城鄉供水具有自然壟斷性、公共性和準公益性，供水工程管理單位或供水公司是為固定區域用水戶提供公共服務的組織，不是一般性產品生產銷售企業。目前國際上供水工程管理模式是以公有制為主，私營和私有化管理模式為輔。不同類型管理模式的形成和發展與社會經濟條件、管理體制、法律法規密切相關，不能套用和照搬，但可為探索建立適合我國國情的農村供水工程管理模式提供有益的借鑒和參考。

2005年以來全國開展了大規模的農村飲水安全工程建設，“十一五”期間新建集中供水工程22.1萬處，大幅度改善了農村供水狀況。到2010年年底，全國農村集中供水工程有52.5萬處，受益人口5.57億人，占農村總人口的58%。其中跨鄉鎮或聯村工程5.2萬處，占10%，供水人口3.10億人，占55.7%；單村供水工程47.3萬處，占90%，供水人口2.47億人，占44.3%。預計到2015年年底全國農村集中供水工程達到75萬處，受益人口7.5億人，占農村總人口的比例達到80%左右。為充分發揮農村供水工程效益，實現持續安全供水，迫切需要建立適合我國國情的農村供水工程管理體制機制。近年來，國家有關部門出臺了農村供水工程管理政策文件，在各地進行了有益探索，形成了一些適合地區特點的農村供水工程管理模式和水價政策，積累了經驗。但由于大多數工程規模小，2/3以上工程由鄉鎮或村委會管理，存在產權不清、管護主體不明、水價低于供水成本、缺乏專業管理等問題，難以實現可持續運行和安全供水。最近一些單村供水工程出現停止供水問題，提醒我們深入思考今后農村供水工程的建設與管理模式。

農村供水工程可持續運行管理模式的基本特征和條件是：產權清晰、經營主體明確、專業化和規?；芾?、水價政策合理、政府監管與扶持到位、能夠實現財務收支平衡。通過梳理國家有關農村供水工程管理政策，深入安徽、山東、湖北、河北、四川、天津、遼寧等地調研，總結分析國際供水工程管理模式的特點及適用條件，研究提出了現階段農村供水工程可持續運行管理模式，以期加快建立適合我國國情的農村供水工程管理體制機制，實現可持續安全供水。

一、國內外城鄉供水工程運行管理模式分析

1.國際供水工程管理模式及特點國際供水工程管理基本模式有5種，其基本特征如表1所示。各種模式的組成、特點、分布區域及應用效果如下。

（1）政府直接管理模式

（也稱完全公有管理模式）即供水基礎設施為各級政府所有，由水務部門直接管理。其中多數由市（區）級政府水務部門管理，自主權比較小，有的甚至沒有獨立財務，供水范圍限于市（區）所轄范圍。少數由?。ㄖ荩┘壵块T管理，負責多個市（區）供水服務，同時承擔地表水、灌溉設施等管理。如表2所示，這種政府直接管理模式在國際供水行業中占主導地位，其中美國和歐盟約有50%的用水人口，亞洲、非洲和美洲也有類似情況。從運行效果看，阿姆斯特丹、首爾、新加坡等市級或省級供水機構運行良好，能夠提供優質服務并回收成本，但在發展中國家應用效果不佳。分析原因，如議員或市長為贏得選票，承諾降低水費，使水價低于成本；供水單位供養多余員工；收取的水費用于填補市政府預算不足等，導致供水系統運行維護資金不足。此外，一些發展中國家的省級或中央供水管理機構往往致力于為政府服務，重建設，不太關注供水服務和成本回收。

（2）法人化公用事業單位管理模式

即完全公有的供水設施由法人化公用事業單位管理模式，單位名稱有水委員會、協會、管理局等。通過專門的法律法規明確職責和權利，享有自主經營權，接受政府官員組成的委員會領導。該模式在非洲和亞洲地區應用較多，但整體運行效果不佳，因為這種模式大多是20世紀七八十年代按照世行等貸款機構要求，由公用事業單位改制形成的，要求管理單位獲得足夠的自主權，能夠回收成本并償還貸款，但沒有得到所在國政府支持。

（3）公有水務公司管理模式

主要由地方政府（市/區政府、省級政府）依據公司法成立，少數由代表中央政府的機構成立。該模式優勢顯著，在荷蘭、西歐、日本、北歐應用普遍，美國也有。主要優點：①能夠成功利用公司法，避免政治和行政干預；②回收成本和運營狀況明顯優于政府直接管理模式，而且可與政府授權私營和完全私有化模式相媲美；③不以利益最大化為目的，減少了私營模式濫用壟斷權等問題。但要避免公司自主經營可能產生的問題，加強政府監管和經濟審計。

（4）政府授權私營管理模式

（即法國模式）由于法國法律禁止將公用設施資產出售給私有企業，政府將供水設施授權私營企業經營。授權方式有承包、租賃和特許經營3種，通過合同確定雙方的權利和義務。其中承包期一般5年，租賃期6~10年，特許經營15~30年。目前法國授權私營企業供水人口占78%。在20世紀80年代末到90年代初的私有化大潮中，該模式在許多發展中國家城市供水管理中得到推廣，主要采取特許經營方式。該模式的優點是其靈活性，可采取多種形式，適應多種情況，能夠提高供水服務質量和供水覆蓋率，降低水價；缺點是以盈利為目標，后續投資滯后，易造成工程老化失修和安全供水隱患，更加需要政府監管。

（5）私有化管理模式

（即英國模式）從1987年開始，英格蘭和威爾士政府將所有水務公用事業單位改為股份制公司并上市出售，由私營企業經營。這種模式以盈利為目的，在短期可顯著提高效率、降低成本，但長期易產生壟斷，導致水價增長過快。為此英國政府專門成立水務辦公室，采取“價格封頂”等措施控制水價，但監管難度大。

總之，目前國際上城市供水設施以市級政府部門、公用事業單位、公有公司經營為主，政府授權私營和私有化經營模式僅在法國、英國等少數國家應用；各種管理模式有其自身特點和適用條件，應結合本國情及供水工程特點借鑒和參考。

2.我國農村供水工程管理模式的探索與實踐

為加強農村供水工程管理，近年我國有關部門出臺了相關政策文件。

基本要求是：以政府投資為主建設的規模較大的集中供水工程，按規定組建項目法人管理；規模較小的集中供水工程，可由受益農民用水戶協會管理；單戶或聯戶工程由村民自建自管；由政府特許經營、采取股份制或企業、私人投資建設的供水工程，其資產歸投資者所有，按規定組建項目法人管理；農村供水工程可實行所有權和經營權分離，通過承包、租賃等方式委托有資質的專業管理單位管護。

為實現供水工程可持續運行，供水水價按照“補償成本、公平負擔”的原則確定，并根據成本、費用等變化，充分考慮用水戶承受能力等適時合理調整；在有條件的地方逐步推行階梯水價、兩部制水價制度；水費收入低于運行成本的地區，要通過財政補貼、水費提留等方式建立縣級農村供水工程維修養護基金；各地原則上應以縣為單位建立農村供水工程管理服務機構，加強工程監管。

根據上述政策要求，各地進行了有益探索，形成了一些適合地區特點的農村供水工程運行管理模式。

①縣級供水公司或供水總站法人管理模式。如山東省商河、桓臺，河北省固安、海興、孟村，四川省邛崍，遼寧省黑山等縣（市）成立了縣級供水公司或供水總站，為企業或事業單位法人，直接負責農村供水工程管理，提高了專業化、規?；芾硭胶桶踩┧芰?。

②縣級政府主管部門授權經營模式。如安徽省阜南和泗縣、湖北省潛江、山東省沂源縣等成立了縣級供水總站或供水公司，但不直接管理供水工程，通過承包、拍賣和租賃等方式將供水工程經營權轉讓給民營企業或個人，實現所有權與經營權分離。其前提條件是政府出臺合理的水價政策和扶持政策，能夠實現經營盈利。該模式能夠充分發揮工程效益，減少行政干預，但易產生短期行為。

③股份制經營管理模式。一般由于工程建設中多元主體投資形成。如安徽省定遠縣在農村飲水安全工程建設中統一規劃，合理布局，規劃建設了15處規?；泄┧こ?。為彌補建設資金不足問題，面向社會吸收民間投資。工程建成后實行股份制管理，即縣農村供水管理總站控股，由民營企業經營?？h政府通過制定《定遠縣農村供水工程運行管理辦法》，明晰確所有權和經營權，通過實行兩部制水價，為公司保本微利經營奠定了基礎。該模式充分發揮了政府主導和民營企業自主經營的優勢，實現了可持續供水安全。

④省級公有水務公司管理模式。如江西省水利投資集團有限公司，為省級政府部門投資成立的公有公司，下設江西省水務有限責任公司，承擔城鄉供水工程建設與管理工作。農村供水工程建設資金包括政府投資和企業自籌，工程建成后，成立縣級或地市級供水公司，將全部工程產權劃歸公司所有。該模式能夠實現縣域或跨區域農村供水工程規?；ㄔO與專業化管理，能夠實現規模經濟效益與可持續安全供水。但易產生企業追求利益最大化等問題。

⑤單村供水工程委托管理或協會管理模式。單村工程建成后一般移交村委會管理。由于工程設施和管理簡單，多數指派或承包給一名村民管理，難于實現持續安全供水。安徽省泗縣通過管網延伸、串網并網等方式實現了聯村供水；安徽省阜南縣通過縣供水總站延伸管理；山東省臨朐縣通過鄉鎮供水協會管理方式，將單村供水工程水管員改為縣供水總站或供水協會聘用和管理。

總之，上述農村供水工程管理模式符合我國以縣為基礎的行政管理體制，符合政企、政事分開的發展方向，發揮了政府主導與企業自主經營的優勢；省級公有水務公司管理模式的出現，為實現跨縣域、大規模、專業化農村供水工程管理提供了經驗；單村供水工程委托管理模式等初步破解了小型供水工程管理難題。

二、我國農村供水工程可持續運行管理模式

農村供水具有很強的社會公益性，是農村居民生活和社會經濟發展不可或缺的基礎設施。由于工程投資大、效益低，建設投資以國家和地方政府為主，產權公有為主，一般歸縣級政府管理。根據這種情況和我國經濟體制改革的基本要求，并借鑒國際和我國農村供水工程管理模式和經驗，提出現階段我國5種農村供水工程可持續運行管理基本模式，其主要特征如表3。不同模式的形成、運行管理及其特點和需要注意的問題有以下幾個方面。

1.縣級事業單位管理模式

一般由縣級政府批準成立供水總站或管理辦公室等，為非盈利性事業單位法人，隸屬縣級水行政部門。

將各級政府投資形成的農村供水工程及產權劃歸該單位管理；實行自主經營，獨立核算，水費等收入不足時由縣級財政補貼，能夠保證供水工程可持續運行。該模式具有管理層級少、效率高的特點，有利于實現供水工程規?；ㄔO與專業化管理。但要防止人員超編、管理粗放和供水成本過高等問題。

2.公有水務公司管理模式

①縣級公有供水公司管理模式

一般由縣級政府出資成立供水公司，為企業法人，歸縣級水行政部門管理。將各級政府投資形成的農村供水工程及產權劃歸該公司，實行自主經營，獨立核算，但不以盈利為目的。當水費等收入難以彌補成本支出時，可申請縣級財政補助等，能夠保證供水工程可持續運行。該模式經營活力強，效率高，有利于供水工程規?；ㄔO和專業化管理。但要防止人員超編、機構臃腫、供水成本增加問題。

②省級公有水務公司管理模式

一般經省級政府批準，由財政、發改委、水利、國資委等部門出資成立水務公司，為企業法人，隸屬國資委或水利部門管理。由該公司成立供水公司或子公司，具體承擔一個或多個縣城鄉供水工程建設與管理。工程建設資金包括各級政府和企業投資，建成后全部資產劃歸公司管理。由于這類公司經營規模大、效率高、專業化管理的特點，能夠實現經營盈利和供水工程可持續運行。但要避免企業壟斷、抬高水價等問題。

3.縣級政府授權經營管理模式

一般由縣級供水總站或供水公司代表政府或水行政部門，通過承包、拍賣、租賃、特許經營等方式將所屬供水工程的經營權轉讓給有經營能力的專業公司，包括公有企業、私營企業、外資企業等，實現所有權與經營權分離，通過合同方式明確雙方的責權利及相關條件。該模式經營自主、活力強、效率高，能夠減少行政干預，有利于實現專業管理和集約經營。但要防止企業過分追逐盈利和短期行為。

4.股份制公司經營管理模式

主要由于工程建設投資主體多元化而形成，包括各級政府、民營企業或個人等，按照“誰投資誰所有”的原則確定產權。工程建成后由縣級供水總站或供水公司代表政府投資形成產權，與其他投資形成的產權組建股份制公司。為保證政府主導和企業經營活力，可采取縣級供水總站或供水公司控股，但不承擔日常經營管理等事務。該模式能夠發揮政府主導和市場機制兩個優勢，既能減少行政干預，又能防止企業過分追求盈利和短期行為。

5.小型供水工程委托專業機構管理模式

主要針對量大面廣的單村供水工程，可委托縣級供水總站或供水公司等專管機構或規模以上供水工程管理單位管理。同時創造條件，通過管網延伸、串網并網等方式減少單村供水工程，推進規?；泄┧?。

三、結論與建議

實現農村供水工程的可持續運行，一要建立適合本地區特點的運行管理模式，明確經營主體及管護責任主體；二要按照“補償成本、公平負擔”的原則建立合理的水價制度；三要切實加強政府監管與政策扶持，既防止經營主體過分追求盈利和短期行為等，又要給予應有的扶持和保護。本文借鑒國內外供水工程管理模式和實踐經驗，提出了現階段我國農村供水工程可持續管理基本模式，具有實用性和可操作性。但由于不同模式的形成與應用有其社會經濟條件、管理經驗、主客觀因素等，不能完全照搬，而應結合本地實際應用。由于我國大規模農村供水工程建設起步晚，運行管理經驗相對不足，需要進一步深入研究和實踐，加快建立和完善相關法律法規，不斷完善和形成適合我國國情的農村供水工程運行管理模式。

參考文獻：
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