案\\)》也于 2013 年 12 月提交第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議.可以說,修訂行政訴訟法的條件已經成熟,不失為依法增設簡易程序的一個良好契機.
三、依法設立行政訴訟簡易程序需注意的問題
1. 借鑒民事訴訟簡易程序的相關規定時切忌照搬照抄
雖然行政訴訟制度與民事訴訟制度在質上并無差異,許多國家與地區的行政訴訟簡易程序甚至是比照民事訴訟簡易程序而設立,但在細微方面仍存在差別是不容否認的.如民事訴訟中,雙方當事人地位平等,權利義務對等.行政訴訟中,原被告的關系只是法律擬制的平等,行政機關掌握著強大的公權力,與行政相對人相比,無疑是處于某種優勢地位的,當事人雙方的權利義務也不完全對等.又如,在公正與效益的價值取向上,由于私權利的控制范圍、公權力的介入程度和社會影響力的不同,民事訴訟簡易程序偏向效益,刑事訴訟簡易程序偏向公正,而行政訴訟簡易程序居于二者之間.[7]因此,依法設立行政訴訟簡易程序時切忌照搬民事訴訟簡易程序模式,要因行政機關在行政訴訟中的獨特地位和行政訴訟簡易程序的特殊性質而有所區別.
當然,大部分的民事訴訟簡易程序的成功經驗是值得借鑒的.例如,對于簡易程序適用范圍中"金額較小"的界定.《通知》采用的是實質標準,即將裁量金額是否較小的權利留給法院.《行政訴訟法修正案\\(草案\\)》則采形式標準,即將涉及款額一千元以下的直接認定為金額較小.而《民事訴訟法》第一百六十二條是以"各省、自治區、直轄市上年度就業人員平均工資百分之三十以下的"這一浮動標準來確定金額的大小.鑒于我國尚處于社會主義初級階段,各地發展不一,貧富差距較大,同一金錢數額對于不同當事人所顯示的意義并不相同,其企望獲得救濟的心理也互不一致,以當地就業人員平均工資的百分比來劃定 "金額較小"這一概念,也許更能達到實質上的公平.
2. 增設簡易程序應注意與行政訴訟法內部體系保持協調
法律體系的完善,不僅現行部門法之間需要和諧統一,而且各部門法內部同樣也要達到協調銜接.作為行政審判基本法律依據的 《行政訴訟法》亦應是一個結構嚴謹、內部協調、體例科學、完善和諧的有機整體,簡易程序的構建并不是簡單地增設幾個相關條款就能了之的.首先,簡易程序的設立應當符合行政訴訟法的目的與基本原則.
其次,原行政訴訟法中與簡易程序相矛盾的規定也應適時作出修改.最后,《通知》中與依法增設的簡易程序互相沖突及自行增設的規則都應當及時廢止.臺灣地區在這方面的做法就相對成熟.
2011 年 11 月臺灣地區對新《行政訴訟法》進行了第四次修正,行政訴訟改采三級二審,在地方法院設置行政訴訟庭.依簡易訴訟程序審理的行政案件劃歸行政訴訟庭管轄.為了保持行政訴訟法內部體系的和諧,避免法律適用時引起混亂,也為了更好地保障公民的合法權益,此次修法對于簡易程序亦有頗多修正,如有形式上的修正:將第二編第二章的章名由原來的"簡易訴訟程序"改為"地方法院行政訴訟庭簡易程序",第 229 條第一項更為"適用簡易訴訟程序之事件,以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院".也有實質上的修正:因各地方法院設置行政訴訟庭后,當事人到庭應訴之勞費,較諸以往更為節省,為保障人民之權利,爰刪除簡易訴訟程序之裁判得不經言詞辯論之規定,使簡易訴訟程序事件回歸常態,原則上均應經言詞辯論為之.[8]
3. 簡易程序的增設應注意不能忽視訴訟的公正價值
無論簡易程序的理論基礎和價值取向在現代社會如何多元,協調訴訟公正與訴訟效率始終都是各國家和地區設置簡易程序的理論基礎和追求目標.但從我國簡易程序的現狀來看,效率是唯一受到真切關注的價值.這一點在立法和司法實踐中都能得到證明:《通知》和《行政訴訟法修正案\\(草案\\)》明確將適用簡易程序的行政案件的審理期限縮短為 45 天,卻未將簡易程序與普通程序轉換、誤用簡易程序救濟的相關問題予以明確;審理期限縮短的幅度成為衡量各法院工作效率的唯一標準,而案件的服判率、上訴率等指標都未得到應有的關注.正如學者所言,如果簡易程序以效率為唯一的價值取向、當簡易程序以緩解法院壓力而不是以滿足當事人的程序利益為出發點,效率的價值就會覆蓋和損害簡易程序應當具有的其他價值和功能.[9]
因此,公正應當是衡量簡易程序能否增設、又改如何增設等問題的永恒價值標準,簡易程序的效率必須是公正基礎上的效率.簡易程序對效率的追求也只有在不阻礙公正的前提下才具有正當性.
四、結語
最高院以司法文件構建基本訴訟制度的行為既違反了我國《憲法》和《立法法》確立的法律保留原則,也越出了最高院法定權利的邊界,即是一種司法越權行為,更是給司法實踐帶來了困境.正值我國行政訴訟法修改之際,簡易程序正式載入法律已無爭議,相信在借鑒國內外簡易程序成功經驗的基礎上,結合行政訴訟自身的特殊性質,我國行政訴訟簡易程序的規范化指日可待,訴訟公正與效率協調的價值目標也必將會在行政訴訟中得以實現.
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