行政相對人是與行政主體相對應的一個行政法學概念，是行政法學的一個基本范疇。但在行政法學界就此基本范疇進行系統深入闡述的論著文章尚不多，有關行政相對人的概念、范圍及界定標準等諸多基本問題并沒有廓清，因而便存在諸多爭議，本文擬就行政相對人的范圍及其界定標準略作粗淺探討。

一、行政相對人的概念及其理論邊界

“范圍”，即周圍界限。 它是劃分同質體與異質體的邊界，與概念有著密切的聯系。概念是反映客觀事物根本屬性的思維形式，包括內涵和外延兩個方面。內涵是事物的共同屬性，外延是具有此類共同屬性的一類事物。因而內涵愈小則其共同點愈單純，具備此類特點的事物便愈多，其周圍界限便愈廣，所以范圍愈大；反之，范圍則愈小。因此，在探討行政相對人范圍時，實有必要先對其概念進行闡析。

（一） 行政相對人的概念
中外行政法學教材和專著、有關法律對行政相對人的概念所做的界定，多有不同，歸納起來有以下幾類：

1． 從行政行為的對象角度來理解行政相對人，學者們認為，行政相對人是行政行為所針對的人或所指向的人。如姜明安教授認為：“行政相對人是指行政行為影響其權益的個人、組織?！?再如1992 年 《德國行政程序法》 第 1113 條在規定行政程序當事人的范圍時，使用了“官署欲與其或已與其締結公法契約之相對人”和“官署欲為或所為行政處分之相對人” 的概念，亦把行政相對人規定為行政機關行政處分所針對的人或與行政機關簽訂行政合同等行政行為所指向的人。

2． 從行政法律關系的角度理解行政相對人，將其界定為行政法律關系主體雙方中與行政主體互有權利義務的一方。如王周戶教授認為：“行政相對人是在行政法律關系中與行政主體相對應一方的公民、法人和其他組織?！?/p>

3． 在行政法律關系基礎上從公民等一方的角度，對行政相對人做出界定：“所謂行政相對人是指參與行政法律關系對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織?！?/p>

以上對行政相對人概念界定的角度雖然有所不同，但他們都把行政相對人作為與行政主體相對的一方，在理論上有相通之處。借鑒各方觀點，結合行政法發展的趨勢，筆者認為宜將行政相對人作如下界定：所謂行政相對人是指權益受到行政主體行政行為影響而參加到行政法律關系中，對行政主體享有權利和承擔義務的自然人、法人或其他組織。

理由如下：

其一，如此界定，能全面涵蓋行政相對人所參與的行政法律關系的諸多類型。傳統的行政法理論認為，行政相對人是行政法律關系中受管理的相對一方，是行政行為的受領者。這種觀點揭示了行政管理法律關系中相對人的法律地位，但是并沒有揭示出行政救濟法律關系、內部行政法律關系中相對人的法律地位。隨著社會政治經濟的發展，政府行為介入到貿易、金融、交通、環境、保險等諸多領域，現代政府因而承擔了諸多“積極行政”的職能，如行政指導、行政咨詢、行政規劃等。正如方世榮教授所言，由行政活動而引起的行政法律關系中行政主體對行政相對人的管理、被管理權利義務關系只是部分內容，而不是行政法律關系類型的全部。當代中國，行政法律關系類型除了行政主體對行政相對人的直接管理關系外，還包括行政主體對行政相對人的服務關系、行政主體對行政相對人的宏觀調控關系、行政賠償、行政補償關系、行政相對人對行政主體的參政監督關系以及行政主體與行政相對人的合作關系等，在這些關系中相對人并非是被管理者。

其二，從個人、組織一方對行政相對人做出界定可以凸顯行政相對人作為與行政主體相對應的具有獨立法律地位和人格的主體一方，有利于調動其參與行政活動的積極性，有利于實現公民權利和政府權力的平衡。

其三，將行政相對人中的個人界定為自然人而非公民更符合行政法實踐。公民，是指具有一國國籍的人，包括本國公民和外國公民。隨著我國加入 WTO，更多的外國人和無國籍人涌進我國，行政機關在行政活動中不可避免地會與他們發生行政法律關系。由于各國國籍立法的不同，國籍的消極沖突必然導致大量的無國籍人的出現。若將行政相對人中的個人界定為公民，必將把無國籍人排除在行政相對人的范圍在外，這與行政法律關系中無國籍人的法律地位不相符合，不利于對其權益的保護。因此說，這樣的界定不具有概念的周延性，恐有不妥之處。

筆者認為，宜將個人界定為自然人。眾所周知，自然人是指因出生而取得民事主體資格的人，包括本國公民、外國公民和無國籍人。自然人是相對于組織的具有獨立法律人格的個體，注重體現個體的存在，而不去區分國籍，因此將此概念引入對行政相對人的界定中，可以涵蓋本國公民、外國公民以及無國籍人，更符合入世后我國行政執法的實際狀況。

（二） 行政相對人概念的理論邊界
由于對行政相對人的概念并沒有達成共識，學者往往在不同意義上使用行政相對人的概念來表述相關問題，導致思維上的混亂。而出現這一問題的原因與對以下兩個問題的理解略有不同有關。鑒于學界對行政行為的概念有多種認識，筆者在此予以指明，以便準確理解行政相對人的概念。

1． 關于行政行為。本文中所使用的行政行為是指行政主體運用行政權實施行政管理活動中所做出的具有法律意義和法律效果的行為，包括內部行政行為和外部行政行為，具體行政行為和抽象行政行為。

2． 行政行為對行政相對人權益的影響，包括直接影響和間接影響。作為個人和組織，無論其權益是受行政行為的直接影響還是間接影響，都是行政相對人。那種僅把影響限于直接影響的觀點，不利于行政法保護個人、組織合法權益目的的最佳實現。

二、界定行政相對人范圍的標準

對行政相對人概念的明確，為我們進一步辨明行政相對人的范圍奠定了基礎，而要全面把握范圍，尚需明確界定行政相對人范圍的標準。

（一） 行政相對人的權益受到行政主體的行政行為的影響
對此，可以從以下幾點理解：

1． 此處的行政行為并非僅指具體行政行為，還包括抽象行政行為。那種將行政相對人僅僅界定為受具體行政行為影響的個人和組織的觀點，過于片面，它使行政相對人的外延趨于狹窄，無法涵蓋受到抽象行政行為影響與行政主體相對的一方。而受到抽象行政行為影響的相對方與受到具體行政行為影響的相對方，在法律地位上并無區別，他們都是相對于行政主體而存在受其影響的一方；只不過是前者受到的影響通常未產生實際影響而僅僅具有潛在的影響。

2． 此處的行政行為不僅包括內部行政行為，還包括外部行政行為。內部行政行為是指行政主體在內部行政組織管理過程中所做的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為；外部行政行為是指行政主體在對社會實施行政管理活動中針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為 （此處相對方還包括無國籍人）。 對于外部行政行為中與行政主體相對的一方稱為行政相對人，理論界并無爭議，而對于內部行政行為中的與行政主體相對的一方應否歸入行政相對人的范圍內則存在諸多爭議。如有學者認為：“內部行政行為適用于內部行政事項，因而也只能用法定的內部手段方式進行，否則，則可能因為適用外部行政行為規則而導致交叉適用無效?！?這里是將內部行政行為相對方放到與外部行政行為相對方不同的法律地位上，因而采用不同的救濟手段和不同的法律規則。我國法律規定，在內部行政行為中行政行為相對一方因權益受到侵害而申請救濟的途徑是申訴；而在外部行政行為中行政行為相對一方的權益救濟途徑是行政復議或行政訴訟。此種情形是與我國的行政法治背景相聯系的，如江必新教授認為，我國 《行政訴訟法》 未將內部行政行為中的內部人事管理行為納入行政訴訟的范圍，是基于我國行政法治不發達的現狀而為的權宜之計。 從保護內部行政行為中行政行為相對一方的權益出發，對外部行政行為相對方的救濟措施必將因其更加公開、透明、彰顯公正的特點而取代內部行政救濟手段，從而將內部行政行為的相對方與外部行政行為的相對方擺到相同的法律地位上。

3． 正如前文所述，受到行政主體行政行為直接影響和間接影響的個人和組織都可作為行政相對人；而其權益根本未受到影響的個人和組織便喪失了作為行政相對人的可能。因為，行政相對人權益受到行政行為影響是其與行政主體發生法律關系的基礎。

（二） 行政相對人是參與到行政法律關系中與行政主體有行政法上的權利義務關系的一方這是界定行政相對人范圍的實質要件。行政相對人參與行政法律關系的類型，概括起來一般有三類：一是個人或組織以積極主張權利的方式參與到行政法律關系中，從而成為行政主體的行政相對人。二是個人或組織以對行政主體享有權利，行政主體必須積極履行義務的形態而成為行政相對人。三是個人或組織主動積極向行政主體履行義務或者被行政主體要求履行義務形成雙方行政法上的權利義務關系而成為行政相對人。

（三） 行政相對人須是在行政法律關系中與行政主體相對應，不行使國家權力的自然人、法人或其他組織擁有國家權力的國家機關、法律法規授權的組織、其他行使國家權力的組織以及執行國家權力的個人，要么本身是行使非行政性國家權力的機關，要么是行政主體或受行政主體委托以委托機關的名義履行職責因而他們便處在行政主體的法律地位，故而不能稱為行政相對人。所以，要歸入行政相對人的范圍尚需具備此項標準要求的條件。

三、行政相對人的范圍

基于對行政相對人的概念和范圍的界定標準的認定，我們不難得出行政相對人的范圍。對行政相對人范圍的闡述，肯定概括和否定排除的方式是有效的。鑒于本文已就行政相對人作了肯定概括，筆者擬采用肯定列舉和否定排除的方式來更清楚地闡明行政相對人的范圍。

（一） 肯定列舉

1． 自然人
自然人是最主要也是最廣泛的行政相對人。行政管理的諸多領域都涉及自然人。作為行政相對人的自然人包括本國公民、外國公民以及無國籍人。

本國公民，其權益受到行政行為的影響進而參與到行政法律關系中來成為行政相對人。而對于在我國境內我國依法對其享有管轄權的外國公民和無國籍人也將會因參與某種行政法律關系而成為行政相對人。如 《中國外國人入境出境管理法》 就專門調整我國國境管理機關與外國人之間入出我國國境的行政管理關系。此外，在個人所得稅方面外國人也可能成為行政管理關系的相對人。

需要注意的是，內部人事管理法律關系中的機關工作人員也應納入行政相對人的范圍，賦予其與其他自然人相平衡的法律地位和權利救濟途徑。此種劃分或歸類，在國外已有成例，有利于對機關工作人員權益的法律保護。

2． 法人
法人與自然人相對，是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。它不僅是民事法律關系主體而且也是重要的行政法律關系主體。行政主體對經濟、社會、文化等各項事業進行管理，其中主要的對象就是各種法人組織。在行政法律關系中，法人可成為與行政主體相對的一方當事人，我們稱之為行政相對人。

能夠成為行政相對人的法人主要是指企業法人、社團法人、事業法人和機關法人，還包括在我國取得法人資格的外國企事業組織。

企業法人、事業法人、社團法人主要是在以下權利義務關系中作為行政相對人的： （1） 在組織成立和法人資格取得方面與批準登記機關之間所形成的權利義務關系中。 （2） 在義務活動過程中與相應管理職能機關之間所形成的權利義務關系中。（3） 在因某些或某個特別事項需要與相關職能部門之間所形成的權利義務關系中。機關法人是指具備法人資格條件的國家機關在實施非職權行為或處在非行使職權的場合領域，如在治安、交通、審計等領域中，作為外部行政行為所作用的對象，而處于行政相對人的法律地位。

3． 其他組織
“其他組織又稱為非法人組織，是指經有關主管機關部門認可，準許其成立和進行某種業務活動但不具備法人條件，沒有取得法人資格的社會團體或經濟組織?！?其他組織雖不具備法人資格但同樣必須接受國家行政管理，行政主體同樣也會對其實施各種管理行為因而與法人一樣，在行政法律關系中處于行政相對人的法律地位。

（二） 否定排除

1． 行使國家權力的國家機關。此類機關或行使其被授予的相應國家權力而沒有參與到行政法律關系中來，或行使行政職權而成為行政主體，或是行政法制監督法律關系中的監督主體 （如國家機關對行政機關的行政監督法律關系中的權力機關），因而不能作為行政相對人。

2． 內部行政法律關系中的雙方行政機關或機構也不宜稱為行政相對人。原因在于，在此類內部行政法律關系中，一方是實施行政活動的主體，另一方同樣也是實施行政活動的主體，雙方都是在分工行使行政職權和履行行政職能，他們雖互有權利義務關系但卻都是行政主體。如上級機關對下級機關發出命令，一個是以行政主體發布命令，一個是以行政主體身份執行命令，因而不能稱執行命令的行政機關就是行政相對人。

行政相對人作為行政法學的一個基本范疇，對行政相對人的概念、范圍等基本問題進行深入探討和準確定位，對于完善我國現存的行政法律制度，加大對行政相對人權利的保護，擴大行政訴訟受案范圍等諸多問題必有極好的促進作用。

參考文獻：

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