重構集體土地征收補償制度的立法框架-藏刊網

一、引言

2011 年頒行的《國有土地上房屋征收與補償條例》為解決城市房屋拆遷征收補償問題提供了明確的法制依據,也彌合《物權法》實施配套的需要,但其不適用于農村集體土地及其房屋的征收補償.現行《土地管理法》及其《實施條例》中有關集體土地征收辦法及宅基地房屋拆遷補償的模式已經不適應城鎮化發展的要求,亟待進行立法創新.然而,無論是修訂《土地管理法》抑或重新制定《集體土地征收征用條例》,均多年未能出臺.直至 2012 年底《土地管理法》修正案\\( 草案\\) 提交全國人大常委會,但經首次審議便旋即擱淺.其中的背景緣由,耐人尋味.

各界已有廣泛探討且熱議不止的農村集體土地征收補償立法創制問題,似乎已陷于某種僵局,其理論認識的困惑與實踐沖突主要表現為: 一是征收什么\\( 征收的客體對象\\) ; 二是為何征收\\( 征收的正當理由\\) ; 三是如何征收\\( 征收的程序機制\\) ; 四是如何補償\\( 補償的原則方式\\) ; 五是非貨幣補償的保障\\( 安置措施\\) .就此,本文結合理論闡釋與實踐觀照,在解析集體土地征收補償制度的立法理念的基礎上,立求重構立法框架與創制范式.

二、立法理念之根本在于衡量農民土地財產利益

近些年來,有關征地改制的總體思路漸趨明朗.中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確: 按照保障農民權益、控制征地規模的原則,改革征地制度,完善征地程序; 改制關鍵在于縮小征地范圍、規范征地程序、提高補償標準、落實安置政策.十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出: 剔除土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍以外的非公益性項目,如果符合規劃且批準占用農村集體土地,可以不轉變所有權屬性,即國家可以不征收,讓農民以集體土地參與項目的開發和經營.2011 年中央農村工作會議確定的集體土地征收改制基調是: 大幅提高農民在集體土地增值收益中的分配比例.時任總理溫家寶強調: 推進集體土地征收制度改革,關鍵在于保障農民的土地財產權,分配好土地城鎮化產生的增值收益.此乃說明,集體土地征收補償立法之根本在于衡量農民的利益定位,關乎立法理念的更新.

農民集體土地收益分配,既涉公平補償問題,也涉增值收益合理分配問題,當屬于國家收入分配改制范疇.土地增值收益如何分配,取決于土地的價值貢獻---在集體土地城鎮化過程中,政府主導的是管理權、規劃權和征收權,社會主要貢獻的是經濟發展帶來的外部收益,農民主要貢獻的是土地產權利益.由此,土地增值收益應在政府、社會和農民三者之間進行合理分配[1].土地收益分配不均,農民所得份額偏低,緣于其土地財產利益未得到應有的尊重與維護.

我國快速的工業化城鎮化進程,主要依靠低價大量征收農民集體土地而降低發展成本.土地收益分配不公,演變成為征地矛盾沖突的焦點.早有學者研析認為,目前征地收益的分配格局大致是: 地方政府占20% ~30%,企業占 40% ~50%,村級組織占 25% ~30%,農民僅占 5% ~10%[2].

政府、企業和集體分割土地收益絕大部分,而農民所占份額甚微.隨著土地的資產屬性越來越顯化,集體土地價值也越來越被農民\\( 集體\\) 所看重,因而導致集體土地征收的矛盾日益尖銳.

普遍認為,土地是農民最主要的財產,征收農民土地視同侵害甚至剝奪其基本財產權利及就業的權利.征地雖有補償,但現行的補償辦法是按土地原用途核定,其標準僅是當期部分損失的彌補,并無充分考量土地價值與農民生計保障.有調查顯示: 一畝地從農民手里征收過來,補償金一般是 3 ~5 萬,到政府手中通過市場交易變到幾十萬至百萬以上,到二、三級市場更高達千萬,其實農民所得僅是幾十分之一.殘酷現實表明,農民作為地權主體的損失相當大.如張曙光教授所言,農地問題的要害是農地非農化之政策法律問題: 一是由政府而非土地所有權主體主導農地非農化,其決策操控悉由政府掌控; 二是農地非農化的程序須由政府批準,所有權主體不能自主[3].

農地非農化片面強調政府的壟斷和管制,即為政府征地提供依據,政府通過征地成為完全壟斷一級市場的"地主",將農地產權主體排除在決策參與及土地增值收益分配之外,這可能就是我國地政問題的癥結所在.

現行集體土地征收非公平性和補償不完全性,直接導致政府濫用征地權肆意侵害農民土地財產權、危及糧食安全、浪費土地資源等一系列問題,視同剝奪農民分享城鎮化發展成果的機會.鑒于《物權法》既已明確征地補償須確保被征地農民原有生活水平不降低并保障長遠生計的方針,故集體土地征收立法旨在貫徹《物權法》保護土地財產權的基本理念,將依法公正、公開透明等作為征地的基本原則; 就征地補償立法討論不局限于補償公平或公正的一般性呼吁,應深入探明征地補償的具體規則---關鍵在于保障農民土地財產權,確保農民參與土地城鎮化的增值收益分配,據以明晰征地補償客體,完善公平補償機制、征地操作流程、利益分配機制、安置保障措施及失地農民利益表達機制、維權救濟程序等制度體系.

三、征收客體對象: 土地財產權之受損利益當全面補償

完整的物權法意義的農民土地財產權包括集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等.在我國,土地征收一般是指將農民集體土地收歸國家所有,其法律后果即土地所有權在國家和集體之間發生變動.不可忽視現行征地補償限于單一的集體所有權征補制度,即采取的是"一體征收、一體補償"的模式.該實踐模式凸顯的問題即忽視對土地承包經營權等他項權利的正當保護.實際上,往往由集體所有權人當然代表土地經營權人等他項權利主體獲取對土地承包經營權與宅基地使用權、農地發展權等權利的補償,而土地使用權人無法直接參與征收程序,其訴求無法充分表達,可能導致集體組織犧牲農戶等他項權利人的利益以獲得較小且有欠缺的補償利益.

誠然,若采用不同的集體土地征收模式,可能導致征地補償的客體對象也不盡相同.

其一、常規征收補償模式是針對集體土地所有權實行"一攬子"征收的方式.相應地,土地補償款與安置補助主要給予農民集體,附帶少量的青苗補償及地上附著物補償考慮農戶等其他權利人的損失補償.

其二、區分集體土地所有權和使用權\\( 如土地承包經營權、宅基地使用權和集體建設用地使用權等\\) ,在實行征收時分別核價補償---其使用權價值補償給相應特定的權利人,所有權作為使用權消滅后的剩余價值補償給集體.農民在征地中利益普遍受損的癥結在于其并非獨立的受償主體.梁慧星先生的物權立法建議稿曾將土地承包人界定為獨立的受償主體.其理由是: \\( 1\\) 農地使用權\\( 即土地承包經營權\\) 是獨立于土地所有權的財產權利,因而使用權人是獨立于所有權人的主體,而不僅僅視作集體成員; \\( 2\\) 土地征收對使用權人生活與生產的影響超過土地所有權人; \\( 3\\)若只有農民集體作為受償主體,其受償后再向集體土地成員分配補償,勢必造成補償不均; \\( 4\\) 只有集體作為受償主體,實際上是把使用權人排除在征地補償之外,導致集體在征地補償的協商談判中,不顧農地使用權人的利益[4].依法理,擁有土地承包經營權的農戶應直接參與征地談判.

譬如有些地方規定,征地補償費直接補給被征地農戶的部分不能低于 80%.這就意味著,使用權價值占土地價值的80%,所有權價值不過20%.根據物權法規定,土地承包經營權作為用益物權,流轉入市才具有交換價值,當國家征收集體土地所有權時,土地承包經營權亦歸于消滅,因而其應納入土地征收的客體對象范疇.所以,立法應明確承包經營權人作為被征地一方當事人,賦予其在土地征收中的知情權、協商權和受償權[5],回歸保護承包經營權人物權法的精神.同時,土地承包經營權人在對其承包土地依法享有占有、使用和收益的權利之外,也對承包經營權依法享有處分權.國家征收集體土地,既獲得土地所有權,也獲得土地經營權,給集體和承包人均造成實際及預期的利益損失,根據公平原則,應對所有權人和承包人分別予以補償.現行法律僅規定對土地所有權的補償,而缺失對土地承包經營權或使用權的補償.因此,征地補償立法將土地承包經營權或使用權納入補償范圍,是體現法律公平正義的必然要求[5].

其三、若僅征收土地使用權,保留集體土地所有權不變---也就是說,國家僅征收農民集體土地使用權,并對實際使用權人進行補償,同時將部分補償金作為社保資金為轉戶農民建立社保賬戶,而集體土地所有權保持不變.

陳小君等專家指出,耕地征收補償需要克服兩個弊端---在承認土地承包經營權和集體土地所有權都是獨立征收客體的基礎上,統籌考慮補償機制的改革.有兩種可選方式: 一是按無附有土地承包經營權負擔的耕地所有權轉讓的市場價格確定土地補償費,并修改《土地管理法實施條例》第26 條的規定,拿出絕大部分\\( 如全國統一75% ~80%的比例\\) 分配給土地承包經營權被征農戶,其余留給農民集體或分配其成員; 二是針對土地承包經營權和耕地所有權分別確定補償標準.

如有人主張"需要補償的是剩余土地承包期內的土地承包經營權和土地承包期屆滿后的集體的土地所有權"[6].

在一般情況下,農用地轉化為建設用地開發須經土地征收程序.土地征收視同剝奪原所有權人的自主開發機會,唯有通過國家征地行為,方可合法改變土地原用途付諸開發.這種開發行為是由國家通過土地使用權有償出讓程序完成的,由于土地"漲價歸公"理論的存在,權利人僅能依法獲得原值補償,而不能分享土地增值收益---主要由政府和土地開發商分享[5].雖然土地增值并非農民投入形成的,而是政府或開發商投資改善周邊基礎建設等諸因素造成的,但農民\\( 集體\\)作為原產權人應享有獲得部分收益的權利,若把土地增值全部"歸公"或"歸私",則忽視了社會投入與公平原則.土地對農民而言,不單是生產資料還是保障基礎,鑒于現階段農村社會保障體系欠完善,農地社會保障功能不可或缺.由于政府壟斷農地發展權,農民在失去全部土地權利的同時,卻無法獲得完全補償,也就失去農地發展權帶來的巨大經濟收益[5].所以,必須在國家\\( 政府\\) 、集體和農戶三者間尋求土地增值收益分配的平衡點且形成一個有效規則與合理邊界[7].

另涉地役權補償問題.一般認為,設置地役權、臨時征用等視同占有土地使用權,即限制土地所有權且使權利人做出特別犧牲,應歸屬于擴張的土地征收范疇[8],相當于征收\\( 亦稱為"準征收"\\) .當國家或集體所有權人設立地役權而對其他在先的用益物權構成限制或妨害時,先存續的用益物權應受到優先保護,從而給予權利受限者相應的補償[9].

至于殘地損失補償---指因征地而給被征地塊之外殘留的邊角地所造成的直接損失,是易被忽視的一項補償內容.征地難免造成權利人的殘留地損害,如土地分割而形成不經濟的土地規模,造成土地利用率的降低,而且被征收土地新用途也可能降低殘留地的生產力,如噪音污染、水污染、揚塵污染等都會降低農作物的產量,額外增加農地投入成本.因而對征收導致的殘留地損失給予補償,是公平保護殘留地權利人利益的需要[10].

四、征地正當性: 法定之"公共利益"即唯一先決條件

法經濟學公共產品理論認為,對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供,非對抗性和非排他性的公共產品應由公共所有.由于政府提供公共產品更有效率,故征收私人財產是正當的; 反之,政府為提供非公共產品而征收私人財產屬不正當.綜觀各國土地征收制度,其要義基本一致: 國家\\( 政府\\) 為公共目的強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度.一般認為,土地征收具有征收權主體特定性、強制性、補償性、公共目的性、權屬變更性等特點,其中核心特點是補償性與公共目的性---即土地征收中保護被征收人與防止公權力濫用的兩項重要制度安排.然而,我國現行立法對征地補償僅有原則性規定,對征地補償模式、公共利益無嚴格的界定.由于立法并未將公共利益設置為征地先決條件,社會也就不重視公益性論證.在實踐中,政府或企業通過村集體征地,并無論證是否出于公共利益,也無對征地補償問題組織聽證.對涉及農民財產利益、社會保障等根本問題,農民并無參與表達意見的機會,從而必然導致其陷于對土地財產利益的永久喪失無可抗爭或逆轉的結局[11].

我國征地發生在國家與集體土地所有權之間的單向轉換,即國家出于公共利益的需要,在給予農民\\( 集體\\) 相應的補償后,可將集體土地轉為國家所有; 征地后再實行"國有土地有償使用制度",若征地成本與土地出讓金的差額越大,政府獲利越多而經營土地的動機就越強烈,相應的尋租空間也就越大.按現行的土地審批制度,批地權屬于中央和省級政府,而賣地權屬于市、縣政府.一些地方政府部門或建設單位不太講法律政策,以特事特辦為由,肆意違法擴大征地,損害農民利益; 有的甚至由土地使用人直接誘使農民簽約,再由國土部門補辦手續等,各種花樣變異的征地行為,其合法性公益性均值得推敲[5].嚴格上講,國家利益或政府愿望未必等同于公共利益,畢竟"國家\\( 政府\\) "和"社會\\( 公眾\\) "并非等同的概念,其實也屢屢發生國家\\( 政府\\) "與民爭利"的現象.

不過,我國立法對"公共利益"之征地目的界定始終含糊.為公共利益的需要,國家可依法對集體土地實行征收\\( 用\\) ,但何謂"公共利益"? 其語焉不詳,既無明確定義也未列舉表述.于是,就公共利益的解釋成為地方政府或其領導的自由裁量,以規劃的名義濫用征收權,任意擴充至非公益性的一切用地項目\\( 如經營性商業用地\\) .除了鄉村自行建設用地外,其他任何單位和個人搞建設需要用地都可讓政府強制征地.實際上,政府對處于城鎮規劃范圍的土地隨時可以征收,而對規劃圈以外的土地,只要與公共設施有關的也可征收.顯然,政府征地的理由主要取決于規劃而非公共利益,這似乎與改革政策的主旨相背離.

縱觀世界各國\\( 地區\\) 關于"公共利益"的立法規定,其體例一般區分為二: 一種是概括式規定,如《德國民法典》、日本《土地征用法》; 另一種是列舉加概括式,如《韓國土地征收法》、臺灣地區土地征收規定等.普遍主張我國物權立法采取列舉兼概括式的立法體例.單一概括式雖可發揮法律的伸縮性,但其可操作性差,且由于我國行政執法水平和透明度不高,過于原則的規定不利于依法行政; 采用列舉性規定可明晰征收權行使的范圍,有助于強化對公權力的規制,維護公共利益的權威性; 附以概括式可適應社會經濟發展而兼具政策靈活度,預留一定法律空間,適時可由法律授權部門定性后許可使用征收權,即對列舉式予以補足.公共利益屬于典型的不確定概念---包括利益內容的不確定性和受益對象的不確定性.公共利益效果所及的范圍,取決于受益人的多寡,強調其數量特征; 利益是對主體與客體的關系之價值判斷.公共利益雖具有抽象性、動態性以及非特定性,但其基本要素包括其公共性、利益的重要性、現實性和程序的正當性.換言之,公共利益即屬于不以個別謀利為目的且屬于不特定大多數人暨公眾的合法權益.其實踐意義包括: 公共利益非單純的政府意愿或利益; 是法定的利益而非行政自由裁量的利益; 是實質的利益而非抽象的利益; 是政府有責任維護的利益而非隨意處分的利益[12].

如高富平教授所言,物權法最高原則在于民事主體的財產可對抗國家,"非經合法的程序征收,不得剝奪其財產".世界各國\\( 地區\\) 征收制度均強調對物權的特別保護.如美國的征地被稱為"最高土地權"的行使,其憲法確定唯用于公共目的且有公正補償,政府機構方可行使征用權; 我國臺灣地區立法規定,只有政府興辦的公共事業或實施特殊的經濟政策方為公共利益,且法律對此作了列舉細化,征地事由以規定為限.當前,我國區域經濟格局進入了新的調整階段,城鎮化發展及其道路選擇昭示著區域經濟結構的調整方向[13].我國城鎮化建設將必然加大征地力度,"公共利益"是國家動用征地權的正當性前提,合乎"公共利益"的需求是征收集體土地的先決條件.

由于立法未明確界定"公共利益",才導致現實征地權濫用普遍,征地農民的合法權益被肆意侵害.

我國唯有《國有土地上房屋征收與補償條例》從國防外交、基礎設施、公共事業、保障性住房等方面對公共利益有所表述,不過其仍不明確,實操存在某些非議.屢見不鮮的實例反映公共利益概念亟需法律予以明確.因此,建議在總結立法經驗的基礎上,借鑒他國\\( 地區\\) 立法通例,采用列舉方式明確地界定公共利益.

五、征地補償模式: 市場價值與增值收益之合理兼顧

客觀地看,征地對農民土地財產權益及生計保障影響最大.中國社科院研究報告顯示,從2003 年至 2012 年,我國失地農民已達 4000 多萬人,因征地造成的失地農民數量占了絕大多數.

同時,規?？涨暗某擎偦M程導致征地數量有增無減,1990 年至 2002 年間,全國非農建設占用耕地4736 萬畝; 2005 年征地面積445. 4 萬畝,2010 年猛增到688. 9 萬畝,年均增幅超過9%.預測至2030 年,被征耕地將超過 5450 萬畝.保持 18 億畝耕地紅線的任務甚為艱巨且面臨兩難困境: 一方面要守住 18 億畝耕地紅線,另一方面城鎮發展用地不足.城鎮化持續征地,政府和農民的利益沖突日趨激烈.據國家信訪局統計,群眾性上訪事件60%與土地有關,占社會上訪總量的40%,其中征地補償糾紛約占土地糾紛的 85%,每年征地拆遷糾紛高達 400 萬件.調查顯示,1999 年以來,近 65%的失地農民被一次性征地補償,平均每畝補償 18739 元,而征地賣地平均價格每畝 778000元,是征收價格的 40 多倍; 就補償而言,64. 7%的失地農民獲得一次性貨幣補償,12. 8% 的失地農民獲得分期支付的補償,9. 8%的失地農民得到補償的承諾但無兌現,還有 12. 7% 的失地農民幾乎未得到任何補償[11].征地力度大,補償標準低,根本危及農民的長遠生計與社會保障.法定的征地補償項目包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費.前兩項歸農民集體所有,后兩項給地上附著物及青苗所有人,而對農民基于土地承包權應獲得的補償標準,法律并無明確規定.由此,如前所述,在被征土地收益分配格局中,農民收益僅占5%至10%的最少比例.顯然,農民的利益受到最大損害.

提高征地補償勿庸置疑,但如何提高補償,業界認識存在分歧: 一是基于現行征地制度提高補償標準即按征收前農業用途加大倍數補償; 二是將征地補償與市場價格掛鉤即按征轉用的市場價進行補償,其增值收益按比例分配給農民.若比照世界通行做法,其核計應體現市場規律---根據農地生產力水平、農業收益預期及其社會保障作用對農地先行評估,以評估價為依據兼顧區位條件和生活標準合計,將征地價格與市場價格掛鉤,結合地權財產現值與增值對失地農民進行補償.特別要將土地增值收益在國家、集體和農民之間進行合理分配,保障農民合理的增值收益,國家取得必要的增值稅收.在征地補償范圍上,我國補償項目偏少,不能覆蓋被征地人的所有損失.

綜合各國法律規定,征地補償范圍主要包括土地補償、地上物補償、搬遷費、鄰接地損失補償、離職者或失業者補償、間接可得利益損失補償等.我國可借鑒擴充補償項目如增加鄰接地損失補償、間接可得利益損失補償等.在征地補償標準上,一些國家的立法規定值得參鑒,如英國《都市與鄉村計劃法\\( 1962 年修正案\\) 》采取被征土地按市價補償\\( 包括被征土地價格和毗鄰土地損害補償\\) ;法國征地補償以協議價格為準; 荷蘭征地補償地價考慮土地未來預期收益; 日本《土地征用法》規定的征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率[12].也有建議制定征地片區綜合價①,實現征收補償費用標準法定化,摒棄按土地年產值計算補償費標準之不科學且失真的辦法,進而以經營性出讓成本價為基礎,核定征地補償標準,以反映客觀價值的片區綜合價進行補償.片區綜合價一般包括: 一是被征收部分的補償,根據土地最高和最佳途徑,按當時的市場價格補償; 二是有害或不良影響補償,主要針對被征地塊剩余的非征地因建設或公共工程對剩余部分造成的損害,可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償; 三是干擾損失補償,被征地所有人或承租人因不動產被征收導致混亂而造成的成本開支補償; 四是重新安置的困難補償---根據市場變化經聽證進行調整,確保征地補償安置不低于人口的實際社會成本[14].

不少地方集體土地增值收益分配失衡,農民所得普遍偏低,有的甚至"顆粒無收",農民財產權利嚴重受損[15],故推進集體土地征收制度改革關鍵在于保障農民土地財產權,使其參與土地增值收益分配.各國立法通例是通過明確補償原則為征地補償模式提供依據.在我國,中央政策曾提出"合理補償"原則,但并未納入 2004 年《憲法》修正案,《憲法》中僅有"給予補償"的籠統規定.

《物權法》則規定"征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益".顯然,《物權法》較《憲法》明朗,但對于怎樣足額支付、如何安排被征地農民社會保障費用,并無明確規制,更無確立"公平合理補償"的尺度.因而實踐中征地補償的隨意性大.中共十八大報告再次強調改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例; 近年國務院提請全國人大常委會審議的《土地管理法修正案》\\( 草案\\) 擬廢除"按被征土地原用途給予補償"的模式,預示著征地制度的重大變革.征收補償的具體規則不僅要通過立法予以落定,而且須完善土地確權機制.要想讓農民土地增值收益不被侵占,需要落實土地確權登記,厘清集體和個人的產權關系.確權是保護農民土地財產權的前提,在很大程度上可防止強征亂占的侵權行為[14].

六、非貨幣補償安置: 失地農民安居樂業之必要保障

《土地管理法》及其實施條例對征地中農民宅基地房屋及集體土地物業拆遷補償的規定近于空白,而《國有土地上房屋征收與補償條例》對此也不適用.實踐主要是將集體土地上房屋歸為"地上附著物"類予以拆遷補償,但"地上附著物"與房屋并非同一概念,征地補償必須合理考慮補償農民的房屋損失,以改善其住房條件.同樣,集體建設用地上物業設施也不能僅以"附著物"來概括.農民發展現代農業的投入巨大且是長期化的,但目前補償政策未考慮該類因素.另外,現行法定的安置政策存在缺陷.其結果是加劇失地農民失業,使失地農民成為城鎮化的犧牲品.

征收集體土地及房屋拆遷必然牽涉農民安居樂業問題.不降低被征地農民的生活水平并提供其長遠生計保障,是征地拆遷與補償安置的基本原則,也是順利推動征地改制,確保社會穩定的重要舉措.實踐中,有些地方已有積極的嘗試.譬如《廈門市被征地人員基本養老保險暫行辦法》確立"政府推動,政策引導,集體扶持,個人參保,財政補貼"的方針,將被征地人員基本養老保險納入全市基本養老保險體系,實施統一管理運作; 被征地人員基本養老保險金按照個人、集體、政府三方共同負擔的原則籌集.南京充分利用征地補償安置費將被征地農民逐步納入城鎮居民社會保障體系,將全部安置補助費及 70%土地補償費的個人分配額納入被征地人員基本生活保障,由被征地農民選擇基本生活保障繳費檔次,繳費后剩余部分退給農民個人.類似的舉措對于解除被征地人員后顧之憂,促進城鄉一體化、維穩安民具有積極意義.

除參照城市房屋拆遷實行貨幣補償和產權調換等方式外,還可采用留地安置、劃地復建等安置方式,特別是征地留用地政策---在國家征地時,核定一定比例\\( 10% ~15%\\) 用地指標,留給村集體用于非農經營開發,從而使其分享到農地非農化增值收益并解決生計保障問題.留地安置成為征地補償安置的重要形式,粵、江、浙、滬等省市早有積極探索,并已出臺相關指引政策或管理規范.留地安置方式體現了對農民集體在非農建設用地上的財產權和發展權益的保護,其價值往往高于按當地標準測算的征地補償和安置補助費.然而立法尚未將其納入調整確認的范疇,使得良好政策未必惠及被征地農民.故必須依法革除土地利用管理規制的某些時弊暨留地安置政策實施的障礙,確保良好政策的實效[16].

七、征地程序機制: 強化實施監督與救濟保障

一方面,現行立法對涉及農民切身利益的征地行為缺乏嚴格的程序規范.從《土地管理法》相關內容看,土地征收體現國家強制力,被征地農民唯有服從的義務.征地首要環節是辦理農地轉用的審批手續.至于能否轉用以及是否符合"公共利益"目的,唯由政府定奪,農民并無參與權和話語權,更無法否決.現行立法及國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》所謂的"兩公告一登記"、告知征地情況、確認征地調查結果、組織聽證等程序,因缺乏實施保障而形同虛設.這表明,現行征地程序缺乏完備性,缺失公眾參與監督,導致農民合法權利難有保障.征地程序立法創制重在創設征地目的合法性審查機制.一是征地前的審查程序: 在征地申請、批準前,有關機關對征地目的事前進行合法性審查.一般先由用地單位提出用地申請,然后對擬征地情況進行公告,再組織征地利害關系人、用地單位、被征地農民等參與聽證.為避免聽證流于形式,需要完善聽證會制度: 就征地合法性、征地補償等問題,必須聽取被征收人和利害關系人的意見,使其有機會表達訴求; 立法應明確規定村民意見是做出征地許可決定的必要參考.二是征地已被批準的事后審查程序.首先要核定用地面積、地類及權屬登記并支付補償.其次是從征收環節加大對征收行為的監督,通過對被征收人的救濟機制,強化用地監督,對于非法違規用地及時收回; 被征收人可就征地行為提出行政復議或行政訴訟.鑒于有些地方先以公益性用途低價征地,再擅自變性為經營性用地,進而賺取巨大利差,故對屬于公益性用途的低價征地必須全程監督,防止隨意改變土地用途.即使經過批準公益性用地被改為經營性用地,也須按經營性用地價格支付相關稅費,并及時足額對失地農民實行追加補償[17].另外,可借鑒臺灣地區的做法,在征地立法創制中專設"征收程序"規范,將土地征收程序明確集中規制,并將其就農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等內容做出協調性規定.

另一方面,法律也缺乏對被征地人有效的救濟保障措施.由征地補償引發的現實爭議主要有兩種: 一是用地單位和被征地農民集體之間的爭議.其解決途徑現依《土地管理法實施條例》規定,由地方政府協調或裁決.但征地補償安置協議不影響征地協議方案的實施.政府是征地主體,由其先將土地收歸國有后,才將土地使用權交用地單位行使.顯然,政府既是運動員又是裁判員,難以保障公正裁決.故立法應增設對被征地人的救濟措施---若被征收人對征地的合法性或補償方案等存疑,應允許其采取申訴、復議等措施甚而可付諸訴訟,尋求司法救濟.二是補償分配引發的糾紛.由于征地補償收益分配屬于村民自治范疇,決定權在村社集體,法院調處該類案件,一般會尊重集體組織的決定,除非其決定、分配方案明顯違法或侵害農民集體成員權及土地財產權,否則農民勝訴的可能性不大[11].鑒于村社自治不可排斥公民的生存權和財產權,土地收益補償兼具有生存利益與財產權性質,其非有嚴格的法律事由不受剝奪.因此,建議通過立法或最高法院出臺相關司法解釋,明確征地補償分配糾紛案的立案條件、受理范圍、案由確定,以指導統一的司法保障.

八、結語

誠然,征地制度改革牽一發而動全身,其核心點在于依法處理好征和補的關系.既要切實保障農民完整的土地財產權,又要促使政府真正轉變職能,依法和諧行政,協調相關各方利害關系.

這無疑是一個統籌兼顧的漸進過程.不過,當務之急是對《土地管理法》中征地補償制度缺陷的修訂完善.其不僅僅是一個"立法技術問題",即如何處理集體土地征收補償立法創制與《土地管理法》修訂的關系,更是立法價值理念的創新.一般認為,先修訂《土地管理法》有關征地補償的規定,再制定《集體土地征收補償條例》,其關鍵在于促使農民集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、土地增值收益分配權等得以充分實現和合理補償到位,達成立法創制的預期目標暨實現城鄉"同地同權同價",不再讓農民成為城鄉二元分治的犧牲品,確保其共享改革發展成果.

因此,若以完善征地補償立法創制保障 30 ~50 年乃至更長久的城鄉社會和諧穩定與共同繁榮,理當成為我們的追求共識.

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