聯合作戰指揮體制改革，是深化國防和軍隊改革的現實緊迫的課題，也是衡量改革成效的重要標志。習近平主席深刻指出，深化國防和軍隊改革，建立聯合作戰指揮體制是重中之重。這一重要指示為我們推進改革大業指明了主攻方向。研究借鑒外軍在這方面的特點規律，對于科學籌劃我軍聯合作戰指揮體制改革，具有特殊的重要意義。
對于我們所說的“聯合作戰指揮體制”，在美俄等世界主要國家軍隊，目前還沒有完全對應的專門術語。外軍與它相近的，美軍叫“作戰指揮鏈”，俄軍叫“作戰指揮體系”，日本自衛隊叫“聯合運用體制”。新版《中國人民解放軍軍語》中也沒有這個條目。綜合一些專家的觀點，我們研究認為，聯合作戰指揮體制是指軍隊為指揮聯合作戰而建立的組織體系及相應制度，包括指揮機構的設置、職能劃分和指揮關系等。聯合作戰指揮體制改革，實際上就是以聯合作戰為根本導向，以提高指揮效能為核心目標，對作戰指揮體制進行的改革。
美軍聯合作戰指揮體制改革，大體上是從二戰結束后開始的，推進過程幾經曲折，一直延續到今天。究其時代背景和根本動因，是工業文明快速發展、科學技術日新月異、戰爭形態深刻演變的必然結果，也是軍隊組織體系化、作戰力量多元化、軍事行動全域化的內在要求。歸根結底，聯合是現代戰爭制勝的基本規律。機械化時代需要聯，信息化時代更需要聯。戰爭實踐始終是催生和倒逼外軍聯合作戰指揮體制改革的強大動力。美國軍隊是聯合作戰指揮體制改革當中的典型代表。
美軍改革：戰爭實踐倒逼與檢驗的強力推動
美國雖然只有200多年的歷史，但目前擁有世界上最強大的軍隊。特別是二戰以來，美軍經歷了大量戰爭實踐，既積累了豐富的經驗，也留下了深刻的教訓。美軍聯合作戰指揮體制改革起步最早、主動性最強。經過近70年的三輪改革發展，美軍聯合作戰指揮體制已日臻成熟。
第一輪改革是1947～1949年，屬于初創階段。美軍聯合作戰，起始于1781年的約克敦戰役。當時，華盛頓率軍準備攻打英軍占領的瀕海城市約克敦。但當時英軍力量仍非常強大，于是華盛頓以個人交情主動聯系法國軍隊。在當年5月13日的戰地日記中，華盛頓寫道：“收到羅尚博伯爵（法國遠征軍指揮官）的來信，通知我，他兒子要到了。還收到巴拉斯伯爵（法國海軍準將）的信，告訴我，他被任命為法國駐羅得島的海軍中隊指揮官。兩人都要求盡快與我見面?！比藭婧蠼涍^精心籌劃，在華盛頓的統一指揮下，法國海軍在約克敦港外與英國海軍展開交戰，切斷英軍的海上供應線和海上退路，并從海上配合大陸軍的進攻;美國大陸軍則從陸上圍攻約克敦的英軍，取得了戰役勝利。目前，約克敦戰役被大家公認為是世界上最早的聯合作戰。當時的戰役聯合主要“靠的是戰役期間指揮官個人之間的交情”交情好，聯合得好;交情差，聯合得差。
到二戰期間，軍事行動的全球化、盟國合作以及軍種間協作的需求急劇上升，迫切要求美軍的指揮結構做出改變。為此，羅斯?？偨y提出建立一個類似“參聯會”的機構，即美英參謀長聯合體，由專人負責來領導戰爭行動，起初只使用了幾名利用業余時間工作的軍官，職責僅限于負責參聯會與總統間的聯絡，便于美英間的軍事合作與協調。隨著戰爭發展，承擔起制定軍事戰略和指導軍事行動的職責。后來，美國陸軍參謀長喬治?馬歇爾將軍提議用一個垂直的指揮機構來取代參聯會，把各獨立的軍種統一到一名參謀長領導之下，這種架構基本上是陸軍內部垂直體制的翻本。
戰后，美軍總結二戰盟軍聯合作戰指揮經驗，檢討長期以來形成的美國軍種至上、交相紛爭、職責不清等體制弊端，創立了以國防部為主體的領導指揮體制，設立了參聯會主席和聯合參謀部，在戰略層級上解決了作戰指揮權不統一的問題，形成了現代聯合作戰指揮體制的雛形。但軍種仍然在指揮鏈上，在參聯會，軍種主導的局面仍舊沒有被打破。
朝鮮戰爭中，這套指揮體系發揮了一定的效能，但軍種之間的隔閡仍然比較突出。作戰中，美軍聯合作戰指揮關系復雜，各軍種對本軍種既有行政領導權，又有作戰指揮權，一直沒有一個明確的隸屬關系，造成作戰指揮受多線干擾。戰區指揮官除了向上對國家指揮當局負責，還要受到參聯會中各軍種參謀長的影響，聯合作戰效果不能有效發揮。如當遠東戰區司令麥克阿瑟決定對鴨綠江橋進行轟炸時，執行轟炸任務的遠東司令部空軍司令斯特拉特邁耶，卻將作戰計劃報批參聯會空軍參謀長，空軍參謀長不同意轟炸，立刻通過參聯會對此行動進行干涉，導致轟炸計劃取消。美軍后來檢討認為，在這套體制下，各軍種“很難發起可以稱得上聯合作戰的地面行動”。這也是美軍推動后來改革的動因之一。
第二輪改革是1953～1958年，屬于成型階段。這個時期，主要是從法律上建設，特別是制定了《1958年國防部改組法》，應艾森豪威爾的要求，“取消了各軍種以前作為‘執行代理人’所享有的指揮部隊的法定權威?！蓖瑫r，國防部長尼爾?麥克爾羅伊指示“建立兩個指揮渠道：針對已部署部隊的作戰渠道和針對支援任務的行政渠道?！薄吧婕白鲬鹬笓]和部隊使用時，指揮關系自總統起下至國防部長，再向下到參聯會，由其負責傳遞命令，然后抵達聯合司令部和單一軍種司令部總司令。涉及軍種的訓練和裝備時，指揮關系自總統起下至國防部長，然后到各軍種部長，最后到每個作戰司令部內的軍種司令部。兩條指揮鏈均匯合于軍種組成部隊司令部一級。各軍種組成部隊司令部負責部署于聯合司令部中的本軍種的部隊?！崩?，第6艦隊在訓練和裝備方面走的是海軍指揮系列，但當它被部署到地中海時，就要接受負責地中海的聯合司令部―美國歐洲司令部的作戰命令。在美國歐洲司令部中的第6艦隊和所有其他海軍部隊構成了美國歐洲司令部中的海軍軍種組成部隊司令部，歐洲司令部中掌管所有海軍部隊的海軍將領為海軍軍種組成部隊司令。軍種組成部隊司令接受其所在的地區性總司令的作戰指令，但有關裝備、訓練和其他保障方面的事宜卻由其自己的軍種負責。 這次改革從根本上實現了作戰指揮權與建設管理權相對分開的體制性突破;建立了總統和國防部長對作戰司令部的直接指揮關系，把軍種排除在作戰指揮鏈之外;強化了國防部長和參聯會主席的職權，明確了戰區聯合司令部在軍事上的聯合指揮權。但軍種對作戰指揮的干預問題，仍然沒有從根本上得到解決。主要表現為：各軍種利用他們所掌握的行政資源，在作戰指揮上繼續操控作戰司令部下屬的軍種組成部隊，在決策流程上干預聯合參謀部的工作。這種狀態一直延續了近30年，用美國學者帕利爾的話說，就是改革進入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位，導致了后來一系列戰爭和軍事行動上的指揮不暢，在一定程度上造成了軍種擁權自重、聯合機制舉步維艱的局面。
比如，在越南戰爭中，美軍建立的軍政軍令分立的聯合作戰指揮體制，在戰爭中運行不暢，聯合司令部司令權力不夠集中，限制了聯合作戰指揮能力。越南戰爭是在太平洋司令部的轄區，理應由太平洋司令部指揮，但實際上戰場沒有一名全面運籌戰事、擁有指揮全權的戰區最高指揮官，作戰指揮權由戰略空軍司令部、駐越軍援司令部、太平洋艦隊分享，彼此之間各自為政，沒有統一協調的計劃。同時，空軍、海軍和駐越軍援司令部都有自己單獨的作戰區域，根本談不上聯合。時任美空軍第七軍副軍長、后擔任參聯會主席的戴維?瓊斯上將說：“我們的軍隊自上而下都缺乏跨軍種和聯合的經驗。軍種之爭使得越南戰場上，至少有6場不同的空戰，海軍在北部的空戰，空軍在北部的空戰，戰略空軍的空戰，空軍在南部的空戰，越南人的空戰，以及陸軍直升機的空戰?！笨偨y和國防部長常常過度地干預作戰，繞過戰區指揮官指揮一線作戰部隊，剝奪了戰區指揮官的職責。戴維?瓊斯上將認為越南戰爭“也許是我們戰略戰術目標不明、職責不清的典型”。
1968年1月23日，“普韋布洛”情報船被朝鮮俘獲時，美海軍陸戰隊的航空兵就在附近，“企業號”航母正在大約500海里的地方進行演習，但駐日海軍艦隊司令部與駐日美空軍司令部沒有直線電話，也無權指揮，不得不請求駐夏威夷的太平洋空軍指揮官與太平洋司令部司令官或太平洋艦隊司令官進行溝通，協商此事。美軍后來總結道：“在太平洋司令部之下的層級，缺乏統一的指揮，致使效率低下。而在太平洋司令部之上的層級，雖有足夠的權力，但距離太遠而難以及時反應?！泵绹鴸|北亞軍事體制存在嚴重缺陷，“在日本和韓國的作戰指揮體系處于分離狀態。雖然各地區的下級聯合司令部，實現了空軍和陸軍力量的統一指揮，但是海軍和海軍陸戰隊通信系統不兼容，甚至在海軍內部、第7艦隊和當地司令官的指揮體系也是分離的。因為駐日海軍、空軍和海軍陸戰隊司令官是通過3個分離的體系進行指揮的，所以他們之間沒有相互協作”。
在1980年的伊朗人質事件中，來自多個軍種的部隊臨時組合，按陌生地域配置，在模糊的指揮與控制下行動;救援部隊多頭指揮，缺少單一的指揮官，聯合指揮措施存在嚴重缺陷?，F場指揮官、空軍上校詹姆斯卡爾說：“集結地一片黑暗，漫天黃沙，發動機震耳欲聾，無人知道誰負責?，F場有4位指揮官，沒法辨認，無線電通信互不兼容，沒有統一計劃，甚至連指揮位置也不固定?！贝骶S?瓊斯指出：“這次行動失敗的主要原因是各軍種互不與謀，雖然軍種之間希望互相合作，但是其中存在極其嚴重的問題。我的聯合參謀部主任來自陸軍，對陸軍之外的其他兵種知之甚少?，F在的組織均不能完成此次行動。每個人都盡了最大的努力，但在工作和訓練中無法聯合，這是我們無法逾越的障礙?！?
在1983年的貝魯特海軍陸戰隊軍營遭襲事件中，美國國家指揮當局與駐貝魯特機場的海軍陸戰隊分遣隊之間存在6個層次，復雜的指揮鏈掣肘了總司令對其戰區內部隊安全的監督管理能力。美國《貝魯特國際機場恐怖主義法案委員報告》稱：“軍隊的指揮鏈又長又繞：先是從美國歐洲司令部總司令繞到海軍軍種組成部隊司令部（美國海軍部隊歐洲總司令），然后再繞到第6艦隊司令，再繞到第61兩棲特遣部隊司令，最后再繞到陸戰隊兩棲部隊司令。沒有任何高級軍官專門負責陸戰隊的安全?！薄爸笓]鏈中沒有一處能系統而主動地為在機場的陸戰隊員們采取反恐安全措施”。
拿破侖說過：“在戰爭中，沒有什么比統一指揮更重要?！泵绹h員納恩認為，越南戰爭、“普韋布洛”號事件、貝魯特遇襲事件，都是缺乏統一指揮所致。如果不加強戰地指揮官的權威，作戰仍將問題重重。美國《戈德華特-尼科爾斯法案》的主要起草和推動者詹姆斯? 洛克毫不客氣地批評道：“二次世界大戰后，美軍官僚主義盛行，內部關系復雜而混亂，決策過程錯綜復雜，各軍種各自為政，各級責權不明，指揮序列混亂，這些問題導致軍隊屢讓國家失望?！辈o不痛惜地說：“現代戰爭是由‘聯合’作戰組成的。所有的軍事部門必須實現一體化?！倍暗诙问澜绱髴疬^后40年，軍種狹隘的本位主義和獨立自主性讓國防部不能實現開展現代戰爭所必須的聯合”。
第三輪改革是自1986年至今，屬于完善階段。改革之初，光論戰就歷時了近5年，比美國參加二戰的時間還要長，可見這場改革之復雜程度。這個時期主要是確立了當前的聯合作戰指揮體制，賦予了參聯會主席多個關鍵領域的權力，進一步強化了戰區司令的權力和影響力。它徹底結束了軍種干預作戰指揮的局面，從法律和實際操作兩個方面實現了聯合作戰指揮體制改革的突破，建立起了“由國家指揮當局（總統和國防部長）到作戰司令部（戰區司令部和職能司令部），再到任務部隊”的指揮鏈。
美軍聯合作戰指揮體制改革的特點
目前，美軍聯合作戰指揮機構，主要由國家和戰區兩級構成。國家級聯合作戰指揮機構，由總統、國防部長、參聯會和聯合參謀部組成，主要負責指揮全球性大規模戰爭及核大戰。參聯會主席由軍隊的高級將領擔任，是總統和國防部長的首席軍事顧問，但是沒有作戰指揮權。戰區級聯合作戰指揮機構，由9大聯合作戰司令部構成：太平洋、歐洲、北方、南方、中央、非洲6個戰區司令部，再加上特種作戰、戰略、運輸3個不受地理責任區限制、可在全球范圍內行動的職能司令部。他們分別按照總統和國防部長的命令，負責指揮相關的軍兵種部隊實施局部戰爭或戰役戰術行動。在西太平洋等重要方向，還有常設的聯合特遣部隊司令部。
美國議員金里奇當年在推動美軍改革時說：“從歷史上看，各國只有在經歷了大失敗后才會改革軍隊?！泵儡娐摵献鲬鹬笓]體制改革的特點，主要體現在4個方面：一是逐步建立和推進新體制，在一系列戰爭中去檢驗，并逐步完善?？v觀美軍近70年改革，是戰爭推動改革，改革在戰爭中得到檢驗。如針對二戰中美軍暴露出來的大量問題，推動了戰后1947～1949年的第一輪改革。針對朝鮮戰爭中暴露出來的問題，又推動了1953～1958年的第二輪改革。針對越戰結束后，特別是80年代初期，相繼發生的一系列軍事行動指揮混亂，洋相百出，國內意見沸騰，推動了1986年這場非常艱難的第三輪改革。隨后，改革效果在20世紀90年代的海灣戰爭中得到檢驗。以后進入不斷微調、檢驗、微調的過程。二是通過強力推動，把分散在各軍種的指揮權，轉移到聯合作戰指揮機構，徹底剝奪了軍種作戰指揮權。在國家指揮當局層面，實現了政治控制與軍事效率的平衡。三是作戰指揮體制與建設管理體制分立，但不完全分離，呈現出了兩頭合、中間分的狀態。兩頭合，即在國家指揮當局和軍種組成部隊層級，實行軍政軍令合一的體制;中間分，即在作戰司令部和軍種部這個中間層級，實行軍政軍令分開的體制。之所以采取這種體制，是因為現代條件下軍隊結構日益復雜，分工更加精細，作戰指揮與建設管理已成為既密切相連又各具特點的兩個領域，要求作戰司令部專司作戰，軍種部專司建設，有利于實現兵權合一、增強效益的內在要求。另外，受到美國權力制衡傳統思想影響，防止權力過度集中。四是注重運用法律手段，推動和保障改革，每次改革都強調，制定和修改有關法規。三輪改革分別制定了許多法規、法案、條令條例。其中，影響最大、最具代表性的是：1947年的《國家安全法》、1958年的《國防部改組法》、1986年的《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》等，均發揮了非常重要的作用。
結 語
縱觀從二戰至今美軍在聯合作戰指揮體制改革，主要包含3大內容：一是成立了機構（國防部、參聯會和聯合司令部）;二是建立了指揮關系（作戰指揮鏈和行政指揮鏈）;三是劃分了職能（國防部、參聯會、聯合司令部、軍種部）。
責任編輯：葛 妍
