審計署2013年底公布的數據顯示，截至2013年6月末，地方政府背負的債務已達17.89萬億元，成為我國國民經濟中一個突出的問題。下面由學術堂為大家整理出一篇題目為“”的審計論文，供大家參考。
原標題：地方政府債務跟蹤審計研究
摘要：實施地方政府債務資金跟蹤審計是一個新的嘗試，它有利于實現 對地方政府債務的動態監督和有效管理，對其開展理論研究和實踐探索極為必要。本文結合地方政府債務資金的運行流程，從債務資金的舉借、配置、使用以及償還等環節，分析了實施地方政府債務資金跟蹤審計應重點關注的問題，并就各環節實施跟蹤審計進行了較深入的研究，以期推動地方政府債務資金跟蹤審計的發展。
關鍵詞：地方政府債務；跟蹤審計；債務管理
一、引言
審計署2013年底公布的數據顯示，截至2013年6月末，地方政府背負的債務已達17.89萬億元，成為我國國民經濟中一個突出的問題。為全面加強地方債管理，有效防控地方政府債務（下文簡稱“地方債）風險隱患，政府部門出臺了一系列政策措施。 2014年10月，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》和財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》發布，部署各地清理存量債務、甄別政府債務，并要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。 2015年5月，國務院《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》對地方債改革工作提出了明確要求： ”制定加強地方政府性債務管理意見的配套辦法，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方債實行限額管理，建立地方債風險評估和預警機制?！皩W術界也提出了一些緩解地方債風險的建議。然而，地方債的增速依然沒有得到有效控制。據新華社2015年8月29日報道，截至2014年底，地方債總規模為24萬億元，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元，相比2013年6月末的累計債務規模增長了41.3%.
國家審計是國家治理的重要組成部分，[1]有的學者嘗試從審計角度就如何提高地方債管理水平進行研究，[2] [3]這些研究大多是從事后審計的角度探討發揮審計的監督作用。由于事后審計往往存在”即使發現問題，但已木已成舟“的問題，難以充分發揮審計的監督作用。而在實踐中日益受到重視的跟蹤審計，通過事中與事后的有機結合，能及時反饋審計發現的問題，有利于防患于未然，審計效果顯著。那么，跟蹤審計能否參與地方債管理？
基于此，我們嘗試將跟蹤審計引入到地方債管理工作中，深入研究地方債資金跟蹤審計問題。將地方債管理與跟蹤審計相結合進行探討，不僅豐富了地方債管理和跟蹤審計兩方面的學術文獻，而且有助于建立有中國特色的地方政府債務審計模式和風險評價體系，為地方政府債務風險分析和監管提供具有可操作性的思路和方法，進而有利于有效防范地方政府債務風險。同時，國家審計是治理地方政府債務的一個重要手段，本文的研究既拓展了地方政府債務審計理論研究，又為國家審計進一步加強政府債務審計監督和治理提供了借鑒，在一定程度上更加有利于促進國家審計在國家治理中作用的發揮。
二、跟蹤審計的含義、特點、作用及實踐探索
（一）跟蹤審計的含義及特點
跟蹤審計通常是指審計事項發生后，審計機關依法對財政資金或政府投資項目進行的全過程、分階段、有重點的持續性審計，其對象是政府投資資金使用者從事的經濟活動。[4]跟蹤審計是跟隨被審計事項的發展過程持續進行的一種審計方式，具有過程性突出、時效性強、效益性明顯等特點。白日玲（2009）根據跟蹤審計的介入時間點，將跟蹤審計分為全程介入式、適時介入式和重點介入式等三種模式。[5]譚勁松等（2013）在分析跟蹤審計含義的基礎上，借鑒人體免疫系統的思想，提出跟蹤審計具有三道”免疫防線“特征。[6]
（二）跟蹤審計的作用及適用范圍
跟蹤審計能及時發現、反饋各個階段存在的問題，有針對性地發表審計意見和建議，是一種動態監督活動。[7]跟蹤審計是跟隨被審計事項同步進行的一種審計方式，其優勢主要表現為及時發現問題、揭示風險，把可能出現的問題消滅在萌芽狀態。審計機關能利用自身專業技術，對被審計單位管理上可能存在的漏洞早發現、早預防，從根本上解決過去事后監督時滯性問題。這不僅有利于全面促進和提高被審計單位管理水平，而且有利于提升財政資金的使用效率或促進政府投資項目的順利開展。隨著經濟社會的發展，跟蹤審計的作用也在不斷發生變化。推動政策措施落實是跟蹤審計的又一實踐創新。 2014年8月，國務院辦公廳印發《關于穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國審計機關自2014年8月起，持續開展對地方各級人民政府、國務院相關部門貫徹落實政策措施情況的跟蹤審計?？傊?，跟蹤審計在及時發現與披露問題、揭示風險、推動政策措施落實等方面發揮了重要作用。
宋常（2011）認為，跟蹤審計的成本通常會高于傳統的事后審計，成本的提高往往會抵消其帶來的經濟效益，因此只有那些金額高、性質特殊的項目才適合采用跟蹤審計。[8]審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中曾提出，對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計。我國政府審計機關已經實施并完成了汶川災后重建、玉樹和舟曲災后重建、京滬高速鐵路建設、西氣東輸二線工程等跟蹤審計項目。學者們也對跟蹤審計實踐進行了歸納總結，王中信（2009）以汶川地震抗震救災款物全過程跟蹤審計為例，對如何開展重大突發性公共事件跟蹤審計進行了探討。[9]自2009年起，美國審計署對一系列重振制造業政策的執行和實施情況進行跟蹤審計，發布審計報告12篇。[10]美國審計署還針對頁巖油氣開發進行跟蹤審計，監督政策落實情況和項目進展情況，先后出具了89篇報告。[11]
（三）跟蹤審計用于地方債管理的創新
審計署《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》指出， ”要持續跟蹤審計地方政府性債務，注意反映和揭示新情況新問題，促進國務院關于加強地方政府性債務管理意見的貫徹落實“.地方債管理的目標是控制規模與防范風險，跟蹤審計的目的是將監督關口前移以提高監督效果，兩者的著力點或關注的對象實質上都是財政資金或財政性資源。在實踐中，財政資金或財政性資源已經將地方債與跟蹤審計連結起來，比如有關地方債政策落實情況的跟蹤審計實質上就是地方債資金跟蹤審計的體現。然而，現有的理論研究并未能較好地將跟蹤審計與地方債管理結合起來，對地方政府債務如何進行跟蹤審計，學術界并未提供較好的答案。
盡管對如何加強地方債管理已有了一些探討，但從審計視角的研究較少。王世成和李袁婕（2013）認為應制定《地方政府債務法》，在法律層面建立地方政府性債務全方位立體監督體系，實現依法治債，從而使地方政府舉債能夠有法可依，有序運行。[12]李燕和同生輝（2014）則提出只有事前控制和執行控制相結合、主動管理和風險監控相結合，才能將對地方政府債務的管理落到實處。[13]Liu （2014）認 為，導致中國地方債現狀的主要原因是預算軟約束和非市場化的要素分配，而緩解地方債風險的措施則包括強化預算約束和改革地方政府的投融資體制。[14]Br觟thaler等（2015）發現，對市政債券進行限額管理能有效降低地方債規模及波動性。[15]馬軼群（2015）通過模型推理發現，國家審計的揭示、抵御和預防功能可以對地方政府債務租值耗散進行治理，提高信貸資金的配置效率，是目前治理地方政府債務的重要手段。[16]
從上述文獻可知，學者們普遍認可對地方債實行全方位、全過程、立體型的管理方式。我們認為跟蹤審計體現的監督關口前移、時效性強、全程監督等特點，正好契合了這些需求。因此，地方政府債務跟蹤審計既是地方債管理方式的創新，又是跟蹤審計范圍的拓展。
原標題：地方政府債務跟蹤審計研究
摘要：實施地方政府債務資金跟蹤審計是一個新的嘗試，它有利于實現 對地方政府債務的動態監督和有效管理，對其開展理論研究和實踐探索極為必要。本文結合地方政府債務資金的運行流程，從債務資金的舉借、配置、使用以及償還等環節，分析了實施地方政府債務資金跟蹤審計應重點關注的問題，并就各環節實施跟蹤審計進行了較深入的研究，以期推動地方政府債務資金跟蹤審計的發展。
關鍵詞：地方政府債務；跟蹤審計；債務管理
一、引言
審計署2013年底公布的數據顯示，截至2013年6月末，地方政府背負的債務已達17.89萬億元，成為我國國民經濟中一個突出的問題。為全面加強地方債管理，有效防控地方政府債務（下文簡稱“地方債）風險隱患，政府部門出臺了一系列政策措施。 2014年10月，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》和財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》發布，部署各地清理存量債務、甄別政府債務，并要求地方各級政府及時將政府存量債務分類納入預算管理。 2015年5月，國務院《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》對地方債改革工作提出了明確要求： ”制定加強地方政府性債務管理意見的配套辦法，加快建立規范的地方政府舉債融資機制，對地方債實行限額管理，建立地方債風險評估和預警機制?！皩W術界也提出了一些緩解地方債風險的建議。然而，地方債的增速依然沒有得到有效控制。據新華社2015年8月29日報道，截至2014年底，地方債總規模為24萬億元，其中政府負有償還責任的債務為15.4萬億元，相比2013年6月末的累計債務規模增長了41.3%.
國家審計是國家治理的重要組成部分，[1]有的學者嘗試從審計角度就如何提高地方債管理水平進行研究，[2] [3]這些研究大多是從事后審計的角度探討發揮審計的監督作用。由于事后審計往往存在”即使發現問題，但已木已成舟“的問題，難以充分發揮審計的監督作用。而在實踐中日益受到重視的跟蹤審計，通過事中與事后的有機結合，能及時反饋審計發現的問題，有利于防患于未然，審計效果顯著。那么，跟蹤審計能否參與地方債管理？
基于此，我們嘗試將跟蹤審計引入到地方債管理工作中，深入研究地方債資金跟蹤審計問題。將地方債管理與跟蹤審計相結合進行探討，不僅豐富了地方債管理和跟蹤審計兩方面的學術文獻，而且有助于建立有中國特色的地方政府債務審計模式和風險評價體系，為地方政府債務風險分析和監管提供具有可操作性的思路和方法，進而有利于有效防范地方政府債務風險。同時，國家審計是治理地方政府債務的一個重要手段，本文的研究既拓展了地方政府債務審計理論研究，又為國家審計進一步加強政府債務審計監督和治理提供了借鑒，在一定程度上更加有利于促進國家審計在國家治理中作用的發揮。
二、跟蹤審計的含義、特點、作用及實踐探索
（一）跟蹤審計的含義及特點
跟蹤審計通常是指審計事項發生后，審計機關依法對財政資金或政府投資項目進行的全過程、分階段、有重點的持續性審計，其對象是政府投資資金使用者從事的經濟活動。[4]跟蹤審計是跟隨被審計事項的發展過程持續進行的一種審計方式，具有過程性突出、時效性強、效益性明顯等特點。白日玲（2009）根據跟蹤審計的介入時間點，將跟蹤審計分為全程介入式、適時介入式和重點介入式等三種模式。[5]譚勁松等（2013）在分析跟蹤審計含義的基礎上，借鑒人體免疫系統的思想，提出跟蹤審計具有三道”免疫防線“特征。[6]
（二）跟蹤審計的作用及適用范圍
跟蹤審計能及時發現、反饋各個階段存在的問題，有針對性地發表審計意見和建議，是一種動態監督活動。[7]跟蹤審計是跟隨被審計事項同步進行的一種審計方式，其優勢主要表現為及時發現問題、揭示風險，把可能出現的問題消滅在萌芽狀態。審計機關能利用自身專業技術，對被審計單位管理上可能存在的漏洞早發現、早預防，從根本上解決過去事后監督時滯性問題。這不僅有利于全面促進和提高被審計單位管理水平，而且有利于提升財政資金的使用效率或促進政府投資項目的順利開展。隨著經濟社會的發展，跟蹤審計的作用也在不斷發生變化。推動政策措施落實是跟蹤審計的又一實踐創新。 2014年8月，國務院辦公廳印發《關于穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況的跟蹤審計工作方案》，要求全國審計機關自2014年8月起，持續開展對地方各級人民政府、國務院相關部門貫徹落實政策措施情況的跟蹤審計?？傊?，跟蹤審計在及時發現與披露問題、揭示風險、推動政策措施落實等方面發揮了重要作用。
宋常（2011）認為，跟蹤審計的成本通常會高于傳統的事后審計，成本的提高往往會抵消其帶來的經濟效益，因此只有那些金額高、性質特殊的項目才適合采用跟蹤審計。[8]審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中曾提出，對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計。我國政府審計機關已經實施并完成了汶川災后重建、玉樹和舟曲災后重建、京滬高速鐵路建設、西氣東輸二線工程等跟蹤審計項目。學者們也對跟蹤審計實踐進行了歸納總結，王中信（2009）以汶川地震抗震救災款物全過程跟蹤審計為例，對如何開展重大突發性公共事件跟蹤審計進行了探討。[9]自2009年起，美國審計署對一系列重振制造業政策的執行和實施情況進行跟蹤審計，發布審計報告12篇。[10]美國審計署還針對頁巖油氣開發進行跟蹤審計，監督政策落實情況和項目進展情況，先后出具了89篇報告。[11]
（三）跟蹤審計用于地方債管理的創新
審計署《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》指出， ”要持續跟蹤審計地方政府性債務，注意反映和揭示新情況新問題，促進國務院關于加強地方政府性債務管理意見的貫徹落實“.地方債管理的目標是控制規模與防范風險，跟蹤審計的目的是將監督關口前移以提高監督效果，兩者的著力點或關注的對象實質上都是財政資金或財政性資源。在實踐中，財政資金或財政性資源已經將地方債與跟蹤審計連結起來，比如有關地方債政策落實情況的跟蹤審計實質上就是地方債資金跟蹤審計的體現。然而，現有的理論研究并未能較好地將跟蹤審計與地方債管理結合起來，對地方政府債務如何進行跟蹤審計，學術界并未提供較好的答案。
盡管對如何加強地方債管理已有了一些探討，但從審計視角的研究較少。王世成和李袁婕（2013）認為應制定《地方政府債務法》，在法律層面建立地方政府性債務全方位立體監督體系，實現依法治債，從而使地方政府舉債能夠有法可依，有序運行。[12]李燕和同生輝（2014）則提出只有事前控制和執行控制相結合、主動管理和風險監控相結合，才能將對地方政府債務的管理落到實處。[13]Liu （2014）認 為，導致中國地方債現狀的主要原因是預算軟約束和非市場化的要素分配，而緩解地方債風險的措施則包括強化預算約束和改革地方政府的投融資體制。[14]Br觟thaler等（2015）發現，對市政債券進行限額管理能有效降低地方債規模及波動性。[15]馬軼群（2015）通過模型推理發現，國家審計的揭示、抵御和預防功能可以對地方政府債務租值耗散進行治理，提高信貸資金的配置效率，是目前治理地方政府債務的重要手段。[16]
從上述文獻可知，學者們普遍認可對地方債實行全方位、全過程、立體型的管理方式。我們認為跟蹤審計體現的監督關口前移、時效性強、全程監督等特點，正好契合了這些需求。因此，地方政府債務跟蹤審計既是地方債管理方式的創新，又是跟蹤審計范圍的拓展。
