本篇論文目錄導航：
【題目】 “城中村”社區治理困境與善治研究
【引言】善治語境下“城中村”治理探究引言
【第一章】 “城中村”社區治理的內涵及理論基礎
【第二章】 “城中村”小區治理的問題透視
【第三章】善治語境下“城中村”社區治理模式的選擇與構建
【第四章】 “城中村”社區治理對于我國基層政治發展的影響
【結論/參考文獻】 “城中村”社區善治研究結論與參考文獻
一、 “城中村”社區治理的內涵及理論基礎
（一） 主要概念簡析
1. 社區
社區屬于社會學基本概念，其最早出現在古代歐洲拉丁語中，代表著親密合作的伙伴關系或者共同體。19 世紀后期，德國社會學家 F·滕尼斯在其進行的社會學研究中，首次引入德文 Gemeinschaft,隨后在其出版的《社區與社會》中，F·滕尼斯通過對比Gemeinschaft 和 Gesellschaft,提出了兩者存在之間的共同點和不同點，在社會學領域引起較大反響。英文社區（Community）一詞的產生要追溯到美國社會學家羅密斯。
羅密斯將滕尼斯的著作《社區與社會》譯成英文，命名為《Community and Society（社區和社會）》。20 世紀 30 年代，中國社會發生著翻天覆地的變化，人們開始覺醒并著力于對民主的追求。在此背景下，費孝通等將英文 Community 翻譯成“社區”進行社會學研究，這是社區一詞在中國的起源。從古代歐洲拉丁語發展到現在，社區一詞的內涵和外延均有了很大的變化。但是，這些變化均是建立在對社區形態、特征的描述基礎之上的，定義可以有很多種，但是其本質上是一致的。
由于受計劃經濟的影響，我國的社區概念已經突破了單純的社會學概念范疇，而成為了在特定地域范圍內由政府試圖構建的社會實體或社會單元。[6]社區一詞的普及呈現出一種自上而下的態勢，是政府政策引導的結果。20 世紀 90 年代，在關于基層組織建設的實施意見中，民政部強調要發揮社區建設在基層組織建設中的重要作用，并通過在全國范圍內設立若干個“城市社區建設實驗區”來大力發展城市社區，在一定程度上促進了社區一詞推廣。但社區真正成為社會學研究和社會改革實踐的熱點與焦點，并進而成為關乎老百姓切身利益、耳熟能詳的大眾詞匯則是黨的十六大召開以后。十六大報告中，明確提出了要完善居民自治，建設有序、文明祥和的新型社區。這是首次提出社區建設與發展目標，給社區建設指明了方向。政府從一定程度上引領了社區概念的傳播，同時也意味著社區一詞并非單純學術意義上的概念，而是具有一定政治色彩的特定區域。
本文認為：社區是指在具有一定政治色彩的特定區域上，生活其中的居民以心理認同感為橋梁，以互幫互助為方式組建的滿足不同層次需求的社會性系統。我國學術界一般按社區所處地域范圍的不同將其劃分為鄉村社區、城市社區及過渡型社區?！俺侵写濉鄙鐓^屬于過渡型社區的一種。
2. “城中村”社區
本文研究對象為隨著城市化進程的不斷深化，已經身處城市規劃區內，原有農耕為主的經濟形態隨著土地流轉已經轉為第二、第三產業為主的過渡型社區。這類社區原集體土地和宅基地或者已全部轉為城市國家所有，或者集體土地仍以集體方式共同占有并成為居民主要生活來源。這類社區已經完成物質層面的改造，在硬件上已經具備了城市社區的模樣，但軟件改造尚未完成，呈現出一種向城市化社區轉變的態勢。
目前，過渡性是“城中村”社區最根本特點，主要體現在：
第一，居委會職能的過渡性?！俺侵写濉鄙鐓^快速形成，而相應的管理體制卻未能緊跟時代潮流而變，往往是很短的時間內，通過行政命令將村民委員會建制轉變為城市社區居民委員會建制。村民委員會和居民委員會雖然都屬于基層群眾自治組織，但是二者又存在者很大差別。我國《村民委員會組織法》明確規定村民委員會的根本任務是促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。在工作職責上主要負責發展經濟和提供生產服務與協調，作為基層群眾性自治組織，村委會承載了農村主要的管理和服務職能。而《城市居民委員會組織法》及其相關規定表明，居委會主要負責宣傳和教育，保障居民合法權益，維護治安，協助政府做好各項工作。這表明，居委會和村委會作為基層群眾性自治組織二者存在職能上的本質區別。由村委會向居委會的轉變絕不是換塊牌子那么簡單，人們固有的生活方式決定了這項工作的復雜性和過渡性?！俺侵写濉鄙鐓^居委會面臨著“村改居”后遺留的諸多問題，如解決原村委會發展起來的集體資產問題、村民觀念向居民觀念轉變問題、居民的社會保障問題等等，更深層次還應該解決作為城市社區如何發揮社區公共服務職能問題。這表明當前“城中村”社區居委會的職能是由村委會向城市社區居委會的過渡。
第二，居民身份認同的過渡性。由于“城中村”緊鄰城市的地緣原因，導致“城中村”居民在改制前就早已開始接受城市市民的影響，部分居民已經具有城市市民的公民意識，或者已經具有了城市市民身份。但是要真正轉變為市民，絕不是換個身份、換個戶口本那樣簡單?！按甯木印焙?，在身份上，農業戶口變成了城鎮非農，具備了城市市民身份。但由于小農經濟思想的深刻影響和我國公民社會不完善等因素影響，致使他們很難短期內完全擺脫原有農村生活方式的影響，如依靠血緣確定自己交往范圍和方式，自給自足導致消費觀念保守，對原來村共同體的依戀和依賴性、人情大于法治等等。這將在很長時間內存在，并且決定著居民的精神面貌?！俺侵写濉本用袷忻窕倪^程還很漫長，居民對于自己新身份的認同感尚僅僅停留在表面，還需要進一步完成由村民向市民的轉變。
第三，居民歸屬感的過渡性。這主要體現在“城中村”居民對于居委會的歸屬感遠遠低于村民對村委會的歸屬感。長期以來，村委會和居委會雖然都是基層自治組織，但由于其各自職責的不同導致了與村民或居民關系上存在很大差別。村委會在鄉村事務管理和鄉村整體發展中占據主導地位，它的每一項決策、每一項工作的開展都與村民的利益息息相關。[7]而城市社區中的居民則對于居委會的依賴性較小，社區主要是他們日常生活的場所，生存發展在工作單位和社會。居委會職能主要是負責社區日常事務管理，居民很難找到參與居委會工作的熱情和途徑。隨著“城中村”形成，以土地為基礎的集體經濟逐漸解體，并且伴隨著“城中村”居民市民化程度的不斷提高，各種保障性政策的實施，使得原有的村民對村委會的依賴日漸式微。但是，由于“村改居”往往采用了對原有集體經濟進行股權改造的方式進行改造，原村委會成員多在改制后的企業任職，原村民或多或少都持有企業股份，并且大多數人也工作在這些企業中，所以他們無法割斷與居委會千絲萬縷的聯系?？梢?，“城中村”社區居委會與居民的關系不同于農村、城市社區與農民、居民的關系，明顯帶有過渡性特質。
第四，經濟組織形態的過渡性。在“城中村”集體資產改造過程中，往往通過股份制改革的方式進行。這些股份合作制企業或合作社雖然在名義上與“城中村”社區沒有行政關系，但是，由于社會保障和公共事業開支仍然在很大程度上由這些企業承擔，使得這些企業在實際上具有了一定的社區治理功能。而這些企業往往是以原行政村為依托建立，董事會成員都大多由原村兩委班子轉化而來，所以具有很大程度的地域性和封閉性，在企業管理中，外來人員、外來資金很難進入，尚不具備現代企業特征，開放性較差，急需建立現代企業制度。這說明“城中村”社區經濟組織形態具有強烈的過渡性。
以上特點表明，“城中村”社區作為一種過渡型社區，雖然目前在法律和形式上已經成為城市社區，但實際上還保留著大量的村莊的印記，正處于由農村社區向城市社區轉化的過渡階段。[8]
3. 社區治理
在全球治理背景下，隨著公民社會的崛起，管理逐漸被治理所取代。在社區建設上，社區治理因其自身優勢逐漸取代了社區管理，即“在社區公共事務管理中，政府與社區組織、社區公民相互合作、互惠互利而建立的一種共同管理的機制”.[9]“共同管理”要求社區治理主體應該多元化發展，要涵蓋所有愿意依法為社區治理做出貢獻的組織或者個人，如政府機構及其派出機構、社區自治組織、非營利組織、社區公民等。這就要求我們必須改變原有政府獨強的局面，積極引導社區組織、社區公民與政府一起承擔社區公共事務管理和社區發展的重任，充分發揮多元主體作用，各主體之間相互作用，形成合力，有利于建立和諧社區，體現了治理的根本要求。埃莉諾·奧斯特羅姆認為 “社區治理是國家和市場雙方統統選擇的結果，可以使某些公共資源系統成功地實現效率最大化?！盵10]
這段表述指出了社區治理的目標，即“善治”.善治意味著公共資源的開發和調試達到了預期的效果，實現了分配的公平、公正。而在善治目標實現的途徑上，不同的學者從不同的角度出發提出了不同的見解。有的學者通過研究社區管理體制問題，從分析政府與社區的關系出發，主張轉變政府職能，給予社區更大的自主權，提出了解決管理體制不暢的構想以實現善治的理想目標[11];有的學者則通過對社區利益群體之間分化與整合來研究在現代社會中社區情感對于促進社區和諧發展的重要作用，主張通過開展各項集體活動引導居民增強社區意識，增進相互了解，通過建立和諧、信任、合作、互幫互助的鄰里關系來達到善治目標；有些學者則主張充分發揮社區自治組織的作用，尤其是非營利性組織的作用，通過這些組織主體作用的發揮達到社區治理善治目標。
（二） 理論基礎
1. 治理、善治理論
近年來，由于西方福利國家出現管理危機，國家調控與市場調節失效引發探尋多元主體共同參與治理的可能，治理理論得以形成并快速發展。治理理論的主要創始人羅茨認為治理是未正式授權，卻能在特定活動領域有效發揮作用的管理機制。[12]治理與統治有很大區別，治理指的是多元主體為實現同一個目標而進行不同嘗試的過程。政府并不是治理的唯一主體，治理的實現也并不是必須依靠國家力量才能實現。
治理理論主張對公共事務的管理要以實現“善治”為目標，主張在公共事務管理上摒棄一方獨大的做法，而是引導多元行為主體并存，并且通過互幫互助達到公共事務管理良性循環的目標。主體多元才能有效保障善治的實現，在一定意義上，各種公私機構具有和政府一樣的權力。在公共事務管理中政府要改變定位，由具體管理者變為掌舵人，要通過政策引導、法律保障等形式充分調動多元主體參與公共事務管理的主動性和積極性，在政治統治之下對社會具體事務進行調控。[13]因此，在社會公共產品提供者上，政府已經不再是唯一的提供者，同樣具有主體地位的市場和社會應該積極、主動分擔政府責任，提供社會公共產品。在社會公共事務管理中，政府、市場與社會作為多元治理主體互幫互助、互惠互利，從而達到理順關系，滿足不同層面需要的根本目的。
善治（Good Governance）即良好的治理，是治理要達到的終極目標。善治就是政府與市場、社會等行為主體在社會管理過程中，為了達到公共利益最大化而形成的一種新型關系。其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理。[14]
20 世紀 90 年代以來，公民社會或民間社會的日益壯大，為善治的發展提供了強大基礎。民主化的一個重要意義就是還政于民，使政治權利回歸公民社會。[15]
善治是民主化進程的必然結果。而同時，國際社會和國內社會在全球化時代都需要公共權威和公共秩序，這一新的公共權威和公共秩序，只能由善治來實現。善治為國家與公民社會搭建了一座橋梁，改變了管理和被管理的關系，意味著權力由單一主體向多元主體的回歸，是公民社會接管公權力的過程。善治表示國家與社會或公民之間的良好合作，[16]意味著治理主體的多元化和管理方式、手段的多元化。善治模式認為在公共事務的管理中，政府權力只是實現有效管理的一個方面，除此之外，還存在著其他的管理方法和技術，只有各類方法和技術的有效融合才能真正實現管理高效。[17]
十八屆三中全會繼續研究全面深化改革，明確提出“推進國家治理體系與治理能力現代化”.“國家治理體系”概念的首次提出，標志著我黨在全面深化改革過程中邁出了堅實的一步。由管理到治理的轉變體現了我黨執政理念的轉變，體現了黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一?！皣抑卫眢w系”強調在不斷加強執政黨建設的同時，以法治為基礎，進一步堅定人民民主的決心和信心。國家治理體系現代化要依法執政、依法行政、依法治國，為社會多元主體參與治理提供保障。國家治理一是強調主體多元，大家都是主體，國家是管理者，人民也是社會的主體，還有各組織、各單位，都是參加管理的一個方面的角色，都是主體之一，從過去的一個主體變為多主體；二是渠道多元，治理既有從上到下，也有從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸開來、鋪展開來，治理也表明了方式的變化；三是治理要現代化，更加科學、更加民主，同時也要更制度化、規范化、程序化。國家治理的提出為我們在“城中村”社區發展中提供了全新的視角和解決問題的方法，將有力的推動“城中村”社區治理突破困境，走向善治。
在“國家治理體系”指導下，把治理、善治理論應用于“城中村”社區建設實際，轉變政府職能，理順管理體制，將進一步推動政府與多元治理主體互惠互利關系模式的建立，使多元主體在社會公共事務中充分發揮作用，提高社會運作效率，促進社會和諧發展。
2. 公民社會理論
作為馬克思主義哲學中的重要內容，公民社會理論指導著人們認識世界和改造世界的全過程。它是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為，是處于“公”與“私”之間的一個領域。公民社會強調在社會中，應重視公民參與社會管理的重要性。
黑格爾也詳細論述了公民社會的概念，他認為公民社會是歷史發展的必然階段，有其自身的特殊性存在，為市場經濟發展所必需。公民社會起源于對國家與社會關系的探索，是指出了國家以外的實體社會的總和。
總體來講，從形式上來看，非政府組織（NGO）、公民的自愿性組織、社區組織等都屬于公民社會范疇。它們不同于國家或者政府，但同樣作為行為主體存在并影響著社會發展。由于我國長達幾千年的封建專制制度的影響，公民社會在我國一直被國家、政權所壓制。直到近代，隨著封建統治的衰敗，公民意識開始覺醒并逐漸發展壯大，產生相對獨立的民間組織。隨著改革開放的深化，我國經濟體制改革取得了令世人矚目的成就，積累了大量社會財富的同時，也極大的提高了人民群眾的素質，從經濟和人文方面為公民社會的形成做足了準備。黨的十五大后依法治國策略的實施，為“第三部門”的建立和發展提供了法律保障。[18]
近 20 年來，在依法治國方針指引下，我國政府順應時代潮流，積極轉變政府職能，努力打造“陽光政府”、“服務型政府”,這為民間組織的發展提供了機遇，促使民間組織迅速發展，在社會管理和服務方面發揮了巨大作用。另外，在社會主義民主建設方面，積極引導社會組織和公民參政議政，實現對政府監督，充分激發了他們共同參與社會事務管理與服務的熱情。
3. 社會資本理論
社會資本概念是由法國社會經濟學家皮埃爾·布爾迪厄提出的。他在其著作《社會資本隨筆》中將社會資本定義為：“社會成員之間客觀存在的人際關系總和”.[19]他認為社會資本對于農村經濟的發展具有非常重要的現實意義。后來，詹姆斯·科爾曼發展了社會資本概念，他基于社會資本的個人屬性，將社會資本定義為依托社會成員之間關系而存在的一種社會資源。[20]
詹姆斯·科爾曼的研究成果得到了廣泛認可，成為以后學界研究社會資本的重要基礎。帕特南的定義則指明了社會資本形成的原因和行為方式。他認為， “歷史淵源和獨特文化環境”是社會資本形成的主要因素，在這種情況下，社區的形成依賴于“人們相互熟知”并建立了緊密的公民參與網絡，這一網絡在懲罰破壞人們信任關系的人或行為之間得到加強。他認為社會資本能夠有效提升社會整體效率。[21]
帕特南從群眾參與的積極性和主動性來研究社會資本，完成了從聚焦個體到關注集體的轉變，并且把社會資本概念引入政治學研究，取得了較大的研究進展?！俺侵写濉鄙鐓^居民大多來自于由血緣、地緣關系形成的村莊，人們在長期的生活生產中彼此熟悉，有利于形成互助合作的關系，而這種社會資本對于解決“城中村”社區治理具有十分重要的作用。
