引言
中國公共政策績效審計實施已近 10 年。當前，檢查領導干部貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況，檢查重大決策和內部控制制度的執行情況及效果，是中國公共政策績效審計的主要內容。認真研究中國目前公共政策績效審計中存在的困難，對于促進和完善政府審計機關的工作具有理論和現實意義。筆者認為，中國目前開展公共政策績效審計工作存在以下幾個難點。
1 公共政策績效審計證據難以界定和獲取
審計證據是指審計人員獲取的據以得出審計結論的所有信息。公共政策績效審計是以結果為導向的績效審計。公共政策績效審計證據最終表現為公共政策的三類效果即經濟效果、生態效果、社會效果。什么是某項公共政策的經濟效果、生態效果或社會效果呢？怎樣去劃分它們之間的界限呢？中國大多數已經頒布的公共政策并沒有詳細而具體地界定出來。從公共政策的接受對象上來看，政策效果有著不同的體驗或感受。政策效果優劣與否，政策參與各方各有說辭。同時，公共政策制定或執行者對公共政策的預設效果可能不同于受眾的實際感受到的效果。究竟哪種效果是審計人員和機關應該選擇的評價證據呢？這三類效果之間的權重怎樣確定，由誰來確定？公共政策效果量化極其復雜且難以得到社會各界的統一認可，可謂“眾口難調”.怎樣的審計證據才是充分可靠的呢？公共政策績效審計人員常常陷入“困境”.
公共政策績效審計證據具有分散性、廣域性、宏觀性等特點。怎樣的以政策效果為核心的證據才是審計人員所需要的充分而可靠的審計證據呢？審計證據的收集需要借助于政策學、社會學、工程學、統計學學科知識的支撐，需要大數據的支持。近年來，國家審計機關通過開展大型審計項目，如國債審計、社保資金審計等，采取了數據大集中的信息資源存儲及共享模式。通過實施這類審計，為政策績效審計的證據收集提供了良好的借鑒。
政策績效審計人員運用數據概化，可把大量數據集從較低的概念層抽象到較高的概念層；通過使用屬性相關分析等技術將詳細的證據在較高層次上以“效果”的一般屬性特征描述出來；審計人員運用數據描述或模型，根據分析的預測值和審計值進行比較；審計人員運用聚類分析識別密集和稀疏的區域，來發現數據的分布模式；審計人員可利用關聯規則找出被審計數據庫中不同數據項之間的聯系或異常；通過上述的技術或方法，幫助審計人員鎖定重點審計證據[1].
2 公共政策績效審計缺乏可操作的具體審計標準
公共政策績效審計標準是判斷政策效果優劣的準繩，是提出審計意見、做出審計決定的依據。公共政策績效審計標準是評價和檢查公共政策三類效果的尺度。對于一個具體的公共政策，什么是最佳的經濟效果、社會效果、生態效果？最佳實務標準是什么？由于多種原因，公共政策的制定和執行大多不具體地涉及三類效果的標準。由此導致中國審計人員很難在政策的字里行間找到現成的審計標準。同時，由于政策績效審計評價指標及權重的確定主觀成分過多，難以被公共政策的各方及審計人員所共同接受。此外，雖然各級政府制定了相關試行辦法和方案，也大都是針對局部地區的不同情況而設定，審計標準不統一，致使各地的政策績效審計評價結果相差懸殊，無可比性可言，達不到公正客觀進行審計的要求。
政策績效審計評價標準包括經濟效益的評價標準、社會效益的評價標準以及生態效益的評價標準。評價標準按照性質可以劃分為定性標準和定量標準兩大類。在制定審計評價指標時，應遵循定性與定量相結合、長期效益與短期效益相結合等原則。從長遠來看，中國需要制定比較完善的政策績效審計法規、評價制度、指標體系等，以切實保證政策績效審計規范化、標準化地順利進行。建立統一的政策績效審計評價標準和方法、頒布相關的準則法規是促進政策績效審計健康、持續發展的關鍵問題之一。
公共政策績效審計的范圍廣泛，審計評價的對象也并非固定不變，審計人員必須利用其專業素質針對具體政策問題具體分析，選擇符合具體政策情況的審計標準。公共政策績效審計標準體系關系到審計結論的科學性、合法性、公平性。在遵循全面兼顧、可操作性、成本和效益等原則基礎上，政策績效審計評價標準體系可以分為三個層次。第一個層次為抽象性審計評價標準，以政策、法律為出發點，對政策績效審計評價標準體系確定原則性；第二個層次以政府部門法規為評價標準，結合部門法規特點制定具體的公共政策審計評價標準；第三個層次是以衡量具體的政策效果優劣的具體指標為審計評價標準[2].
3 政策績效審計人員政策素養及專業素養亟待提高
長期以來，審計人員關注微觀或中觀的財務審計、財經法紀審計較多，而忽視了關注宏觀的公共政策績效審計的重要性。公共政策績效審計未能長足發展的主要因素之一就是審計人員缺乏必要的政策素養。公共政策績效審計人員素養包括政治素養、道德素養、專業素養等。政治素養是指審計人員應有的政治理想、政治立場及其修養，政治素養包含政策修養。在公共政策績效審計中，審計人員應具有對公共政策理解和把握的政策素養。理解和把握政策的制定和執行中的要領和精髓，有助于他們正確把握具體的某項政策的“經濟性”、“效率性”、“效果性”、“公平性”及“環境性”的含義[3],有助于他們設定審計目標、審計評價標準，是審計人員實施公共政策績效審計的基本前提。按照國務院《關于加強審計工作的意見》要求，審計人員要踏實學習鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，學習黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，努力提高自身政策素養。
審計機關要結合政策績效審計的實際，將政策理論學習與其它專業學習、工作有機結合起來，如院校培訓、函授學習等要安排重要的政策學習內容；考核審計干部要把理論政策水平，把認識政策、分析和解決政策問題的能力作為一項重要內容；使審計人員和審計干部突出理論政策學習，不斷接受理論政策的熏陶，且在理論政策的學習積累中提高政策修養。
中國公共政策績效審計機關和審計人員隸屬于政府部門，人員的選拔和使用屬于半封閉狀態，與高校教師、研究人員及社會審計人員之間沒有暢通的人才交流平臺。招考進入政府審計機關的人員，絕大多數人的知識背景僅限于微觀或中觀的財務會計、法律等專業。大多數審計人員缺乏對公共政策所涉及的政策學、公共管理學、統計學、社會學等學科的深入學習、研究和實踐。在人才引入方面，審計機關應適當錄用計算機、數學、工程等專業的人才，并對這些人才進行系統地審計知識培訓，改善目前審計人員專業結構過于單一的狀況[4].
參考文獻
[1] 王會金。國外政府績效審計評析與我國績效審計戰略[J].會計研究，2010（5）：76.
[2] 謝慕廷。國外政府績效審計的啟示[J].審計月刊，2015（2）：27.
[3] 李保偉，張孝友。論政策績效審計的本質[J].財會月刊，2008（12）：61-62.
[4] 宋夏云。我國政府績效審計人員的能力框架研究[J].審計研究，2013（4）：92.
