第三章 國內外城市危機管理借鑒
第一節 國外城市危機管理。
一整套完善城市危機管理體系可以有效處置現代化的城市危機事件，在發達國家的現代城市文明發展歷程中，發達國家城市危機管理體制經歷了一個發展歷程，進行時間已有一百余年，在這一過程中，發達國家尤其是美日等國的城市危機管理已經取得許多成果經驗。他山之石，可以攻玉，通過與發達國家的城市危機管理經驗進行對比，可以從中借鑒到對昆明市的城市危機管理建設的一些有益經驗。在西方發達國家中，日本東京與美國紐約的城市危機管理具有很大的代表性，并且都各自具有特點。日本是一個自然災害頻繁的國家，東京的城市危機管理更多關注的是自然災害的危機，主要預防的災害有海嘯、地震、火災、水災等，另外東京對非傳統災害也格外重視，如核恐怖、生物恐怖、化學恐怖等危機事件。美國由于其在國際社會中所扮演的世界警察角色，同時美國又是一個典型的移民國家，自紐約遭受 911 恐怖襲擊后，紐約市主要關注的就是各類人為制造的危機，如各類恐怖襲擊、社會動亂及城市基礎設施遭到破壞等危機事件。下面就日本東京及美國紐約的城市危機管理經驗進行基本對比。
一、日本東京的城市危機管理。
東京的城市危機管理積累了近百年的防災減災經驗，有著豐富的城市危機管理經驗。具體表現在以下幾個方面：
（一）注意培養市民的危機意識和危機應對能力。
東京處于一個自然災害頻發、地域狹窄、基礎資源匱乏、人口高度密集 ,同時又有經常發生各種人為破壞的危機事件，這使得東京非常重視教育市民保持危機意識。東京在全市重點地區設立了 32 個青少年之家，每年都組織東京青少年進行各種室內外危機應對演練，模擬各種危機發生時大家相互支援合作及自救行動，從小就對青少年進行危機理論應對和實踐能力培養。據統計，僅在2011 年，日本發生福島核事故后，東京就利用青少年之家近 131 萬人進行了培訓。另外，在東京的大街小巷，很容易就能找到明顯的避難所指示牌，各大建筑物也都有顯著的逃生路線圖。東京市每年也會舉行大型的綜合防災演練，通過演練提醒東京各單位和社會團體人員對發生危機的應對熟悉程度，同時也提醒和教育市民注意城市危機的發生。
（二）采取知事直管型危機管理體制，常設城市危機管理部門。
東京的城市危機管理經歷了由單項防災到綜合防災的演變過程。早在 2003年就在組織和制度上進行了合理調整，組建了"知事直管型危機管理體制",采取了行政首腦負責制的全政府危機管理的一元化管理模式。該模式設置了的"危機管理總監"一職，成立綜合防災部，建立了一個有效應對各式各樣危機的全政府機構統一應對體制.綜合防災部設立危機管理總監、綜合防災部長、信息管理部長各一名，出現危機，綜合防災部快速做出向相關機構請求救援的決策和行動，立刻統一協調各政府部門各社會團體的應對危機。作為常設機構，該部門全天候運作，工作人員處理危機事件的素質很高、專業化非常強，無論遇到突發城市危機還是重大突發事件，都無需再另行籌備危機管理機構。
（三）注重法律及保障體系建設。
法律制度本身的作用就是保障危機管理過程的順利進行，東京一直將危機管理的立法工作放在首要位置。目前東京的地方法規制度相當完善，在日本制定全國性的法律后，東京地方政府立即制定了相應的法律和實施細則，如《東京火災對策條例》、《東京供水安全條例》等等。此外，為確保吸收社會團體、兄弟縣市以及志愿者力量進行危機管理，東京事先與周邊的 8 個市縣政府簽訂了相互援助合作協定，與社會團體的協定一共簽署了 44 個，做到平時相互交流信息，危機發生時相互支援。同時，東京政府網站上，對災害危機處理都制定詳細的行動綱領，并清楚羅列了個人、社會團體、政府各部門應對危機的方法，提供了一些針對性地對策和基礎防災知識.東京政府還備有大量應對各種災害危機發生的戰略儲備物資，并且定期檢查相關食品等物資的保值期，防止食品變質過期。
（四）對昆明市城市危機管理的借鑒。
昆明市城市危機管理要注意宣傳教育工作，要注意培養市民的危機意識和危機應對能力，尤其是要注意青少年的危機意識培養，從小就對青少年進行危機理論應對和實踐能力培養。定期舉行大型的綜合防災演練，在增加市民對發生危機的應對熟悉程度同時也提醒和教育市民注意城市危機的發生。昆明可采取扁平化的垂直管理體制，以市長負責制的全政府危機管理的一元化管理模式，設立市級常設城市危機管理機構，精簡區、縣、街道等部門的危機管理機構，確保昆明市城市危機管理部門可以全天候運作和工作人員處理危機事件的高素質、專業化，做到無論遇到突發城市危機還是重大突發事件，都無需再另行籌備危機管理機構。同時，昆明市應加強相關法律制度的地方建設，在頂層設計不斷完善的同時昆明市也要不斷完善自身的法律和保障體系。
二、美國紐約的城市危機管理紐約市是美國的最重要的經濟中心，華爾街就在紐約，同時紐約也是全世界的經濟、政治和貿易中心之一，聯合國總部地址也在紐約，其獨特的經濟、政治和歷史地位對它的城市危機管理提出了更為嚴峻的挑戰。為了應對復雜的城市危機，紐約市政府在 911 事件后，形成了一套完備有效的危機管理體系，具體主要體現在以下幾個方面：
（一）政府和民間共同處置危機事件。
為應對復雜的城市危機事件，紐約市組建了由市長領導的城市危機管理辦公室全面負責紐約市的城市（urban）危機管理，其日常工作主要是進行危機監控、危機處理以及加強與民間的信息溝通，及時通報、提醒要預防的危機，使紐約市民充分認識危機的存在，并為此做好充分的準備。另外，紐約市政府還積極推廣"市民梯隊"計劃，該計劃包含很多鼓勵和培養市民參與危機管理的項目，如社區危機救助團隊，它是一個以社區居民為主的志愿者隊伍，成員要經過一定時間的培訓，掌握一些基礎的危機救援知識，當危機發生而救援隊未趕來或者人員不足時，該團隊將開展必要的臨時救助。此外，政府還積極鼓勵市民購買保險來減少危機發生后帶來的損失。
（二）建立強大的危機管理信息網。
紐約市政府一貫重視其強大的互聯網信息技術，懂得利用此資源進行信息網絡的建設。目前，紐約已經建成了城市危機資源管理系統，它依托紐約發達的計算機網絡平臺來收集各政府部門的信息、資源、基礎數據，將危機信息、應急資源、處置行動、救援人員等一系列信息納入網絡進行高度整合，以使其滿足應對危機的各項基本要求。同時，紐約還將城市危機威脅等級分為 5 級警示，從高到低分別用紅色、橙色、黃色、藍色、綠色來表示，針對不同危機威脅，紐約市政府發布相應的危機預警等級.紐約市政府危機管理辦公室的官方網頁上每天都有明顯的提醒，同時為市民提供及時有效的應對方法，可以說紐約市政府已經將網絡信息技術運用的十分普遍。
（三）新聞媒體的積極參與。
城市危機管理中，信息的及時傳播非常重要，新聞媒體尤其是網絡媒體的作用也就越來越重要。在紐約，新聞媒體十分自由，是除了政府之外提供各種信息的主要渠道，在市民心理，有時更愿意相信新聞媒體而不是紐約市政府。較為明顯的體現就是紐約遭受 911 恐怖襲擊后，各大媒體都在第一時間開展跟蹤報道，尤其是網絡媒體特別突出，各大媒體對事件進行實時關注和報道，為市民快速準確了解事態實情發展及救援情況。西方國家的媒體往往十分專業、獨立、自由，另外紐約市政府在處理危機時也一直堅持讓市民知道危機真相為原則，相關法律甚至規定政府有責任向媒體公布危機真相，新聞媒體在危機管理中又承擔監督和提醒政府的責任.目前來看，媒體在經歷這么多城市危機事件后，都已經形成了一種新聞自律，在遇到城市危機后，在保持新聞報導的客觀公正的同時，注重在危機中配合政府進行危機處置。
（四）對昆明市城市危機管理的借鑒。
昆明市的城市危機管理要加強與市民的良好溝通，充分發揮我黨群眾路線指導作用，做到相信群眾、依靠群眾、發動群眾，城市危機管理部門要就危機監控、危機處理等方面及時與市民進行溝通，使昆明市民充分認識危機的存在，并為此做好充分的準備。昆明市可以依托計算機網絡平臺和移動 4G 技術，收集各方面的信息、資源、基礎數據，充分發揮大數據優勢，使其滿足應對危機的各項基本要求。同時，昆明市可借鑒紐約的城市危機威脅等級制度，來建立健全昆明市的城市危機預警監測體系，通過互聯網、移動終端等現代信息技術在第一時間將危險情況告知市民并提醒市民做好相關預防工作。要加大新聞宣傳機制，在現在高度發達的信息化社會，信息消息是無法有效堵塞和屏蔽的，昆明市城市危機管理部門要充分利用現代網絡信息技術和大數據優勢，堅持讓市民知道危機真相為原則第一時間向市民傳播客觀公正的消息，讓市民快速準確了解事態實情發展及救援情況。
第二節 國內城市危機管理。
我國自 2001 年非典事件發生后，全國各主要城市都開始重視城市危機管理，很多城市都結合自己的實際情況，對危機管理作了積極有益的嘗試，積累很多的經驗。本文就結合昆明實際，就從廣州、上海兩個城市個案進行分析：
一、廣州城市危機管理。
廣州作為我國改革開放的前沿城市，是嶺南地區政治經濟文化中心，也是二十一世紀我國走出去戰略和海上絲綢之路的起點城市之一。目前，廣州市常住人口近 1300 萬，是我國最著名的僑鄉，加之經濟發達文化開放，很多外籍人士也常年生活在廣州，被喻為"第三世界的首都",同時也是珠江三角洲城市群的核心城市。面對如此復雜的情況，廣州市的城市危機管理工作早在上世紀就開始了探索和嘗試，目前也取得了一些經驗。廣州市的城市危機管理是以廣州市公安局 110 報警系統為起點逐步建立起來的。其城市危機管理的特點主要有以下幾點：
（一）組建了廣州市社會聯合行動服務小組。
目前，廣州市以公安局 110 報警中心為依托，成立了公安、武警、消防、民防等 24 個政府部門共同組成的"廣州市社會聯合行動服務小組",該小組以市長為主要負責人，統一領導全市城市危機處理和應急救援工作。該小組將 110、119、122、12345、防洪、防災、防空及水、電、氣等公共事業危機管理納入統一指揮調度平臺，掛靠廣州市公安局，與 110 指揮中心實行"兩塊牌子，一套班子".根據廣州市政府的授權，當發生城市危機處理時，聯動中心有權指揮、協調、調度、監督相關聯動單位進行處置.其基本的危機處理模式為：110 報警平臺統一受理全市各類各種求助報警電話，工作人員通過網絡平臺根據實際情況切轉至相關職能部門。遇有重大城市危機時，平臺工作人員在第一時間向"廣州市社會聯合行動服務小組"報告后，可按照具體情況及時將信息切轉至不同的職能部門，并由其協同處置，充分發揮指揮平臺在城市危機管理中的信息中樞作用。
（二）完善了相應城市危機管理機制和法律法規。
廣州市城市危機管理除了依托廣州市公安局建立社會聯動機制外，市政府還分職能地建立了衛生防疫、恐怖事件、防汛防旱等應急機制，覆蓋全市各類城市危機的應急網絡在不斷完善。廣州還與中山、東莞、深圳、珠海等周邊縣市建立危機聯合救援機制，確保重大危機發生時，各城市之間可以有效支援和幫助。同時，廣州市還加強城市危機管理的相關法規規章建設，制定了如處突條例、部門信息通報和聯動工作例會等制度，確保城市危機管理具備一定的法律保障。
（三）目前的管理模式無法有效應對新型危機。
廣州市雖然采用的是政府授權公安局統籌城市危機的管理模式，公安局在城市危機發生時，可以統一指揮、協調相關部門，實現聯合行動。但對城市危機事件的預防仍不夠重視，可以看出采用的原則仍舊是重結果、保穩定。在當前城市危機事件多種多樣、復雜多變的情況下，尤其是非傳統城市安全的不斷出現下，經常出現聯動模式無法有效處理的危機事件，廣州市采取了再設立相關危機管理的方式，雖然可以臨時處置危機，但是造成多個指揮系統并存，彼此之間難以實現統一協調，同時也造成廣州市有限的公共資源浪費發生。
（四）對昆明市城市危機管理的借鑒。
廣州市的城市危機管理來看，昆明市可借鑒的地方主要有避免其重復設置危機管理機構的方式，充分整合現有危機管理部門和危機管理指揮體系，健全和完善昆明市的城市危機監測預警體系及指揮管理體系，確保信息溝通的及時有效。另外一個值得關注的是昆明可借鑒廣州建立危機聯合救援機制，成立符合西南特色的城市群聯動救援模式。
二、上海城市危機管理。
上海作為我國重要的經濟、文化、金融中心，也是一個人口密集的特大型城市，在經歷了數次國際性的會議、博覽會后，上海市城市危機管理方面積累了一些經驗。
上海市制定的《上海市災害事故緊急處置總體預案》體現了上海市城市危機管理的基本模式和思路，具體表現在預案中表述了在城市危機發生的情況時信息優化、資源配置和組織使用的處理方法，從信息、資源、組織三個方面入手，規范了上海市城市危機管理的防范、保障和應急指揮三大體系。具體有以下幾點：
（一）建立和完善城市危機管理指揮系統。
上海市政府先后成立上海減災小組、上海市應急聯動中心，構建了城市危機管理的基本模式、完善了城市危機事件先期處理的相關規章制度和處理流程以及城市危機事件的緊急處置規定辦法，形成了較為完善的危機管理指揮系統。
（二）城市危機管理保障體系較為完善。
上海市政府從信息、通信、指揮技術、治安、物資、資金、科研、立法、工程、隊伍、交通、醫療等方面制定了詳細的規章制度，進而為城市危機管理提供了較為完善的保障體系。
（三）城市危機處置防范體系較為完備。
上海市一直高度重視城市危機處置防范的基礎科研工作，并對相應的城市危機技術裝備研發和配制提供必要的經費保障。每年都組織公務員、市民、學生進行城市危機教育，進行應對城市危機事件進行綜合演練。按照政府與市民共同應對城市危機事件的原則，組建了上海市城市綜合減災信息網，及時準確發布防災減災信息，并籌建了群眾性志愿者救援隊伍，進而完善了上海市城市危機處置防范體系。
（四）對昆明市城市危機管理的借鑒。
昆明市是上海市對口幫扶云南的重點城市之一，可以說昆明市目前的城市危機管理很多都是借鑒和參考上海的城市危機管理情況來建立和完善的。結合昆明市目前城市危機管理的實際，昆明市城市危機管理應重點加強對昆明市現有資源進行有效配置，加大組織、信息、資源三方面的關注度，不斷健全昆明市城市危機管理的指揮、保障和防范三大體系。
