本篇論文目錄導航：
【題目】我國公務員權利救濟制度建設探究
【緒論】公務員權利侵害救濟體制探析緒論
【第一章】公務員權利救濟概述
【第二章】公務員權利救濟的相關理論
【第三章】境外國家和地區公務員權利救濟制度和啟示
【第四章】我國公務員司法救濟制度現狀及不足
【第五章】中國公務員權利救濟體制的完善
【參考文獻】公務員權利保護救濟機制研究參考文獻
第三章 境外主要國家和地區公務員權利救濟制度和啟示
西方主要發達國家的公務員制度，都經歷了比較長的發展歷史。因而，他們在公務員的權利救濟方面也積累了豐富的制度經驗。雖然各國在政治制度、法律制度、文化等方面存在不同，但是從人類社會發展的總趨勢來看，我們同樣能從中發現一些共同擁有的制度經驗。本章將通過對英國、法國和日本公務員救濟制度的比較研究，從中獲得一些對我國公務員權利救濟制度有益的啟示和經驗。
3.1 英國公務員權利救濟制度
英國是世界上最早建立現代文官制度的國家，但是英國并沒有一部系統的公務員法典。這與其判例法國家的法律傳統是有密切聯系的。關于公務員權利救濟的制度的規定分散于相關的樞密院令和各部門的規章中。從相關的規定來看，在英國，公務員可通過協商和協助、獨立機構、仲裁、行政救濟等非司法方式和司法方式來維護自己的合法權利。
3.1.1 非訴訟救濟制度
3.1.1.1 協商和仲裁
英國于 1919 年創設了惠特利委員會（Whitley Committee），目的是通過該委員會，促成機關與公務員之間就工資待遇和其它工作條件方面的爭議達成協議?；萏乩瘑T會由政府和文官代表各一半，共 54 名委員組成。其負責組織、協商、處理的人事問題有：有關工作條件的措施，如工作時間、工資和退休金等；有關公務員繼續教育、培訓以及機關事務和組織改善方面的問題。對于上述爭議，雙方達成協議，則經相關合法程序后，以政府令執行該協議。如果協商不成，任何一方都可以將該爭議提交勞資仲裁法院。
英國勞資仲裁法院成立于 1919 年，原來該仲裁法院只受理工商界勞資糾紛，不受理政府與公務員之間的糾紛。后來由于公務員團體的積極呼吁，勞資仲裁法院增設了公務員特別法庭，用來處理惠特利委員會無法協商成功的糾紛。但是，根據相關規定，關于高級文官的事項和政策性事項不得提交仲裁。提交到勞資仲裁法院的糾紛按照司法程序審理，做出的判決，為最終判決，雙方均需接受。
3.1.1.2 獨立機構
獨立機構，是指獨立于行政和司法系統或雖然屬于行政系統，但具有相對獨立性，適用特別程序，處理公務員管理爭議，做出相應裁決的機構。英國公務員權利的獨立機構救濟，體現在文官委員會、文官申訴委員會和工業裁判所等制度方面。其中，工業裁判所是英國最具特色的人事爭議調處和公務員權利救濟制度，是獨立于行政機構的準司法機構。工業裁判所受理的主要是對公務員不利處分的申訴，如免職，提前退休等處分。如果對工業裁判所所做裁決不服，可以向就業上訴裁判所提出上訴。工業裁判所具有相對獨立性，它獨立于法院和行政機關，裁判人員由行政機關之外的獨立人士組成。由于這種比較超然的獨立性，使得公務員的申訴能得到公正合理的裁決。在裁判的過程中，工業裁判所適用準司法程序。與法院的司法程序相比，又具有簡潔、采納傳聞證據、不必遵循先例等特點。由于其超然的法律地位和擁有實質裁決的權力，以致有觀點認為，裁判所所做的裁決具有實際上的司法性質，比如丹寧勛爵就認為“這些裁判所不是各部控制下的政府行政機器的一部分，它們是法律統治下的我國司法系統的一部分1”.另外，工業裁判所的裁決并非是最終裁決，如果公務員對工業裁判所的判決不服，可以進一步向法院提起訴訟，尋求最終裁決。但是，在現實中，很少出現公務員向法院控告政府的案例，這與工業裁判所制度的存在有密切的關系。
3.1.1.3 行政救濟
行政救濟是指由行政機關依據法律規定的條件和程序，對權利受到侵犯的公務員進行的救濟。英國公務員在行政救濟方面享有廣泛的權利，主要表現在對其進行救濟的權利的范圍較為寬泛上。公務員針對執行公務過程中的一般性管理措施、考績和任用等不利人事措施、涉及公務員個人重大利益的管理措施和紀律處分等都可以提出申訴。機關首長在處理公務員的申訴方面往往具有決定權，例如，普通法院對公務員違紀案件沒有管轄權，因為處分權被認為是機關首長人事管理權的組成部分，理應由機關首長完全掌握。但是，對于涉及公務員重大利益的申訴，行政救濟不是最終的救濟方式，申訴人對機關首長的最終決定不服的，可以上訴至就業裁判所。
3.1.2 司法救濟制度
由上述分析可知，在英國，由于工業裁判所等救濟途徑的存在和有效運作，司法救濟在實踐中運用較少。但是，公務員尋求司法救濟的途徑是暢通的。公務員尋求司法救濟的方式主要有三種：普通訴訟救濟，上訴救濟和司法審查救濟。1971 年的《工業關系法》規定：文官受到不公平辭退時，可以向工業裁判所申訴；不服裁判所的裁決，可以向就業上訴裁判所上訴；不服上訴裁判所的裁決，關于法律問題，在得到許可時，可以上訴到上訴法院和上議院。
由此可見，英國的公務員權利救濟可以就法律問題訴諸于上訴法院，甚至上議院。法院按照司法程序審理公務員提起的訴訟，判決為最終判決，雙方必須接受。
3.2 法國公務員權利救濟制度
3.2.1 非訴訟救濟制度
3.2.1.1 協商與協助
在法國，對于公務員的晉升、調動、紀律處分、不勝任辭退、試用期屆滿等決定，行政機關在做出決定之前，都必須咨詢行政對等委員會的意見。在人事爭議的解決方面，全國最高公職委員會、人事對等委員會、行政對等委員會、技術對等委員會、衛生對等委員會和混合協商委員會等法定公務員團體與政府協商解決。這里，筆者以全國最高公職委員會和行政對等委員會為例，闡述公務員團體在公務員權利救濟中的作用。全國最高公職委員會可以對公務員因欠缺職務執行能力而被免職、因拒絕病假、長期休假期滿后的職務調動而被免職等特定的人事管理事項進行審議。審議后，最高公職委員會可以做出撤銷、維持原處分或者改變原處分的裁決建議。但是，該建議是否采納，由機關首長決定，因為該建議沒有法律上的強制約束力。行政對等委員會是一種預防公務員人事爭議的預防機制，在公務員的處分過程中，其發揮著協助審查和處分意見提示的作用。對于涉及公務員個人利益的處分，如調職、工時調整、懲處等，機關在做出決定前，必須提交行政對等委員會并征求意見。行政機關可以不接受行政對等委員會的意見，但是，對于公務員升遷以及懲處，行政機關若不采納行政對等委員會的意見，這類處分必須提請全國最高公職委員會審查。在實際工作中，行政機關都很重視行政對等委員會的意見。
3.2.1.2 行政救濟
法國公務員可以就人事管理爭議的任何事項向行政機關提起申訴。但是，在救濟方式的適用上，不同的爭議事項，有著不同的救濟方式。比如在考績方面，機關首長在年度考績上擁有決定權，但是，機關內設的人事對等委員會也參與其中，就公務員的考績情況向機關首長提出建議。法國的公務員考績結果采用半公開制，機關將考績分數通知公務員本人和人事對等委員會，并不對所有人公開。如果公務員對考績結果不滿意，可以向人事對等委員會提出申訴。
但是，人事對等委員會只能根據審查結果，向機關首長提出是否修改考績結果的建議，而最終決定權則在機關首長。另外，法國法律還針對公務員的紀律處分規定了不同的救濟方式。
3.2.2 訴訟救濟制度
在法國，公務員權利的司法救濟職能由行政法院承擔。行政法院在法國的地位比較特殊，因為其兼具司法性質與行政性質。關于這個問題，我們可從兩方面來理解：行政法院之所以具有行政屬性，主要表現在其受總理的領導；行政法院之所以具有司法性質，是由于它擁有對公務員權利救濟案件的獨立審判權。從行政法院的這種特殊地位，我們可以清楚的看到司法權與行政權的斗爭，也能看到行政管理權與人權相互之間的妥協。在受案范圍上，“不論是普遍性的行政行為或具體的行政處理，都可以作為訴訟對象1”.可見，行政法院的受案范圍是比較寬泛的。但是這并不意味公務員對所有不服的人事管理行為都可以向行政法院提起訴訟，依據法國法律，不影響公務員法律地位的人事管理行為不能成為訴訟的標的。在司法審查的強度上，行政法院對行政機關懲處公務員的行為采取了類似刑法上的罪刑法定的原則，嚴格依照法律對行政機關懲處公務員的行為進行審查。當然，這種審查強度必須以法國已經建立的完備的公務員懲處法律制度為前提。
3.3 日本的公務員權利救濟制度
3.3.1 獨立機構救濟
在日本，人事院是獨立的行政機關，其在公務員的管理和權利救濟方面發揮著重要的作用。人事院的內部組織分為人事官和事務總局兩級，人事院由三名人事官組成，其人選經國會同意后，由內閣任命，其中一名為人事院總裁，為內閣人事機關首長。為保證人事院組成人員的獨立性和中立性，人事官和事務總長不得兼任其它職務。人事官還必須在最近五年內不曾擔任黨政干部或者選舉官員，且其中兩人不能屬于同一政黨或畢業于同一所大學。在職能方面，人事院有公務員管理方面的行政職能、準立法職能和準司法職能。
在公務員的權利救濟方面，人事院受理以下幾種申訴：一是對公務員不利處分的申訴，如降職、免職、休職和減俸等。公務員向人事院提起申訴后，人事院進行初審并決定是否受理，一旦受理即組織公平委員會進行調查，向人事院提出意見。依據公平委員會的建議，人事院作出承認、修改或撤銷的決定。
人事院所作出的決定，對機關和公務員都有法律約束力。但公務員對人事院的決定不服的，可以依法向有管轄權的法院提起訴訟。另外，在審理案件的過程中，人事院還可以主動就公務員所受處分的合理性進行審查。二是對工作條件相關措施的申訴，如工資、工作時間、休息和休假等事項。對于上述事項，公務員有異議的，可以向人事院提出申訴。人事院受理后，即組織苦情審查委員會進行審理。審理結束后，苦情審查委員會須向人事院提交書面的審查結論。
人事院以此為依據做出判決。三是對公務災害補償提出的申訴，如公務員因公負傷、致殘等。公務員或其代理人可就災害的認定、補償金額等向人事院提起申訴。人事院受理后，應通知原處理機關，并組織災害補償委員會進行審理。
災害補償委員會審查結束后，須將調查報告書面報告人事院，人事院據此做出維持或變更的判決。如果當事人不服，可以向法院提起訴訟。
3.3.2 訴訟救濟
受法治理念和法律保留原則的影響，日本學界認為公務員職業雖然有維護公共利益的特點，但是不能以此為由隨意剝奪、限制公務員作為公民在憲法上的基本權利。如果有充分、合理的理由需要限制公務員的基本權利，則必須由法律予以規定。因此，司法權對公務員管理行為的適當干預也就有了理論上的支持。
在制度設計上，日本國家公務員法規定，人事院的裁決不得影響關于法律問題向法院提起訴訟的權利。公務員提起的訴訟分為“撤銷裁決的訴訟”和“當事人訴訟”.撤銷裁決的訴訟，是指當事人之間關于公法上的法律關系的訴訟。在這里，公務員要求撤銷的不是行政機關的處分，而是人事院對于公務員的申訴所作出的裁決?？梢?，在撤銷裁決的訴訟提起之前，公務員必須先向人事院提出申訴。當事人訴訟，主要是指公務員針對工資及損失補償提起的訴訟。另外，日本法院還可以從是否逾越裁量權和是否濫用裁量權兩個方面對行政機關的自由裁量權進行審查。
3.4 境外公務員權利救濟制度的啟示
從以上各國和地區的公務員權利救濟制度中，可以看出，隨著時代精神的變遷，公務員權利救濟制度逐步的被各國和地區所重視，并且依據各自的政治、文化等特點，構建了自己的公務員權利救濟制度。雖然他們在制度的構建上有所不同，但是在理念上，仍然存在可以一些共性的東西。筆者認為這些共性的東西，是人類的共同文化財富，它們對于完善我國的公務員權利救濟制度應該是很有意義的的。
3.4.1 強調對公務員權利的保護
保護公民基本權利是當前憲政國家普遍追求的價值目標。在這一點上，各國都沒有什么分歧。但是公務員由于其職業具有公共權力、維護公共利益的特點，因而各國都對其應享有的憲法上的基本權利做了一定的限制。這種限制由起初的隨意性比較大逐步發展到通過法律不斷地規范化。這一轉化過程，體現了人們對于公務員基本權利的認可和保護公務員權利的重視。
3.4.2 重視公務員權利救濟機構的中立和獨立
從英國的文官委員會、日本的人事院制度中，我們可以看出，為了保證這些機構能夠公平、合理的處理公務員權利救濟案件，各國和地區都在盡量使這些人事爭議解決機構處于一種比較超脫的地位，從而保持他們的中立性。由于公務員與機關在地位上的巨大懸殊，公務員必然處于弱勢地位。如果爭議處理機構不夠獨立和中立，那他就會很容易受機關的影響，作出不公平的裁決。這與我們追求公平正義的價值是相左的。
3.4.3 充分發揮各種救濟方式的作用
公務員權利救濟的方式是一個體系，這個體系包括協商、仲裁、獨立機構、行政救濟和訴訟救濟等方式。公務員管理爭議的特殊性，需要有多樣化的救濟方式。這樣的話，既能達到保障公務員權利的目的，又能維護人事管理的效率和價值。同時，多樣化的救濟途徑，也為權利遭受侵犯的公務員維護權利提供了多種便利。在很多國家，行政救濟等途徑都是進行司法救濟的前置程序，這為公務員與機關之間達成和解提供了機會，同時也減輕了司法機關辦案的壓力。
3.4.4 程序科學合理
程序嚴格、規范、科學、合理是上述國家和地區在公務員權利救濟制度設計上共有的特征。任何一件爭議的公正解決，都需要利益相關方的參與。公務員人事爭議的解決，最關鍵的就是要合理地設計裁決方、公務員和機關在爭議解決過程中的權利和義務。通過對救濟程序的詳細步驟、時限、舉證責任等的科學規定，使爭議得到公正、合理的解決。
3.4.5 普遍采用司法救濟方式
在公務員權利救濟方面，采用司法救濟是上述國家的普遍做法。因為他們將訴訟上升到了維護人格所必須的高度，正如耶林所言“訴訟對他而言，從單純的利益問題轉化為主張人格抑或放棄人格這一問題1”.與其它救濟方式比較，司法救濟具有更強的國家權威性、程序的嚴密性、立場的中立性、依法處斷的公正性、運作過程和結果的公信力。因而，在民主意識和法治意識發達的國家，司法救濟作為最終的救濟方式受到人們的廣泛認可。但是，公務員管理有著一定的特殊性，為了能夠在這種特殊性和司法救濟之間達成平衡，有些國家和地區在制度設計時，大多以一定的標準作為行政自由裁量和司法救濟的界限。
