自1978年以來，中國的土地制度與政策備受關注。80年代初的焦點是關于“包產到戶”問題，那次是農村道路之爭：農民把地分下去了，到底是走資本主義道路還是社會主義道路?后來由于農業增產就把反對的人辯回去了。到了九十年代，實際上主要討論的是耕地保護問題：農民在自己的土地上搞鄉鎮企業，還有就是農民經濟情況好些后大量蓋房占了大量耕地，耕地特別是優質耕地的保護問題逐步顯露。2000年以來關注的問題更為全面和深刻，參與面也非常廣泛，已經牽涉到體制和發展方式問題，土地利益分配問題也爭論得異常激烈。
土地問題之所以受到熱議，因為其與中國的經濟轉型和發展方式的轉變有關。我們傳統發展方式的特點是：要素高投入和地方政府競爭，表現之一就是土地的高投入與高消耗。2006年之前每年新增建設用地約五六百萬畝，2006年以后平均每年700萬畝，2012年達800萬畝。另外，土地作為地方經濟發展的工具，地區之間、地方政府之間的競爭主要也是靠土地。這種發展方式，基本上土地就是發動機，其好處就是能把工業化、城市化很快發展起來。
這套土地制度的優勢到底在哪?就是可以把工業的地價壓低和為城市建設融資。中國的土地本來是稀缺的，人均就一畝多地。國外在工業社會起飛階段，土地也是稀缺的，是主要按市場來配置土地資源。中國搞工業化從土地要素稟賦來看是沒有優勢的，富余勞動力多，勞動力成本低，這是一方面；而土地成本由于受制于不利的資源稟賦應該很高，但我們這些年土地成本恰恰是很低的。這套土地制度，政府可以低價去征收農民的土地，再進行土地資源配置。為了搞工業、為了留住稅收、為了解決就業問題，就搞工業園區，實際上就是政府獨家配置土地給工業園區，最后靠低價保證工業的土地成本降下來。如此才有了九十年代以后到現在差不多20多年時間的快速工業化，我國成為世界制造工廠。所以我國快速的工業化進程，與低價征收農民的土地、政府獨家供應工業用地關系密切。
2000年以后我國各類城市快速發展。城市發展資金從哪來?還是靠土地。原來土地只是一種資源，就是種糧食，土地搞非農，也是無償給；后來通過土地有償使用，將土地作為一種資產；接著又可以招拍掛，作為抵押可以貸款，即土地作為一種資本。這一個變革鏈條也即土地從資源到資產到資本，這一轉化對城市化的貢獻實際上就是提供城市建設的資金。到2012年為止，土地資金將近5.6萬億元，土地出讓將近3萬億元。這套制度安排，保證了城市建設所需資金，同時也是土地補償、征收的成本支付來源。
實際上，上一輪我們非常智慧地利用了這套土地制度，把中國整個工業化、城市化非?？斓赝七M到現在，成為世界第二大經濟體、世界制造工廠、最大的出口國。取得這個成就，光靠勞動力低廉是不夠的，如果沒有這套土地制度就發展不起來，但麻煩也是由此引起的。
這套制度是否繼續運用，理論界有非常大的爭論。一種觀點認為：世界上沒這套制度而我們有，具有制度優勢，而且在理論上是講得通的。不靠賣地、不靠土地出讓、不靠土地抵押、不靠土地財政，中國的優勢和機會就喪失了，所以這套土地制度還得繼續推行。另外從地方政府來講，不靠這套土地制度，也缺乏有效工具，所以在實際中還有需求。
另外一種觀點認為，這一制度和做法不可持續。繼續靠土地出讓、土地抵押，地也總有賣少、賣沒的一天。2012年，全國的土地出讓收入下降了17.6%，而下降最厲害的是沿海地區，這給我們敲了警鐘。這套制度面臨的主要問題就是不可持續性，即高度依賴征收新增土地，有新增土地進來，有地才能賣，通過低價收、高價賣，有土地的差價才能做得出來。但新增土地，終究會減少。珠三角的土地開發強度已突破40%，上海、江蘇、浙江的開發強度也很高，就是允許再繼續征收，新增土地也有限了。上海也就崇明還有一點；珠三角現主要到粵西、粵北、粵東去開拓；江蘇的蘇南已無空間，轉向傳統的糧食產區的蘇北地區進發；浙江基本上把寧紹、溫臺都搞完了，現在又往麗水等方向發展?；旧隙际遣粩嗟卦谕淮筮m宜開發的那些空間去擴展，結果就對未來的整個生態、整個環境的可持續性、城市的宜居空間帶來很大挑戰。
完全依托于賣地收入和土地抵押，這個風險也很大。金融風險、財政風險、社會風險，比如原來的海南房地產泡沫、廣東等沿海地區出現過的情況等。所以這種模式的弊端，對整個經濟的損害是非常大的。每年四五百萬起的征地糾紛（這還只是信訪部門統計的數據），還有群體性事件，都與土地有關，由此造成的官民不和諧難道可以不管不顧?
另外，這套模式對土地利用效率也有影響。因為政府基本上就是靠規劃工具，不斷地往外擴圈，結果是不管現在存量有多少、質量好壞，只管新增。規劃畫圈，圈地以后就來賣，市縣政府成了一個賣地政府。這樣就導致整個土地利用效率很低。
還有就是土地利用的結構也不合理，工業用地的比例太高，導致服務業、房地產用地不夠，這樣就擠占城市發展的宜居空間和服務業發展的空間。產業結構扭曲和用地扭曲有關系。
此外是優質耕地保護問題。糧食調出區成了糧食調入區，像整個長三角、珠三角，適合高產糧食的地區現在基本上都是工業化地區?，F在的糧食生產基本上都到北方去了，整個東北和華北的生產成本就加大，因為本來它的光照條件、用水條件不適合，所以就要加大基礎設施，這樣生產糧食的成本就大大上升了。而且為了保主糧，就只能犧牲其它，像大豆、油料之類就靠進口?，F在的進口量若自己生產，需六七億畝土地來保證。這些問題都反映了靠土地來推動的這一模式，把工業化、城市化很快發展起來，但留下很多后遺癥。這些問題如果不解決，再往前走是很難的。
現在中西部基本上還在用這套模式，結果是占用大量優質良田，還造成環境污染。生態都是很脆弱的，所以這套發展模式，對整個國土開發的優化非常不利，對土地利用的結構也是不利的。所以我覺得這是現在這套模式面臨的非常大的問題。
對于未來中國的發展，我們要有一個基本判斷，就是我們還處于戰略機遇期?，F在整個城市化才52.3%，還有很大的提升空間；中西部地區的工業化還有很大的提高空間。所以從中國整個發展階段來講，還是一個戰略機遇期，還有一段工業化和城市化推進和基本完成的時期。但面臨的問題就是，下一輪的土地制度到底扮演什么角色?在思考這個問題時，以下幾條是繞不開的，而且這幾條之間的關聯性也必須仔細琢磨。
第一，當然是農民的權益保障。對此不引起重視或做得不好，希望等到經濟發展完了以后再來解決，機會就錯過了。不重視或忽略農民的財產權，來推進工業化和城市化，這將很難做。因為現在已經做的事都與土地相關，靠用途管制、靠土地管理法依法把農民的地拿來，但農民也有訴求，這就是權利意識的覺醒。在下一輪發展中，對農民土地權利的問題不能再不管了。
第二個問題就是繼續發展的用地空間。未來還要搞工業化和城鎮化，用地空間是要保障的。要想繼續靠土地的數量擴張來保證經濟高增長，這個看來是不行的。增長方式需要轉變，由外延擴張轉到以內涵發展為主，提高土地的利用效率。
第三個要解決的問題就是土地收益的分配不公。從農村社會轉向城市社會，會使土地價值快速增值，所以城市化過程中土地的利益分配問題必須要解決，如果此事解決不好，這個社會就會亂。我們既不能用原來的那套，政府把土地征過來，把出讓的增值收益完全給政府，土地誰占誰就得，這個肯定要改。但是不是把這些錢全部給原來的土地所有者?也不對，因為土地增值收益的產生，是由多重因素引發的。土地利益分配，也是未來土地制度改革要考慮的問題。
第四個更重要的是我們還處在一個戰略機遇期，上一輪土地制度是保增長，下一輪土地制度讓增長搞不下去了也不行，還得保障整個發展的可持續，它應有的增長速度、用地的量和發展的空間要保證。
這四個因素，即農民的權益要保障、土地利用的效率要提高、土地利益的分配要相對公平、增長的空間要保證，就是我們設計下一輪戰略機遇期土地制度要考慮的。土地制度的改革，要兼顧這四個方面，難度很大，無論是在理論還是實踐上，都面臨非常大的挑戰。土地制度要往前改，既要保證未來經濟增長的應有發展空間，也要保證農民的土地權利，還要在土地的利益分配上實現公平，所以在產權制度的設計上，不能按原來的制度進行。因此選擇了整體改革，并以完善土地市場作為突破口。
這次十八屆三中全會決定中指出：建立城鄉統一的建設用地市場。這是非常重要的一點。我們原來的土地制度，最大的弊端就是城鄉完全隔離，城市土地屬于國有，農村土地屬于集體所有。農村集體所有的土地要想轉變為工業用地和城鎮用地，只能實行征地。政府壟斷，這樣導致國有的建設用地市場越來越成為一個壟斷的建設用地市場。農村的建設用地市場，國家的土地管理法規定：農村土地轉為國有，實行征收；農村集體組織創辦企業，或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業，可以經審批后使用鄉鎮土地利用總體規劃確定的建設用地。這樣使本來兩種所有制并存的一種制度架構，慢慢就變成越來越走向單軌，走向一個國有軌。國有的建設用地市場，可以出租、可以轉讓、可以抵押，這些權利都是完整的。但是農村的集體建設用地，盡管土地管理法留了一個口子給它搞，它能干什么呢?早期的鄉鎮企業因自身存在局限，它搞不大，從九十年代起鄉鎮企業基本上都沒了。所以按法律上規定的集體建設用地進市場，事實上是越走越窄了。另外一個就是農民的宅基地，宅基地按現在的法律規定是集體經濟組織成員才有資格獲得，而且完全是以劃撥方式獲得。宅基地屬集體所有，不能出租、不能轉讓，集體組織以外的人不能獲得對宅基地的使用權，其結果是宅基地沒有進入市場。從現在的法律意義上講，集體擁有的建設用地，就是鄉鎮企業用地、農村公益性用地、農民的宅基地。但這些要么事實上已經名存實亡，要么是現在法律規定它進不了市場。所以造成國有的日益擴大，而農村的土地產權極其殘缺，能夠進入市場的空間越來越小。再加上現在整個國有建設用地的轉用，又實行審批和年度指標管理。年度指標管理，一年給各省分下去的指標，省會城市還不夠用。大多數地方，省會一級分掉三分之一左右，地級城市再分掉約三分之一，留到縣一級的已經很有限，他能搞什么啊?這樣基本上在地級以下的城市，包括縣一級城市和鄉鎮一級，要通過合法的渠道，即法律規定可以進入市場和能夠符合指標管理的建設用地給堵死了。所以整個改革面臨的第一個問題就是這兩個軌道，進入市場的土地，國有的越來越多，集體的越來越少，這個土地制度就很麻煩。這次三中全會決定，要突破的第一件事就是這一件，即要建立城鄉統一的建設用地市場。
為什么把這件事作為最要改的一件事?這是有深意的。這次把建立城鄉統一的建設用地市場單列一節，并放在加快完善現代市場體系之中，是將土地市場作為整個市場體系的重要組成部分，放在一個全局的、與建設統一開放、競爭有序的市場體系之中。為什么把它放在那么重要的地位?原因很簡單，就是全會提出的，市場要在資源配置中起決定性作用?，F在整個土地配置基本上是以政府主導為主，下一步要轉向以市場為主的土地配置方式，將面臨的一個很重要問題就是農村的集體的建設用地不能再以政府征收、獨家供應的方式來保證未來土地的供應。同等入市、同權同價，這是三中全會所定的大的方向，如果不把這個大方向定下來，就沒法往前推進。中央文件從另一個角度來看，真正要實現國有土地和集體經營性建設用地同權同價，那就只要符合規劃和用途管制制度，集體用地就和國有土地一樣，可以進入市場。這次三中全會做了一個漸進的改變方式，即先讓集體的經營性建設用地進入市場。這考慮到了現在所處的階段，考慮到地方政府很難在短期內脫離原有的依靠賣地推動發展的模式，是兼顧了各方面的利益，使轉型能夠平穩地過渡。
什么叫集體的經營性建設用地?目前的集體建設用地實際上分三類：一是土地管理法規定的農民可以用集體的土地創辦企業，也可與其他的個人和單位以集體土地參股企業。這種類型，實際上基本已進入到市場里面，比如說原來的鄉鎮企業用地、農民用土地跟其他合股的，這些都屬于集體的經營性建設用地?，F在這類地的問題是權利不完整，如法律規定不得出租、轉讓。
第二類是集體的公益性用地。集體利用土地建學校、村部、道路，這些也是建設用地，但屬公益性的建設用地，不是經營性建設用地。
第三類是農民的宅基地。農民的宅基地現在爭議比較大，它算不算集體經營性建設用地?按現在宅基地的權屬規定，宅基地是集體經濟組織成員才能獲得；第二是宅基地的初始權是劃撥，不是通過有償獲得的；第三是因為屬集體所有，明確規定不可出租、轉讓、抵押、買賣，但宅基地上的房子是可以出租、可以買賣的。再看物權法的規定，宅基地列入用益物權，用益物權的一般含義是指占有權、使用權和收益權。但是在宅基地這一項上，盡管把它作為一個用益物權，但只有占有權和使用權，沒有收益權。這樣按現有的法律規定來講，宅基地也不屬于集體的經營性建設用地。
這次決定中，能夠同等入市，可以出租、可以轉讓、可以抵押、可以擔保的，是指集體的經營性建設用地，宅基地和集體公益性建設用地都不包括，這是應該強調和特別指出之處。
建立城鄉統一的建設用地市場中邁出的革命性的一步，是提到了同等入市。第一是同地同權，第二是入市的對象是集體經營性土地，第三是必須要符合規劃和用途管制。不是說想入就入，如果不符合用途管制，即便是經營性建設用地，也不能進入市場，這是土地管理的基本原則。這是改革里面非常重要的一塊，從市場入手，又考慮到整個市場轉軌，就是從原來賣地的發展模式，走向同權模式。
這一階段轉換的可能風險，采取先放經營性建設用地入市，未來再慢慢走向真正的規劃用途管制，同地同權。
有了城鄉統一的建設用地市場，那接下來面臨的一個問題就是未來的征地制度怎么辦?還征不征地?如果繼續征的話，征哪些地?哪些地不征?正如國土資源部部長姜大明所說：征地制度改革是關鍵。確實，征地制度如果改革得不好，城鄉統一的建設用地市場也沒法建。這次文件中用了三句話，前兩句是老話，就是縮小征地范圍、完善征地程序，第三句是建立合理、規范、多元的保障機制。
這三句話從國土系統而言該怎么搞?比如縮小征地范圍已經說那么多年了，十六屆三中全會到現在，為什么一直縮不了?很重要的一個原因就是政府還是要靠征地來謀發展，如果把范圍縮小，未來的用地空間怎么保障，未來還是要發展啊。我的一個觀點是：和前面的土地市場要結合起來一起考慮，要把新增的農民用地范圍縮小，不能只要用地就去征人家的地。我的建議是必須把已經進入市場的存量的集體經營性建設用地放出去，進行用地制度改革。對于現在城市區內，即已進入城市規劃區內的、城市擴展區的，已經處于經營狀態的集體建設用地，想辦法讓它進去。這里有大量的土地存量，像上海的閔行、松江、金山一些地區，這些地不進，它全處于法外，在法律上也沒保障。像珠三角地區，這類存量的集體建設用地，都在搞工業、產業、市場，數量超過70%。還有就是非常大量的城鄉結合部的存量集體經營性建設用地，像上海的九亭、寶山等地。所以我覺得這一塊空間放出去，應該成為我們下一步土地發展的重要步驟。這個合法以后，也能促使提高土地利用的效率。我建議一定要先對這一塊加緊研究，對存量的、處于經營狀態的集體建設用地，包括城鄉結合部的和已經在搞工業、搞市場的大量存量經營性建設用地，必須要想辦法探討進入市場的方式。我理解這次中央文件，要使集體經營性建設用地入市，應該是已經處于經營狀態的集體建設用地，這個作為改革的重點。
現在廣大的城鄉結合部地區，沿海地區，以及工業化、城市化地區等，大量處于經營狀態的集體建設用地，都可以作為集體經營性建設用地，進行探索進入市場，這就會保證一個非常大的空間。這一塊讓它進來后，就會有合法空間，搞產業升級，搞城市轉型，整個土地利用效率就可以提高。允許進入以后，就合法了，有法律保障，否則整個經濟活動都處于法外。政府做什么呢?就是對進入市場的建設用地收土地增值稅，征集體建設用地、公益性建設用地的租賃稅或使用稅，這樣解決了政府稅收，收入就由原來的賣地轉為現在的稅收，這是非常大的改革。有了這一塊，以后縮小征地范圍就有了可能性。
縮小征地范圍面臨最大的問題就是公共利益。
修路是不是公共利益?修公路收費算不算公共利益?由于對公共利益界定不清，阻擾了整個縮小征地范圍的進程。這次三中全會有個非常重大的改變，在處理政府和市場關系上，凡是市場能解決的，政府就不要去做了，列一個政府不能介入的清單就完了。征地也一樣，公共利益原來講不清，那以后凡是營利性的項目，就是非公共利益的。列一個負面清單，這樣就會排斥大量完全是營利性的項目，比如房地產用地、工業用地、市場用地，這些就不要通過繼續征收來解決了，這樣慢慢就把征地范圍給縮小了。而且還有一個好處，政府可以從自己一家供應土地的無限責任政府的局面中退出來。
現在政府征地、政府賣地，好像政府最賺錢，實際上這是錯誤的?，F在整個政府征來的土地，就是20%左右的經營性用地招拍掛可以賣錢，其它80%的地都是不掙錢的，基礎設施供地、劃撥用地，工業用地是十幾年以后稅收才慢慢拉平，所以這幾塊都不掙錢。政府從現在獨家征地、獨家供地里解脫出來，以后在土地管理中變成一個服務性政府，規劃、用途管制、地籍管理等，如此才可真正實現政府的“解套”。
所以，縮小征地范圍，第一就是把整個存量空間做大，保證地區經濟增長的合理空間；第二就是制定負面清單，把營利項目從征地里面剝離出去；第三就是完善征地程序?？s小征地范圍完成以后，完善征地秩序，合理、規范、多元化的補償機制才能逐漸實現。這是非常關鍵的，是整個征地制度改革的硬骨頭。
這次決定中指出，征地補償的保障機制要合理、規范、多元。什么叫合理?合理是就補償價格而言，就是既不能像原來完全按農業用途的倍數來補償，這個顯然不合理；也不能把補償完全給土地所有者，地是農民的，補償的錢全給他，也是不對的。因為整個城市化進程中，土地增值也不是完全由所有權帶來的。有基礎設施投入，有規劃，還有這么多人聚在這里，才使土地價值提升。
合理的概念我理解有三個原則：一是要符合用途管制。征收的時候是按農用的價格來征收的，現在作為工業用的土地，那就按工業用地的價補償，即不同功能、不同用途的管制。土地和其它資產不同，差別就是用途管制。二是要遵循區位原則。不同區位的土地價格是不一樣的，比如北京城鄉結合部地區的土地價格的補償，和北京偏遠地區的就是有差別；北京城郊地區的價格，與中西部等經濟相對落后的地區也肯定有區別。不同區位，決定了土地補償的價格也不一樣。三是市場補償原則。堅持了用途管制和區位原則以后，土地的補償就是市價補償，市價補償就是用途管制和現在的區位決定了現在該地區土地的市場價格。比如說現在農地，區位的農地是農地市場價；區位是商業的，就按這個區位的商業市場價去補償。這對偏遠農地是否不公平?這是存在的，看上去兩個地方的差別那么大，從社會公平角度來說，這是不具有公平性的。但事實上農民對補償的訴求，也沒有說按城區的價格來補償，也只是與其相鄰的市場價是否公平來平衡。
但未來城郊和偏遠地區農民在土地補償上的差異靠什么來平衡?這時候完全按照補償原則是解決不了的，得靠稅收機制調節，就是對于城郊地區農民補償過多的，通過土地的增值稅來調節。但爭議還很大，就是我現在這個觀點，也不是都同意的。
第二是規范?，F在的征地補償極不規范，因為土地是農用資產，看上去好像是按原用途補償，但事實上基本上是人民內部矛盾用人民幣來解決，特別是除土地以外，地上的附屬物是按實折算，導致農民在地上不斷建房屋、設墓地，把征地補償越抬越高，也弄得一塌糊涂。整個征地補償，這兩塊已經占到賣地收入的近40%，導致城市化成本非常高。這與管制極不規范有關，原因是在合理的這件事上沒解決，最后影響規范也做不到了。與其這樣，還不如合理解決規范問題，確定補償方案，大家認定以后，就按法律按程序來，不能再讓老實人吃虧。
第三是多元化的補償機制。原來的補償是土地補償和安置補償，最后就是貨幣補償。農民拿了那筆錢就拜拜了，就是所謂的一腳踢，所以這個補償方式是有問題的。從各地的調研結果看，能夠做到長久生計的最好辦法，就是留發展權，只要留一定比例農民土地參與到城市規劃中去，這些地區都比較太平。所以未來征收農民土地，一定要留一定比例的土地給農民做非農建設，留多少可以由地方與農民通過談判來實現。臺灣是45%，但我們不需要那么高，廣東早期是留30%，像浙江是留15%，這部分轉成國有。
征地面臨更大的問題是存量，十七屆三中全會講，城鎮規劃區外不再征地，城鎮圈內只能去征。這樣外面就沒多少了，所以未來改革很大的一塊就是城鎮規劃區內的存量?，F在現有的存量的集體建設用地是否都要走征地模式?這是我們面臨的很大挑戰。如果不走征地模式，城鎮圈內那么多集體土地就與憲法中規定的城市土地國有相沖突。如果承認它是經營性建設用地，那就可以跟國有土地一樣同地同權入市了，也就不需要征收。但要做這件事，牽涉到需要修改憲法，只有修改憲法、土地管理法，改變現在兩種所有制并存，這樣才能往前走。如果不改法律，現有的存量集體建設用地就要變成國有，但這樣就跟“集體經營性建設用地可以同等入市”的十八屆三中全會決定相違，等于就沒進行改革。所以這是未來面臨的改革難題。已經進到城市圈內的存量的集體建設用地，到底是用什么方式，是按十八屆三中全會決定往前改，修改法律呢?還是按現在的法律規定實施存量的集體經營性土地、鄉鎮企業建設用地，其他一律不允許，都通過城市化變成國有?這是非常大的挑戰。所以我們改革往前走，就是按三中全會確定的方向，集體的存量的建設用地，處于經營狀態的都作為集體經營建設用地，往前改就是需要修改法律。
另外，就是未來的存量的集體建設用地的改造。這些存量的集體建設用地不改造，城市也沒法建設。建議兩種途徑都要用，一是要改變現在的用地模式，就是未來的存量集體建設用地這塊地區怎么建設。假設現在不改所有制，這個地區的建設跟國有土地建設制度差不多，要符合規劃，要符合用途管制，這是前提。另外，區域要發展，建城市是要土地和資金的，都從哪里來?建議借鑒臺灣的區段征收法，就是未來這些存量集體建設用地地區的建設，從現有的集體存量土地中劃出一部分作市政建設；建設需要資金，也得劃一塊地來進行籌措。
所以現在存量的集體建設用地，盡管不走征地模式，但也需要在現有的存量上解決未來的城市建設用地和城市建設資金的問題，就需要從現有的農民集體存量土地中劃一塊出來作市政，劃出一塊出來作土地融資來解決這個地方建設的資金問題。這個解決以后，用地模式就改掉了，農民通過建設改造用地進入合法途徑，盡管他拿出了百分之六七十的地，但是他剩余的百分之三十的地增值了，改造以后，這個地更值錢了，他可以搞更大的產業，何樂而不為呢?這樣整個征地制度的問題就化解了，政府也退出來了。所以我覺得征地制度的改革，不是沒路的。
所以看這次改革，就解決市場問題，由此也解決了地權問題、土地的利用效率問題、開發模式問題、未來產業升級問題，這是一舉多得，是共贏的。所以多元化的補償機制是非常重要的。
縮小了征地范圍，解決了合理補償問題，解決了多元化的補償機制，接下來就按程序來。該滿足的都滿足了，接下來就是走程序，征地的時候再不肯就要動法律程序了。
土地制度改革跟國土管理相關，政府要解套，核心問題是征地制度改革。如果政府繼續靠賣土地，這個套就解不出來。因為要靠賣20%的地來平80%不來錢的地，怎么解套?所以要減少土地劃撥，除了軍事保障房、國防安全，還有其他不得不保的用地，都應實現有償使用，這是一件非常重要的事。國土系統要面對既得利益集團的不滿，現在有些部門雖然拿了那么多用地，但不是在干這個，使大量的稀缺土地資源都被配置到部門身上，還會導致嚴重腐敗。
第四要解決工業用地和房地產用地的比價問題。日本的工業用地和房地產用地價格差不多。但我們這些年為了保證成為世界制造工廠，把太多的地用在了工業上，而且工業用地又是協議出讓的。
這樣導致工業用地的比重太大，將近40%的建設用地用來搞工業了，城市內部20%~28%用來搞工業。
發達經濟體也就是用5%~7%。我們大量的配在工業里面，他也沒好好搞工業，比如由于土地的這種非市場配置太便宜了，所以他就搞花園工廠，寧愿種樹造別墅。另外就是土地投機，等著規劃修改土地升值后就走了。所以改革就要調整工業用地和房地產用地的價格比，讓整個工業用地的價格由市場來決定，逐步使工業用地的價格與房地產用地的價格回歸，促使大量的工業用地調整為房地產與服務業用地，這也是城市化的進程?，F在工業化超前于城市化，這是結構上的，背后實際上是工業用地大于城市房地產和商業用地、大于居住用地、大于服務業用地。由于用地結構扭曲，導致了經濟結構扭曲。所以下一步必須要把用地結構調正，才能把經濟結構調正。用地結構的調整，最重要的就是價格機制，所以這也是改革的關鍵問題。
未來的工業用地是否繼續走征地模式，也是要進一步探討的。存量的這些建設用地有一部分可以搞工業用地，像廣東的三舊改造，那些土地可以不征，原來一二層的現在變成了五六層，不是挺好嘛，保持集體所有，就不需要征了。另外就是新增的這些建設用地，工業的這一部分我是建議，只要符合規劃和用途管制，就不要走征的路，因為征收的結果是政府成本太高，還不如未來符合規劃，工業建設用地可以走租的模式，每年收租金，小企業成本也降下來了，農民也可以長期分享土地的租金收益。
政府通過土地有償使用，通過工業用地地價回歸，可以從原來無償供地、低價配置工業用地里面脫出來。政府就是完全靠稅收、靠剩余的土地經營，日子也能過得很好，就不用繼續供應那么多不掙錢的地了。這樣政府也從以前完全壟斷一級市場造成政府過重的靠土地出讓、土地抵押那套發展模式中解脫出來，這樣政府也慢慢解套了。政府解套的結果是什么呢?市場就會越長越大，產業升級，土地利用效率提高，經濟結構調整，還能把下一輪發展期順利度過。
這次三中全會將土地征收和土地市場作為突破口，來解決農民財產權的問題，解決政府權力退出的問題，解決征地制度改革的問題，這個套就被解了。整個土地改革過程的框架設計還是很完整的，也為下一輪發展找到了土地制度繼續保障的發展思路。這個思路就是提高土地利用效率，調整土地利用結構，把握存量，促進節約。集體建設用地的征用，只有平等地進入市場才能解決土地效率的調整，這也就是說土地市場集體建設用地是突破口，而集體建設用地和國有建設用地同地同權，最后實現產業升級和質量的提高，是下一輪土地政策的重點。上一輪簡單，下一輪肯定難，沒那么好的機會，農民也醒過來了；吃飯與糧食安全也是問題，中國就那么點地，不能那么慷慨地用；還有作為世界制造工廠，也沒有那么大的需求了。所以未來只能自己過緊日子，下一輪土地制度的改革紅利釋放實際上只能通過提高效率。我們既要保增長，也要保權益，還要保耕地，就是三保，這都要兼顧的。
未來還要城市化，工業化的，像中西部地區。這種解套方法使我們未來社會比較正常，可再持續20年左右?，F在不動腦筋，矛盾是化解不了的。這是一個傷筋動骨的改革，大到法律要調整，利益要調整。形式也是必要的，但最后還是要通過制度來解決問題，只靠行政手段是不行的。所以要決策，要分類，哪一些是合法的，哪一些通過補償合法的，哪些是完全違法的。接下來是怎么優化和實施計劃，制定具體的改革方案，形成合理的、減少阻力的最大公約數，促進共贏。改革可不是鬧著玩的，這次土地是動真的，整個改革是動真的，為什么把土地放在市場體系來寫，是有深意的。
未來我國土地制度改革面臨很大問題，管理體制也面臨很大挑戰。一是土地體系由原來政府配置資源轉向市場配置?，F在轉軌制度的設計，市場怎么建，平臺怎么搭，土地市場價格怎么形成，都是題中之義。未來的土地管理，要從原來政府配置轉向市場配置。二是制定整個市場交易的規則。三是整個地價地籍的產權體系。這些制度的建設，是國土系統未來面臨的很大挑戰，我們長于批地，弱于市場規則和基本設施建設。以前就一個批地，一個規劃圈地，就干這兩件事。未來市場規則怎么建立，形成的價格機制是否合理，市場規則秩序如何維護，還有地價體系、產權管理、不動產的產權登記等等，都是土地部門未來面臨的挑戰。
十八屆三中全會決定中指出，要劃定生態保護紅線。有了生態紅線以后，未來的耕地紅線該怎么理解?從中國的可持續發展和生態文明建設來講，未來實際上就是幾塊地怎么擺布的問題，涉及生產空間、生活空間、生態空間、能源空間、耕地空間、建設空間等。18億畝耕地保護紅線與生態紅線將面臨重合?，F在有一些問題，比如占補平衡、上山下海，為了守耕地紅線，造成對生態紅線的沖擊是存在的。未來的耕地保護與糧食安全面臨很大問題，國土部門要突出這一塊的安全問題，所以土地的整理資金、有償使用、耕地保護，是必須要做實的事。土地的數量和質量都要保障，這都是我們要解決的問題。
耕地紅線對生態的影響要進行評估。未來耕地保護要與生態保護平衡，兩條紅線有些是不一定重疊的，比如原來的耕地紅線是按縣劃的，耕地是多少，基本農田占其中80%，但實際上大量的地不是耕地，未來可回歸到生態用地。有一些完全是工業區或完全是以生態安全為主的區，這些耕地就不一定死守，屬于生態紅線。另外在沿海地區，土地應該更多功能化，搞種植比較效益太低，死守的結果是破壞了土地的多樣化。像沿海地區，有些土地就要從多功能性的角度，回到宜居空間，回到生態空間，增加它的生態而不一定就是種糧食。對于另外一些死保糧食安全的地區，要強化政策和資金支持，要把這一地區的糧食安全保證，不要把心思放在工業上。這就牽涉到土地資金的調整，戰略平衡的調整。未來要根據不同的區域功能，來規劃耕地空間、生態空間，那是全國一盤棋，是全局性和綜合性的，這都需要改革的全面深化。
