一、問題的提出：基于區域協調發展基本法的身份化思考

在建立社會主義市場經濟的今天，區域間存在不協調發展、區域間要協調發展和區域間有可能協調發展為區域協調發展基本法的產生提供了充分條件，同時區域協調發展基本法也確定了政府職能的邊界，對政府在區域的發展過程中應何時協調、如何協調等問題作出明確界定，從而使政府協調區域發展的行為規范化、制度化。 理論界對于建構區域協調發展法律以調整區域協調發展關系已無爭議，只是對于形式上如何建構、 建構怎樣的區域協調發展法律關系尚無共識。

本文在構建區域協調發展法律系統的引導下就區域協調發展基本法的歸屬做出有益論證。

區域協調發展基本法本身是調整政府在協調區域平衡發展過程中發生的社會關系的法律規范，也是組成區域協調發展法律體系的最基本元素，是調整區域發展過程中的基本問題、共同問題、綜合性問題的“基本法”. 區域協調發展法律是以區域協調發展基本法為首的和一系列區域協調發展特別法共同構成的多層次、多方面的法律系統。

法律的定位主要是指該部法律在法律體系中居于何種法律部門當中，在該類法律體系中又是居于何種地位。 其一，部門法的定位便于適用本部門學科內部的共同基礎理論以及該類學科下共同基礎理論的深入研究。 同一部門法都有共同適用的基礎理論，如作為核心的基本原則，定位部門法便于該部門法下的法律元素適用該部門法的理念、價值、原則等基礎理論，同樣避免了重復研究。學者研究的能力是有限的，做研究是在有限的時間做無限的探索，而同一研究者的研究具有連續性，也就說同一研究者在同一領域的研究所產生的邊際效益是遞增的，而學科的類型化和定位便于研究者在同一類學科進行持續的研究，以產生更多的邊際效益。 其二，部門法以及部門下位法的定位不僅僅是促進基礎理論的研究，更是科學搭建立法架構，合理設計具體法律制度的前提。

區域協調發展基本法作為區域協調發展法律系統中最基本的法律，其首要的問題同樣是正確認識區域協調發展基本法的定位，即區域協調發展基本法在法律體系中居于何種法律部門當中，以及在區域協調發展法律系統中又是居于何種地位。 因此，區域協調發展基本法的地位包括兩方面：一方面， 區域協調發展基本法的地位是指區域協調發展基本法在法律體系中居于哪個法律部門當中；另一方面，法律體系和法律部門又是多層次的，可以根據一定的標準，對整個法律體系和法律部門進行連續的劃分， 就會形成下位層次的法律體系和下位層次的部門法， 調整區域協調發展而形成的法律關系本身也形成了區域協調發展的法律體系，從這個意義來說，區域協調發展基本法的地位也指區域協調發展基本法在區域協調發展這個下位法律體系居于何種地位。

當前對區域協調發展法律的研究， 由于尚未制定出區域協調發展的實定法， 即對區域協調發展基本法的探討也止于一種應然的視角， 這也導致了區域協調發展法律理論研究制定法等實證資料的闕如。 另外，理論上，對于區域協調發展法律本身的研究止于區域協調發展法律體系的構建， 而對區域協調發展法律體系內部的基本法卻無深入探討， 包括近期對區域協調發展法律體系的性質研究， 也只是認為區域協調法律體系的性質是兼具經濟法和社會法的法律系統. 或者針對區域協調發展這一法律應調整的關系， 認為應當構建區域經濟法這一法律部門， 并認為區域經濟法屬于國內經濟法分支部門法，針對這一觀點，筆者隨后進行探討。

本文從區域協調發展法律系統中的區域協調發展基本法出發， 從法律的內容實質和形式層級視角對區域協調發展基本法分別進行定位， 認為區域協調發展基本法在整個法律體系中應歸屬于宏觀調控法這一經濟法的子部門法， 在區域協調發展法律系統內部居于“基本法”或稱之為“通則”的地位。

二、區域協調發展基本法屬于宏觀調控法

區域協調發展基本法是有關區域協調發展基本原則、基本制度、一般區域協調規則的通則性立法，主要解決協調區域發展活動中的基本問題、共同問題、綜合性問題，重點規定協調區域發展過程中的實體基本制度、程序基本制度。區域協調發展基本法在法律體系中的定位， 也就是正確認識區域協調發展基本法與其他部門法的關系， 實質上就是其否獨立于現行部門法，還是從屬于某一部門法。

不論從傳統部門法劃分標準，即調整對象、調整方式，還是從法的宗旨、功能來看，區域協調發展基本法都難以成為獨立部門法學， 其缺乏獨立部門法的理論基礎和制度價值。 而且，其調整對象在經濟法的調整范圍之內，與經濟法有共同的調整方式、本位理念和功能價值。

區域協調發展基本法屬于經濟法的調整范圍， 雖然學界對經濟法的體系仍有爭議， 但市場規制法和宏觀調控法屬于經濟法的子部門法之觀點已被大部分學者所認可， 如此可以說宏觀調控法是經濟法的第二層次的部門法。 從這層意義進行劃分， 筆者認為區域協調發展基本法屬于宏觀調控法的子部門法，即是經濟法的第三層次的部門法。

區域協調發展基本法屬于宏觀調控法是指區域協調發展基本法是宏觀調控法法律體系的子部門法， 宏觀調控法包括區域協調發展基本法，與經濟法一樣，其調整對象在宏觀調控法的調整范圍之內，其與宏觀調控法也有相同的理念、宗旨和功能，遵循著宏觀調控法的一般原則。

宏觀調控法調整的是國家對國民經濟進行調節和控制總體活動發生的經濟關系， 而這種經濟關系同樣包括空間的結構關系，也就是區域發展經濟關系，所以，區域協調發展基本法的調整對象在宏觀調控法的調整范圍之內。再者，宏觀調控法的調節方式主要是宏觀調控， 區域協調發展基本法本身就是國家對區域發展的調控， 即具有與宏觀調控法相同的調控方式。 而且區域協調發展基本法與宏觀調控法的其他子部門法擁有共同的調整方法， 它們共同構成了宏觀調控法法律體系的整體，即遵循劃分法律部門的整體性原則，從這個方面來說，區域協調發展基本法也屬于宏觀調控法。

宏觀調控法的宗旨是防止和消除經濟運行中總量失衡和結構失調，優化資源配置，保障國家經濟安全，推動經濟發展和社會進步，以實現經濟法主體經濟利益的協調發展. 宏觀調控法追求的是一種社會整體利益，立足于社會本位，而區域協調發展基本法是為了克服市場調節區域協調發展的局限性和規制政府促進區域協調發展而產生的， 其所要保護的既不是市場主體的個體利益，也不是單純的國家利益，而是對具有盲目性、 自發性的自由競爭狀態進行調控， 實現社會經濟穩定、協調發展，追求區域間的公平發展，達到社會整體的平衡，其從產生之時就以社會整體利益為本位。所以，區域協調發展基本法與宏觀調控法具有共同的價值追求。

宏觀調控法的立足點是全國各個區域， 它通過規范宏觀調控政策和措施，以保持全國經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優化，促進各區域的平衡發展，引導國民經濟持續、迅速、健康發展。 區域協調發展基本法立足于區域，它通過合理的區域規劃和規范的區域經濟政策和措施， 實現區域經濟的協調發展和可持續發展,因此，在實質上，區域協調權也是屬于宏觀調控權，是宏觀調控權的一部分。 有些學者認為區域協調發展調節權是屬于中觀調控權， 當前對于中觀調控權的界定仍有爭議，但從區域發展的角度，中觀調控權是指一國地方政權機構，綜合運用各種引導、促進方式，對所轄行政區域的社會經濟結構和運行進行調控的一種地方經濟調節權。

因此，一般認為，中觀調控權是相對于宏觀調控權而言的，是一種局部性的調控權或者是地方性的調控權， 但這在本質上仍然屬于宏觀調控權，只是一種“整體”和“局部”的關系。 而且，中觀調控權不足以涵蓋區域協調發展權的全部內容，所以，將區域協調發展權界定為宏觀調控權更為妥當。

區域協調發展基本法是宏觀調控法的組成部分， 而不是與宏觀調控法并列屬于經濟法的子部門法。一些學者把區域協調發展的法律關系稱為區域經濟法， 并認為區域經濟法是調整區域調控經濟關系和區域市場規制經濟關系的法律規范的總稱。 也就是認為區域協調發展基本法應當包括區域市場規制法， 區域協調發展的過程中確實也需要國家對市場的規制， 但是區域協調發展過程中的市場壟斷問題已經有市場規制法進行調整，而且市場規制問題只會存在于微觀市場，而市場規制法本身針對的就是微觀市場。 因此，為避免重復立法，區域協調發展基本法不應包括區域市場規制法。

三、區域協調發展基本法是“基本法”

區域協調發展基本法是規模適度、 體系科學的比較發達的基本法，是我國區域協調發展法律體系化的基本形態，是順應和推進區域協調發展法典化發展趨勢的基本法典.從區域協調發展基本法在區域協調發展法律系統中的體例來看，其在區域協調法律系統中是居于“基本法”地位。

區域協調發展基本法是“基本法”,指區域協調發展基本法在區域協調發展法的整個法律體系中居于基本法的地位，是組成區域協調發展法律系統中最核心的元素。 作為協調區域發展的基礎性法律， 區域發展基本法在協調區域發展的整個法律體系中具有基礎性、框架性和綱領性的地位。

首先，區域協調發展基本法是基礎法。區域協調發展基本法規定區域協調發展的宗旨、基本原則、機構設置、實施保障等基本問題，是其它區域協調發展法律立法的基礎。 換言之，其它區域協調發展立法是以區域協調發展基本法為軸心而建立起來的。區域協調發展基本法的宗旨、原則是其他區域協調發展法律的精神綱領， 對其它區域協調發展法律的立法具有指導作用。

其次，區域協調發展基本法是一般法。區域協調發展基本法是一般法，也就是說它統率著其他區域協調發展特別法，各特別法在區域協調發展基本法的統率之下， 而且區域協調發展特別法之間有著明確的分工，在各自的領域發揮著作用，并借助區域協調發展基本法的統率形成一個協調一致、 高效運作的區域協調發展法律體系的整體。 區域協調發展基本法是一般法也意味著其規定的是綜合性的內容， 對區域協調發展特別法和區域協調發展政策均有普適性， 相對于對整個區域協調發展法律體系而言，它處于中心地位，是區域協調發展法律體系的主干。

最后，區域協調發展基本法是中央立法。 一方面，意味著區域協調發展基本法是法律，其它一切行政法規、部門規章不得與其相抵，但是，它不能因此成為區域協調發展法律體系中效力最高的，因為一部法律或法規的效力等級如何，取決于其制定的機構和制定的程序，而不是取決于其規定的內容。另一方面，它是中央立法，意味著其調整的是全國范圍的區域協調發展，地方性法規不得與其相抵，其他區域協調發展特別法無規定時，應當依照區域協調發展基本法。

四、結語

區域協調發展基本法作為促進區域協調發展的法律規范，是區域協調發展法律系統的核心元素。具體來說，一方面，區域協調發展基本法是宏觀調控法， 確定了調控的功能地位和政府協調邊界 ，有利于區域協調的系統化 、規范化、法治化，可以促進區域政策、區域規劃的宏觀統一性，也確定了其應遵循維護社會利益、 社會公平等價值理念的本位原則。另一方面，基于區域協調發展基本法居于基本法的地位，不僅為區域協調發展法律體系的形成提供了理論框架，而且對區域協調發展特別法以及區域發展政策具有高度的靈活性和開放性， 使其能夠靈活地面對新任務， 適應變化著的要求，并能在社會變革時作出反應。

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