第一章 "新莞人"融入城市社會的理論概述
第一節 相關概念界定。
一、外來務工人員概念的變遷。
20 世紀 80 年代以來，隨著我國逐漸推進改革開放，社會經濟日益發展，人口流動日益增多，農民進口務工也越來越多，"民工"逐漸成為進城尋找工作農民的代名詞。由于這個群體不斷發展，散見于各種政策、文件、媒體等載體的相應稱呼也很多，如"外來務工人員"、"打工仔"等等，這些稱呼實際上都是由"民工"一詞衍生出來?，F在的外來務工人員無論在具體的內涵還是外延上與之前相比，都有了不少變化，通常指從外地來本地城市打工的人員。一般泛指建筑行業、搬運行業、城市衛生行業等行業里面謀生，工種技術含量低，又以體力勞動為主的工作人員，有一定的歧視成分在里面。
二、"新莞人"概念解析。
基于東莞市本身的市情，"外來工"、"農民工"等稱謂的相關問題一直受到東莞市民的廣泛關注。部分市民甚至提出以"外來工"稱謂外來人口，這種稱呼隱含了一定的歧視意義，不符合時代發展的需求，也不利于新時勢下廣大外來人口與東莞本地戶籍人口的融洽相處。
2007 年 4 月 16 日，"新莞人"的稱謂在東莞市黨政班子聯席會議上第一次被正式提起，并且規定，自該日起，東莞市各級政府部門和公共機構發布的正式公文中，將用"新莞人"指稱廣大外來人口，不能再出現"外來工"等稱謂。
如何對待外來務工群體，彰顯一個城市的執政理念和包容情懷。從"外來務工人員"到"新莞人",稱謂更改的背后，不僅是"以人為本"執政理念的充分體現，更彰顯了東莞"海納百川，厚德務實"的城市精神。同時，還醞釀著巨大的社會公共服務均等化的改革浪潮--成立"新莞人服務管理局";吸引企業人才入戶東莞；建設"新莞人"廉租公寓；鼓勵"新莞人"參政議政；每年建10 所"新莞人"子女學校等等。
可見，在眾多概念當中，"流動人口"與"常住人口"的概念更多指向人口統計的客觀意義，盡管對"流動人口"的定義依然得不到統一，但是其時間與空間的屬性界定作用是其最明顯的特征，以區分于與戶籍屬性相關聯的其他概念。近年來，該特征越來越被明顯地標志在政策文件當中，在現實的操作當中，涉及"流動人口"的政策與報告也傾向于處理由于流動而產生的政策議題，如衛生計生委所發布的《中國流動人口發展報告 2013》中強調流動的已婚育齡婦女在全國已婚育齡婦女當中大概占 1/4.
與"流動人口"與"常住人口"有所區別，"外來務工人員"、"農民工"與"新莞人"的概念產生與戶籍制度有著密切的關系，并且在出現時間上呈現先后順序。"外來務工人員"伴隨著"民工"的稱謂出現，而"農民工"則是在1984 年中國社科院教授的一篇文章中出現，隨后兩者在其語境下不斷發酵，"農民工"的概念不斷被學界所探討，并且出現對其內涵外延及產生原因的專門討論，而"外來務工人員"則并沒有產生如此嚴謹的討論，因此"農民工"的概念被更多應用于具有農村戶口身份卻在城鎮或非農領域務工的勞動者，而政策文件也更多使用農民工，如《國務院關于解決農民工問題的若干意見》的出臺意味著國家對這一類曾經被稱為"民工","外來務工人員"、"打工仔"龐大群體的官方定位，這一定位承認了農民工這一社會群體的存在性，為進一步開展相應政策，制定相應法規留出了空間。相對于前兩者概念使用的廣泛性，"新莞人"則是具有東莞特色的詞匯，而它也是在 2007 年之后才出現。"新莞人"的出現證明東莞市已經意識到農民工這一群體對東莞市經濟發展巨大成就的貢獻以及對東莞市建設和諧社會的重要作用，也證明了東莞市為使農民工群體進一步融入城市所做出的努力。"新莞人"指明了東莞市在農民工政策方面的方向：消除"外來務工人員"和"農民工"所帶來城市市民之間的隔閡。而后，隨著"新莞人"概念的推廣，東莞市在"積分入戶"、"'新莞人'培訓工程"、 "勞動合同簽訂"等方面開展了一系列"新政",推動"新莞人"融入東莞，服務東莞"新莞人"成為東莞市政府的主要政策目標之一。
三、城市融入概念解析。
我國經歷了城鄉完全隔絕到城鄉交融的轉變過程，在此過程中，大量的農村剩余勞動力涌入城市，形成了蔚為壯觀的民工潮。
所謂城市融入，是指外來人口與戶籍人口之間相互認同、配合、適應、作用的過程，最終使得外來人口成為事實上的城市移民。
城市融入至少包含相互交融，互為依存的四個維度：經濟整合、文化接納、行為適應、身份認同。依圖 1 所示，經濟整合、文化接納、行為適應和身份認同之間存在一定的遞進關系：流動者在流入地的社會融入始于經濟整合，經過文化接納、行為適應、最后達到身份認同的境界。
需要注意的是，經濟整合、文化接納、行為適應和身份認同間并不是簡單的線性關系，它們同時開始，但進程卻未必同步。四者之間既存在依存關系，也有著顯著的互動關系，也沒有絕對的先后之分，相互之間可能重疊，序次也可能出現反復，不同人群融入的次序可以調整?？偟膩碚f，流動人口的融入過程是以個人社會經濟地位、行為和觀念為載體體現出來的社會現象，而社會現象是復雜的；任何兩個或多個社會現象之間都難有固定整齊、單向的線性因果關系。
第二節 社會融入理論。
一、社會融入的定義。
全球治理委員會主席 Shridath Ramphal 斷言21 世紀是"善治的世紀"（Bettergovernance for 21 Century）.格里·斯托克的（Gerry Stocker）治理理論認為，權力行使只要能夠被公眾尊崇和執行，公共及私人機構就有可能在各自領域成為權力中心；各種公共及私人機構正在越來越多地承擔原由國家承擔的責任，并且藉由自身的權力，運用不同于政府組織形式的管理方法和技術，去辦好各項公共事務；各個社會公共機構在處理集體行為時要依賴權力，參與者會形成自主網絡。
張俊芳博士認為，治理是為了適應公眾的期待，運用權威，經過不斷的協調，去維持特定領域內的秩序，涉及公共部門和私人部門。
治理的最終目的是使公共利益最大化的社會管理過程。通過國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，實現還政于民的過程。
從普遍的研究中概括出治理有四個特征：治理是涉及公共和私人部門的一個協調的過程；政府與社會公共機構、個人之間存在著權力依賴與互動的伙伴關系；治理依靠自主自治網絡體系，由參與公共行政過程的各個政策團體組成；要重新界定政府的權限范圍及其行使方式。
二、社會融入理論的適應性分析。
"新莞人"融入城市首先面對的是失靈的勞動力市場，更為困難的是，政府和市場主體的自組織都呈缺位狀態。勞動者所組織起來的工會又大多形過于實，受阻于各種困難，很難發揮應有的作用。當前一些"新莞人"意識到要解決一些困難，必須尋求組織的幫助和引導，于是慢慢團結起來，開始組建老鄉會、工會等"新莞人"自組織。本文運用公共治理理論，可以進一步探求"新莞人"自組織的現象、合理性、合法性及科學性，進而研究"新莞人"自組織合法、合理、科學存在并確實發揮治理作用的路徑，扎扎實實為"新莞人"融入城市提供一種嶄新的視角與路徑。
要改革過去政府控制的模式，合理確定政府權力在涉及"新莞人"服務和管理過程中的邊界，以政府引導為前提，充分依托政府、各種公共機構以及私人團體的力量，以協商、互動為主基調，創造性地運用各種方法，支持和幫助"新莞人"融入東莞社會。
第三節 "新莞人"融入的歷史背景和現狀。
無論是"新莞人"還是其前身，其產生、發展和演變，均與其所處的歷史背景密切相連。特定的經濟形勢，決定了個人經濟條件的具體情況以及可以加以改善的機遇和途徑；特定的社會背景，決定了個人的各種保障以及可以加以利用的公共資源政策及配置；傳統文化及風俗習慣，影響著個人流動時的心理變化、動機及可以加以憑借的激勵措施和引導方法。
一、二十世紀八十年代。
1980 年代前，中國實行計劃經濟體制。在城鄉二元社會結構、戶籍制度的制約下，城鄉之間的流動處于停滯狀態。公共交通、城市清潔、休閑娛樂等社會公共資源配置，基本上都沒有考慮到有可能面臨的人口流動帶來的實際需求。20世紀 80 年代后，從農村到城市的改革開放引起了我國社會多層面多領域的變革，為農村剩余勞動力大規模走向城市尋找工作提供了條件。20 世紀 80 年代末，受限于客觀的經濟形勢，城市集中清退大量進城農民工和各鄉鎮企業無法吸收反而貢獻更多農民工的現象并存，大規模的"民工潮"開始出現。
東莞市在這時期大量引進外資和"三來一補"企業，吸引了大量的農民工。
二、二十世紀九十年代。
1990 年代后，我國經濟發展進入快車道，對勞動力的需求也不斷增長，在一些勞動密集型行業當中更是如此。密密麻麻的建筑工地、制造各種產品的生產車間、各種第三產業都出現了越來越多的農民工。隨著農民工不斷從農村走向城市，城市需要更多的土地以提供更多的房屋，又反過來促成各種資金和地方政府聯手擴張房地產版圖，如此循環，使得越來越多的農民工失去了原本賴以生存的土地，不得不進一步走向城市尋找工作。從 1994 年開始，一波又一波的"民工潮"連續出現，幾乎年年如此。東莞市的經濟在這個時期快速發展，對農民工的需求與日俱增，給農民工創造了大量就業機會，與此同時也面臨著農民工急劇增長帶來的各種管理難題。
三、二十一世紀。
隨著黨和國家執政與治理理念從追求"穩定"向追求"和諧"轉變，農民工問題的表現形式出現了以下幾方面的變化。（1）農民工問題，由"市民"的優越視角，向農民主體的底層視角轉換。農民問題和"三農"問題聯系在一起。
"三農問題"大大提高了農民工問題作為底層社會問題的關注程度。（2）農民工問題，由"資本"視角向"勞工"視角的轉換。（3）由效率視角到公正視角的轉換。與此相適應，我國農民工政策有了一些轉變：理念上由防范式管理轉向服務式管理；內容上由治安管理為主轉向涵蓋住房、就業、社保、教育等全面內容的管理；模式上由公安部門治安管理為主轉向政府主導的服務型城市綜合管理；體制上開始建立健全"黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與"的工作格局。
東莞市對農民工的管理和服務也因應實際，不斷調整、優化，逐漸契合農民工的心理需求和綜合保障，尋求"新莞人"的和諧融入。
第四節 "新莞人"融入城市社會的政策實踐20 世紀八十年代中期，東莞市大力發展外向型經濟，大量外資企業被吸引到東莞投資，尤其是"三來一補"企業大量興起。東莞農村集體經濟的核心變成了農村物業投資租賃，農村居民的重要生活來源主要依靠集體分紅和出租房收入，隨之而來的是農業從業人員比重大幅度下降（見圖 1.2）。農民在此過程中可以分享土地收益，使得東莞市并沒有出現失地農民。農村集體經濟大力發展，也為東莞制定保障農村居民權益的政策提供了經濟基礎。
經過 30 多年的改革開放，東莞已經成為國際知名的"世界工廠",期間從外地到東莞務工的人口比重不斷上升（見圖 1.3）。根據第六次全國人口普查數據，東莞市常住人口在 2010 年 11 月 1 日零時超過 822 萬，東莞戶籍人口只有181 萬，本地戶籍人口只是非東莞戶籍人口的 1/3.5 左右。東莞針對外來人口的管理服務遭受到了與日俱增的嚴峻挑戰。
面對經濟發展和改革開放期間外來人口激增帶來的問題，過去十年來，東莞始終沉著應對，并在十多年時間里，不斷改革外來人口管理服務，不斷創新社會管理體制，積極回應外來務工人員的公共服務需要，促進外來人口積極融入東莞的建設與生活。東莞市外來人口服務管理政策的變化可以分為三個階段。
一、政策探索階段。
政策探索階段重在管控。與全國一樣，在新世紀之前，東莞流動人口管理遵循管控模式，實行比較單一的公安部門的治安管理為主的防范式管理。主要做法是對外來流動人口實行暫住證制度，對流動人口實行治安管理收費，對沒有合法證件的外來人口實行收容遣送政策。這一階段終結于 2003 年的"孫志剛事件".
二、政策發展階段。
政策發展階段已經從管控向服務過渡。"孫志剛事件"后，公安部對出租屋管理工作提出了"五不得"的要求：不得對出租屋進行治安許可；不得對出租屋發租賃證；不得在出租屋訂立門牌；不得對出租屋業主收費；不得對出租屋業主進行相關的處罰。為此，東莞市在 2003 年下半年成立了"出租屋及租住人員管理辦公室",并要求各街鎮成立"出租屋及租住人員管理中心".在 2004 年，和國內其他外來人口密集的城市一樣，東莞市委、市政府就專門成立了流動人員和出租屋管理領導小組，組長由市委副書記、政法委書記擔任，副組長 3 人。2005 年，成員單位也從最初的 15 個，增加到 21 個。領導小組下設流動人員和出租屋管理辦公室，屬正處級行政單位。下面還設有流動人員和出租屋管理服務中心，各村（居）及部分社區還成立了管理服務站。管理服務中心與各鎮街公安分局流動人口管理股合署辦公，建立警員、出租屋管理員、治安員"三合一"的專業隊伍，負責對"重點人員"的日常監控。2005 年以后，東莞市政府成立"流動人口與出租屋管理辦公室",各街鎮社區也成立相對應的下屬部門，在管理流動人口的同時，開始提供服務。主要是流動人口的計生服務與免費接種疫苗服務。
三、政策創新階段。
政策創新階段重在服務。2007 年，東莞市黨委出臺文件，要求全市各部門在隨后的各種公文、講話、宣傳等正式文件和口頭稱呼中都要統一使用"新莞人"這一中性稱呼替代原本帶有隔閡乃至歧視性的"外來工"稱謂。由于"新莞人"稱謂的出現以及東莞市政府對流動人口政策的調整，為進一步完善管理機構，2007 年 11 月，經省政府批準，東莞市新莞人服務管理局成立。東莞市新莞人服務管理局以服務"新莞人"為主要職能，是為外來人口而設的專職行政機構。新成立的東莞市新莞人服務管理局將原流動人員和出租屋管理辦公室劃入。這樣，此前在各鎮街流動人員和出租屋管理服務中心相應更名為"新莞人服務管理中心",之前近 5000 人的管理隊伍，變為"新莞人"服務管理局管理。負責擬定和執行全市主要的外來人口與出租屋管理政策。這是全國第一個專門管理外來人口的專職行政機構。新莞人服務管理局的領導成為其主要成員；領導小組下設的新莞人服務管理辦公室也設在新莞人服務管理局，由正副局長兼任辦公室正副主任。這些改革至少帶來了三方面的變化：一是該部門從一個由市政府副秘書長兼任主任、不定行政級別、僅有 13 個事業編制的辦公室升格為有專職領導、配有30 個行政編制、垂直管理各鎮（街道）新莞人服務管理中心的正處級局；二是新機構相對獨立于政法委領導下的剛性維穩系統；三是新機構的政策顧客從原先出租屋內的外來人口擴大到全市所有外來人口。這些變化給予相關管理部門以極大激勵，它們認為自己已經不再是維穩部門，而是與民政局一樣的服務部門。
新莞人服務管理局主要工作是對"新莞人"、對出租屋業主和企業服務，讓流動人口有"平安、和諧、愉快"的感覺。在新莞人服務管理局之下，各鎮街、村（社區）設立 32 個新莞人服務管理中心和 621 個服務站，形成了由新莞人服務管理局牽頭，各職能部門配合的"新莞人"服務管理格局。
新莞人服務管理局的人員三分之二來自于原有機構人員，另有三分之一的職位面向社會招聘。新莞人服務管理局下設辦公室、出租屋業務管理科、服務協調科、宣傳信息科和積分管理科五個科室，辦公室負責綜合協調局機關日常工作；出租屋業務管理科負責收集"新莞人"及出租房屋信息，協助有關職能部門做好房屋租賃登記備案、出租房屋稅收征管、計劃生育、戶口登記、居住證發放、出租房屋管理整治以及社會治安綜合治理等工作；服務協調科組織規劃和建立健全"新莞人"服務、培訓體系，做好服務維權工作，受理"新莞人"的咨詢和投訴；宣傳信息科負責"新莞人"和出租房屋服務管理宣傳規劃并組織實施；積分管理科負責統籌協調"新莞人"積分制體系建設，指導、協調各部門和各鎮街開展"新莞人"積分制入戶、入學及積分制享受公共服務等申請受理、資料審核評分、社會公示、監督檢查以及積分檔案管理等工作，負責全市"新莞人"和出租房屋服務管理信息系統的開發、管理、維護和升級更新。
東莞市不斷完善對外來人口的管理和服務，政府政策從探索到發展再到創新，反映了東莞市對"新莞人"融入東莞問題的重視，并積極想方設法引導和支持"新莞人"融入東莞。
