中國的行政組織結構是在計劃經濟體制下建立起來的，隨著社會主義市場經濟的發展，行政管理體制改革也在不斷進行。2008 年黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出進一步優化政府組織結構、規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。但在政府職能沒有徹底轉變的前提下，不管權力以怎樣的方式在政府部門之間進行分配和調整，結果還是在各個政府部門流轉，僅從機構改革本身很難找到重大的突破口，大部制改革幾年以后空間已經不是很大。國家治理體系現代化的提出，為在新的歷史起點上重新進行行政體制改革找到了一個新的路徑。在國家治理體系現代化的視域下，行政體制改革不再局限在既有體制內，而是延伸到體制外，實現政治統治和國家治理的統一，政府治理和社會治理的協調。作為規范治理主體的行政組織法制，也需要與時俱進，以一種全新的理念進行行政組織立法，明確各治理主體的權力范圍和相互關系，發揮立法對于改革的引領和保障作用，完善行政法律體系，鞏固行政體制改革成果。
一、國家治理體系現代化中的主體要素
國家治理體系是指在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相聯、相互協調的國家制度。有效的國家治理涉及到三個基本問題 :誰治理 ;如何治理 ;治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。國家治理體系的主體要素也就是治理結構體系，解決的是“治理主體是誰”、“治理主體之間是什么關系”兩大問題。有學者提出“黨、政、企、社、民、媒”六大主體“六位一體”,缺一不可 ;①也有學者認為國家治理體系的主體包括黨委、政府、司法、社會組織和個人。
②習近平總書記在省部級主要領導干部全面深化改革專題研討班開班式上講話強調，必須適應國家現代化總進程，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。①三個“提高”表明，實現國家治理體系現代化，就是要把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、程序化、規范化。黨、政府和人民是國家治理的三大主體。
（一）治理主體是誰？
1. 中國共產黨是必然的治理主體。中國共產黨是中國革命的發動者和組織者，是中國建設和發展的發動者和組織者，也是中國改革的發動者和組織者。治理現代化作為深化改革的目標，中國共產黨必然是治理體系的主體。
中國共產黨作為國家治理的主體，不同于西方的政黨，不是通過其他組織體現其作用，而是通過中央和地方各級黨組織自身的作用成為治理主體的。雖然現代中國政黨的理念來自西方，但其性質逐漸發生了變化。在多黨制的西方民主國家和發展中國家，政黨通常只代表社會中某些群體，即“派別”的利益?！包h”的本義是指部分人，并不是所有人。黨是通過競選組閣成為執政黨的，通過國家議會、內閣治理國家。中國共產黨是全國人民利益的根本代表，而不是部分人的利益代表。中國共產黨執政，是通過中央和地方黨的各級委員會的組織系統實現的，而不是通過在國家機關中占多數或發揮黨團的影響力實現的。因此，理解中國共產黨的地位和作用，不能以西方政黨制度的眼光分析，中國共產黨不是西方政治學中的一個政黨，或者一個執政黨的概念，而是中國的領導力量。
2. 政府是主要的治理主體?！皼]有一個有效的政府，不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的?！?/p>
②一個現代化的國家治理體系，本質上講是一個政府職能合理到位，政府權力邊界清晰，公共權力不缺位、錯位和越位的科學治理體系。
市場經濟要求市場在資源配置中起決定性作用，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經濟活動的直接干預，把政府不該管的事交給市場。政府超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程的不合理干預，將會抑制市場和社會的創新性活力，使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞，從而消解市場和社會的自我修復能力，加大國家治理的難度。
③另一方面，市場經濟絕不是放棄政府的管理，建立“無為政府”,而是要“更好發揮政府作用”,建立有限且有為的政府。
科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求?！案淖冋芾砟Ｊ?，變全能政府為有限且有為的政府”,是“最好的路徑”.④如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，關鍵在于政府的定位和所作所為，這“既是一個重大理論命題，又是一個重大實踐命題”.⑤各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》要求著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，到 2020 年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系。
3. 社會力量是參與性的治理主體?！叭嗣袷歉母锏闹黧w”,⑥也是國家治理的主體。憲法規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。根據人民授權理論，人民并不是將所有權力都授予了政府，人民依照法律授予政府權力的同時，還保留了相當的權力，并且對授予的權力行使監督和保留收回的權力。人民可以通過組織自治組織，如村委會、居委會行使社會治理權力，也可以通過立法授予各種社會組織職權進行國家治理和社會治理。
“社會治理”概念的提法，顯示出執政黨更重視處理國家與社會、政府與人民之間的關系，而非簡單的以國家為主體的管理思維方式。國家和社會之間需要分權。適當分權的政府，可以培養公民的自力更生精神，自主治理公共事務，不再一旦有事就依靠政府來解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問題上。美國學者埃莉諾 · 奧斯特羅姆經過長期的實證研究，發現在適當的制度安排條件下，人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題，而不需要外在政府的干預。
①在分權政府條件下，公民得以自主治理自己的事務，各級政府適當負責本轄區的公共事務，公民之間的沖突、社群之間的沖突、各級政府之間的沖突，通過適當的沖突解決機制，得以適當的解決。②
（二）治理主體之間是什么關系？
黨委、政府和社會三位一體，作為治理主體，需要理順三者在治理中的地位和相互關系。既需要理順政府與市場、政府與社會、黨委與政府關系，也需要調整和理順中央政府與地方政府以及地方政府上下級的關系。政府與市場、社會的互動關系，政府內部多元治理主體之間職責權限的分工，構成了現代國家治理體系成長的兩大主軸。國家治理體系現代化體現為“多元共治”.“共治（”co-governance）一詞的基本含義是共同治理?，F代意義上的治理本身就具有共治的含義。因此共治可以當作一個與治理對等的概念?！斑@里之所以取共治這一概念，就是為了強調治理主體的多元性、治理機制的非對抗性以及利益取向的可調和性?！?/p>
③我們所說的“社會共治”就是指政府、社區組織、其他非營利組織、社區單位、公民，合作供給社會公共產品和服務，優化社會秩序，推進社會持續發展的過程。
④共治，并不是群治，而是在一個中心主體協調下形成的多元治理主體體系。英國著名政治理論家杰索普提出的“元治理”理論可以為我們所借鑒。所謂“元治理”,就是作為“治理的治理”.“元治理”旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。
⑤“元治理”理論認為，與市場失靈和政府失靈一樣，治理也同樣會失敗。失敗源于治理各方在談判和協作過程中，由于各自不同的地位和立場，以及各自不同的利益考量，使他們無法達成共同的治理目標。要在多元的治理體系中協調不同力量和組織的立場，使他們達成共同的目標，國家（政府）要承擔起“元治理”的角色，因為其是保證社會機制完整的責任承擔者，但這種責任并不是要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔當制度設計、提出遠景的任務，使整個社會體系在良好的制度安排中促進不同領域的自組織，從而達致治理的目標。
⑥因此，“元治理”的本質是在元治理者的組織安排和指導下，形成良好的治理機制。在目前我國多元社會時代，各個階層都希望自己的利益最大化，各個階層的利益需求不同，有時還互相沖突。只有中國共產黨才能協調各方利益，成為元治理的中心主體。
事實上，關于全面深化改革、深化財稅體制改革、深化行政體制改革的一系列改革舉措，都是以中國共產黨的文件形式發布的，這些文件成為全黨、全軍、所有國家機關、社會團體和公民行動的指南。中央各種領導小組的成立和運行也證明了中國共產黨必然是治理現代化主體要素中的中心治理主體。在多元化治理的大背景下，協調各治理主體之間的關系，從組織角度而言，由中國共產黨的中央和地方各級組織成立各種領導小組是一個趨勢，它一方面體現了黨的地位和作用，另一方面避免了在行政機關中亂設臨時機構的情況。據報道，中央網信領導小組成立后，截止 2014 年 6 月底，至少已有10 省份成立網信領導小組，均由?。ㄊ校┪瘯浫谓M長。
①動員各方面力量，包括武裝力量，只有中國共產黨的組織才能實現。政府只是執行者，自身沒有協調各方的能力。海外學者鄭永年認為 :“中國以后的改革如何保證有序進行，仍然需要共產黨作為改革的主體和推動者。如果共產黨不能成為改革主體的話，其他社會力量就會起來推動改革。如果社會力量沒有政黨的有效調節的話，光是自下而上的社會改革運動會出現很大麻煩?！?/p>
②十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》指出，全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。在我國，黨的堅強有力領導是政府發揮作用的根本保證。如在信息化管理中，資料顯示，此前一般省級信息化有十多個不同類型的部門在分頭管理，甚至分布在黨委、人大等部門，出現了上情難以下達、橫向難以有效協調的局面。各地組建網信領導小組后，對規劃戰略、整體協調、加強對網絡安全和信息化領導會產生影響，也能從總體布局信息化發展。
二、行政體制改革與行政組織法的任務
（一）治理理念下的行政體制改革
行政體制改革不是政府治理理念下的一個新話題，但以前講行政體制改革，一是基本等同于機構改革，二是局限在政府內部。治理理念下的行政體制改革，“其特點是改革方案把機構改革和職能轉變有機結合起來，把職能轉變作為核心?！?/p>
③適應治理現代化的需要，新一輪行政體制改革不再側重于機構調整，而是以轉變政府職能為主。香火撤了，歪嘴和尚也就沒經念了，廟堂自然也會日漸凋萎；否則，香火旺盛，拆了廟和尚也不愿離去，機會一來就會重新建廟。
以前行政體制改革只是考慮政府內部關系的調整，“通常的假設都以政府為焦點，仿佛它是個‘孤獨的’機構，與廣大范圍的眾多社會勢力沒有關系?！?/p>
④在國家治理現代化的視域下，行政體制改革包括兩個方面 :一是行政組織自身的邊界確定，還權于企業與社會 ;二是建立與黨組織、社會的良性互動關系，達到協調一致。有學者提出，治理現代化有五個標準 :公共權力運行的制度化和規范化 ;民主化 ;法治 ;效率和協調。
⑤其中的協調，就是行政體制改革中躲不開、也繞不過的黨政、黨群關系。
隨著公共行政的發展，公共行政組織不斷突破原來單一化的模式，逐漸呈現出多元化的發展趨勢。公共行政組織的多元化必將對傳統行政組織理論提出新的挑戰。如何回應這種挑戰，是當今行政學和行政法學界面臨的共同課題。
⑥從行政法學研究的對象范圍看，原來的行政法學研究行政機關，治理理念下的行政組織法不僅僅只是國家行政組織的組織法，還應當包括社會公共行政的承擔主體--非政府公共組織的組織法，它是規范行政組織及行政組織之間的關系的法律規范的總稱。⑦
（二）政府治理現代化呼喚組織法制建設
法治化是現化化的重要指標，已取得學者們的共識。中國行政體制改革研究會在北京舉辦的第五屆中國行政改革論壇上，學者們普遍認為，法治是國家治理現代化的基本原則和重要標志，政府治理現代化關鍵在于政府治理的法治化。
①建立法治政府是政府治理現代化的題中應有之義。法治政府意味著政府應當依法行政，更意味著政府自身是依法設立的，職責權限范圍是法律賦予的，要讓別人守法，政府本身就得“其身正”.規范政府機構設立和確立其職責權限的法律就是行政組織法。
新中國成立之初，我國頒布了不少行政組織法律、法規，規定各級行政機關的設立、組織和職權等內容。我國曾經走上了先規范行政組織后規范行政行為、行政程序和行政救濟制度的道路。但隨著時間的推移，這些行政組織法律規范均失去效力。
②以往的行政機構改革似乎游離在現有行政組織規定之外進行，《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》鮮能為行政機構改革提供依據支撐和助力，反而成為改革的“障礙”,一些改革或者做法甚至被指違反了既有規定。國務院的直屬機構中，“國資委”作為“直屬特設機構”于法無據 ;證監會、保監會、銀監會三大監管機構作為事業單位，于法不通。
③當前，我國各級政府間職能還缺乏組織法上的明確劃分，社會組織承擔公共管理事務還缺乏法律保障，國務院各部委及直屬機構以及省、市、縣、鄉鎮人民政府均缺乏專門的組織法，行政組織法是我國行政法領域中最欠缺的一部分法律。在治理理念下推進行政體制改革，行政組織法必將是我國今后發展行政法的重點。
通過完善行政組織法，為國家治理體系現代化提供組織法保障。中國政法大學馬懷德教授認為，建設法治中國的關鍵點，是需要制定一個新的行政組織法來解決行政權力邊界不清、關系不明，行政機關易于超越權力、濫用權力的問題。如何有效制約權力，防止權力濫用，是十八大后法治建設的關鍵。
④行政組織法的任務，一方面是完善行政系統上下左右之間的內部法律關系，另一方面是處理好行政機關與黨政其他機關和社會組織之間的外部法律關系。
國家治理體系現代化，需要在政府內部建立責權利結合的機制。各級政府職責權限劃分明確，各級政府職能原則上不重合、交叉，各自在職能范圍內行使權力和承擔責任。我國需要修改和完善相關行政組織法，保障責權利結合機制的形成和發揮作用。
⑤國家治理體系現代化要求政府與社會組織在提供公共服務領域適當分工，能夠由社會組織承擔的公共服務職能，原則上由社會組織承擔。社會組織承擔公共服務職能，承認其行政主體地位是必要的。
而我國現行法律制度規定，社會組織成為行政主體的必備條件是獲得法律、法規授權，這種規定限制社會組織成為行政主體的可能。建立現代國家治理體系，我國需要改革行政主體制度，承擔公共服務職能的組織都應當是行政主體。行政組織法應當鼓勵社會中介組織的發展，明確規定哪些事務可由社會中介組織承擔，并規定社會中介組織的責任等。⑥
（三）行政組織立法正當其時
我國行政組織立法的滯后也有其客觀原因。改革開放以后，國家的工作重心是經濟建設，經濟體制處在不斷的改革變化中，職能、部門調整經常進行，難以建立起組織法定的法治機制。黨政關系的長期不確定，社會組織地位的不明確，也難以建立起內外組織協調關系。十八大以后 , 政治、經濟、文化、社會和生態文明五位一體體制建設目標的確定，黨委領導、政府負責、社會協同、全民參與、法治保障的社會管理體制的形成，為行政組織立法指明了方向。
社會治理替代社會管理，社會組織的發展壯大以及在社會治理中主體地位的日益明確，對傳統的行政組織理論產生了挑戰，在社會治理主體多元化的背景下，對行政組織的內涵、外延、行政組織結構等基本理論問題需要作重新認知。⑦這也為行政組織立法提出了新的要求，行政組織立法應當與時俱進，適應經濟社會發展的客觀需要。
三、行政組織立法的基本原則、總體思路和具體設想
（一）行政組織立法的基本原則
1. 法律分權原則。法律分權是指黨、政府、企業、社會的權力邊界是法律規定的，而不是行政機關主動讓渡和下放的。我們說還權予企業和社會，就是說的本來是企業和社會的權力，現在要還給企業和社會，在法律關系上屬于界定職責權限范圍，不是行政授權或委托關系。
行政組織立法的任務，首要的不是行政機構如何設置，相互之間如何分工，而是首先需要界定行政機關的職權邊界，哪些是行政機關的權力范圍，哪些是企業和社會的權力?！缎姓S可法》規定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，可以不設行政許可。推而廣之，就是要求在行政組織立法中明確這些情況下行政機關不得“越位”.
2. 組織法定原則。憲法規定，國務院的組織由法律規定，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規定。組織法是法律保留的立法范圍，只能由全國人大或其常委會制定法律規定，行政機關不得自行設立行政機構。國家既可以在憲法和組織法中規定行政組織體系和設定的權限和程序，也可以單獨立法創設新的行政組織。治理理念下，國家專門設立法定機構，更多的是需要專門立法，規定獨立管理機構的組織和職權，如《證券法》規定了國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理，并且規定國務院證券監督管理機構根據需要可以設立派出機構，按照授權履行監督管理職責。國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，有權制定有關證券市場監督管理的規章。這些規定，為證券管理監督機構的設立和行使職權，確立了法律依據。盡管這些機構的設立和職權超出了憲法和憲法相關法的規定，但由法律加以規定和授權，符合組織法定原則的要求。①
3. 職權法定原則。職權法定是指行政組織的職權是由憲法、組織法和其他單行法規定并授予的。
對于行政組織而言，由于它行使的是公權力，行政組織只能行使憲法和法律所授予的權力。對一個具體行政機關而言，獲得“授予”,才擁有某項行政權力，實行的是“授予原則”,法無明文授予不得為。②實踐中行之有效的權力清單制度，就是將法定的各部門的權力列表予以公示，而不是創設新的權力。
職權法定原則要求職能轉變與組織法制建設同步進行。習近平總書記在中共十八屆二中全會第二次全體會議上的講話指出，政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規，為轉變政府職能掃除障礙。③
4. 優化組織結構原則。合理的組織結構是實施政府有效治理，推進國家治理體系有效運轉和治理能力提高的重要保障。要緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，按照精簡統一效能原則，優化機構設置，合理配置編制資源。優先組織結構，從橫向關系上看，要根據經濟、政治、社會、文化和生態文明“五位一體”的要求，強化薄弱環節，從組織上確保協調發展 ;從縱向關系上看，黨委發揮領導作用，通過頂層設計引領改革，領導小組設在黨內，行政機關內部不再設立各種各樣的協調機構，各種執行機構可以由社會組織承擔，形成黨委、政府和社會的金字塔型結構。
5. 黨政群機構協調設置原則。正確處理黨政關系是行政組織法的重要指導思想和原則，黨委、政府、人大、政協和司法機關都是我國國家治理體系的重要組織，黨委和政府的關系尤為密切。中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求統籌黨政群機構改革。在中國共產黨依法執政語境下，黨政關系應當法制化。在憲法中，除了在序言中明確中國共產黨的領導地位外，在正文中應明確中國共產黨在國家和社會事務中的領導權，制定《黨政關系法》體現中國共產黨作為領導黨和執政黨的職權范圍。有海外學者指出，黨的機構就其實質來說也是總體行政機構的一部分，并且占了總體行政機構很大的一部分，從中央到地方，沒有必要實行同樣的黨政兩套班子平行的體制，在中央和省兩級，可以行“黨政分工”的體制，而在省以下可以行“黨政合一”體制。
①此觀點盡管值得商榷，但道出了一些事實，現今黨政兩套機構的情況下，在地方由黨委作出決策，政府執行，法律責任就難以界定，黨委不是行政主體，就無法承擔行政法律責任。在治理理念下，黨和國家機關、社會團體和其他社會組織在國家治理中的相互關系，應當由法律加以調節。黨政關系的法制化規范化，可以從法律上保證黨對國家機關的領導作用，使領導制度、執政方式明確化、具體化，從而更有利于黨的路線、方針和政策在國家中的順利實施，有利于黨的正確領導，保證社會穩定健康地發展，使我國社會向現代化的社會邁進。
②黨群關系指的是黨和群眾之間的關系，但它實際上反映的是黨同公共權力之間的關系，也應該法定化。
（二）行政組織立法的總體思路
治理體系現代化視域下的行政組織法體系，在社會主義法律體系中屬于憲法、憲法相關法和行政法范疇。正如行政體制改革不再局限于機構改革，更不局限于機構精簡，而是著眼于轉變政府職能，行政組織立法的總體思路也不再局限于制定中央到地方的各級組織法，形成組織法體系，而是從國家治理和社會管理的需要出發，明確黨、政府和社會各自的職責范圍以及相互關系，在原來政府作為單一的行政主體的基礎上，研究如何發揮黨委的“元治理”主體作用，以及社會組織的行政主體地位的確立。
在橫向關系上，國家治理體系是在我們黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排。從行政組織的角度而言，要求經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面的治理主體相平衡。目前國務院部委，包括直屬機構中，經濟部門仍占大多數，而文化、生態文明保護的部門較少?！?】
（三）行政組織立法的具體設想
1. 完善生態文明體制，實現可持續發展。十八屆三中全會后，在中央設立的 6 個專項小組中，經濟體制和生態文明體制改革專項小組名列其中，并且排在第一位，足以體現中央對生態文明建設和環境保護的高度重視，也足以體現生態文明體制改革的迫切程度。在政府序列中，與生態文明建設相關的主要是環保部門、國土部門、水利部門等，建設生態文明體制，過去“鐵路公安、各管一方”“五龍治水”的體制病態不能再繼續下去了，要明確各級黨委、政府對本轄區生態文明建設負總責，建立高效有力的協調機制。
①國家治理現代化，以生態治理為起點建立起完善的治理體系，提高治理能力，不失為一個良好的嘗試。生態治理狀況是國家治理現代化的重要指標，也是當前最急切需要治理解決的難題。生態文明體制，從組織法上說，不僅是設立更多的環境國土保護部門，而是要充分發揮民間環保組織的作用，通過法律授權民間社會組織環保權?，F行《環境保護法》賦予了依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的專門從事環境保護公益活動的社會組織可以向人民法院提起環境公益訴訟的權利，但總的來說，從事環境公益活動的社會組織的行政主體地位并沒有予以確認，給予的法律分權還主要是開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳。
②發揮社會組織在國家治理和社會管理中的作用，可以從立法上明確民間環保組織的主體地位開始。
2. 設立法定機構，強化市場監管職能?，F在的國務院組織機構中，除了組成部門，還有國務院直屬特設機構、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局和國務院議事協調機構，受到詬病，有些還沒有組織法依據或與現行組織法不一致。在諸如食品衛生、證券監督等方面，美國的獨立管制制度可資借鑒。與傳統的行政機關相比，獨立管制機構一般由國會立法直接設立，它既是執行國會立法的機構，根據法律規定發放許可證、監督相關市場主體的行為，也有權在與國會立法精神不相沖突的情況下制定市場主體的行為規則，確定費率或收費標準，還有權處理監管范圍內發生的法律糾紛。獨立控制委員會的權力由法律規定。通過制定專門法設立法定機構（statutory board），授權其從事某一方面的管理、監督和執法，既體現了組織法定原則，又避免了機構設置的隨意性。從某種意義上說，中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會就是這樣的法定機構，它不是按《國務院組織法》而是按《商業銀行法》、《保險法》和《證券法》設立的。這些法定機構可以是事業編制，不是行政機關，但屬于行政組織法范疇。但現行法沒有明確規定機構設置權，而只是規定由這些機構行使監管職能，如《保險法》規定，國務院保險監督管理機構依法對保險業實施監督管理。從中推定出國務院可以設立保險監督管理機構。
3. 憲法和組織法界定中央和地方的權限，確保地方事權一致?！皺嗔^分集中于中央政府，基層和地方有職無權或責大權小，那么，也必然導致官僚主義和工作效率低下?！雹邸吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”,“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放到地方和基層管理?！痹谥醒肱c地方的關系上，借助深化財稅體制改革的契機，通過理順中央與地方的事權關系，實現地方分權。行政組織法應將財政關系納入自己的視野，通過組織立法合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。
4. 地方間的競爭和合作關系由行政程序法和區域協作法律規定。行政組織法體系，也包括行政程序法對組織關系的設立。
行政程序法關于行政主體的規定，主要是動態的，規定兩個或幾個行政主體間的互動關系，包括橫向合作關系。如《湖南省行政程序規定》第 15 條規定，各級人民政府之間為促進經濟社會發展，有效實施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原則開展跨行政區域的合作。區域合作可以采取簽訂合作協議、建立行政首長聯席會議制度、成立專項工作小組、推進區域經濟一體化等方式進行。在推進京津冀一體化的進程中，應該有一個跨出行政區劃的、組織上的協調機構和機制?！氨本?、天津、河北，更多是考慮自身的問題，但是應有一個機制來通盤考慮京津冀一體化的問題。在組織協調上有一個大區域規劃或大區域協同機制很重要?！雹賲^域協同機制的建立有賴于國家層面制定專門的京津冀跨區域合作法律規范，如根據《太湖流域管理條例》的規定，太湖流域實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國家建立健全太湖流域管理協調機制，統籌協調太湖流域管理中的重大事項。國務院水行政主管部門設立的太湖流域管理機構在管轄范圍內，行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的監督管理職責。
5. 依法確立社會組織的行政主體地位。社會組織參與國家治理，在行政主體理論中向來被認為是通過法律、法規的授權和行政機關的委托進行的，是授權性組織或受委托的組織，而不是法定的和當然的行政主體。其實，從法律授權的角度說，行政機關也是法律授權的組織，②職權法定原則便是明證，只不過行政機關是憲法和組織法的統一授權，社會組織是單行法律的授權。在性質上，他們與行政機關一樣，都是公共行政組織。有學者將其稱之為“準行政組織”,并認為，在中國“準行政組織”性的事業單位的確定上，應由法律作出明確規定，改變現行的實際上由行政機關確定的局面。③完善相關的立法，明確各類公共行政組織所享有的管理權力乃是當務之急。非政府公共組織對社會管理職能的承擔應當源自憲法與組織法的確認和保障，而非政府的恩賜和讓與，只有制定《社會組織基本法》，確立社會組織的行政主體資格，從法律上認可其是國家冶理體系中的重要主體，才能為實現國家治理體系的現代化奠定堅強的組織基礎。
