歷時三年完成的第二次全國土地調查成果數據是中國最權威、最具現實性的耕地資源數據.它不僅可以提供中國國土資源宏觀用地格局等相關信息,還可通過與 "一調"數據序列的對比,掌握中國經濟建設和農業等各項活動的用地態勢,為及時調整土地資源管理戰略,引導用地方向、優化用地結構和布局提供依據."二調"建立的土地利用數據庫,以縣 \\( 區\\) 為單位,按照國家統一的土地利用數據庫標準和技術規范,以地理信息系統為圖形平臺,以大型的關系型數據庫為管理平臺,使土地利用圖斑的圖形數據和圖斑屬性的表單數據進行屬性聯結,集圖形、影像、屬性、文檔為一體,其數據是土地開發整理項目的選址及開發整理前后的動態監測的重要條件.項目選址時,打開 "二調"形成的電子版土地利用現狀圖、修編后的規劃圖、參考影像圖可以方便快捷地對所選地塊的地形、地類、路、渠及距離河流、水庫的遠近和周邊農用地土地利用情況等作對比分析,從而為開發整理爭取時間、提高工作效率[1].但是,在寬甸縣部分鄉鎮進行新農村建設和土地整理和開發研究時,發現 "二調"的耕地數據與實地測量有一定的誤差,這將大大影響后續土地開發與管理.因為"二調"的數據尤其是耕地數據要轉入耕地后備資源儲備庫,該耕地數據庫是今后科學制訂土地政策、合理確定土地供應總量、落實土地調控目標、政府科學決策的重要依據,是關系到 18 億畝耕地紅線的落實問題.因此,耕地面積數據誤差問題不容小視.為此,筆者從 "二調"的程序的各個環節入手,查找數據誤差產生的原因,并通過實地測量數據對誤差進行糾正和補充.

1 耕地面積準確問題的提出

"二調"的農村土地調查工作和以前的土地詳查工作在作業方法上基本是相同或相似的.并且,一些地方實施嚴格的標準和質量保障措施,如要求"走到,看清,問明,記全,繪準"[2],按理說此次土地調查外業調繪成果有很強的現勢性.但是,筆者在土地整理過程中,需要進行新增耕地確定和水利工程項目選址工作,而這些項目需要落實在"二調"成果圖上,發現部分 "二調"成果圖件中一些土地類型界線出現顯著偏差.以寬甸縣步達遠鎮復光村為例,"二調"的 GIS 數據庫中獲得全村的耕地面積為 184. 45 hm2.這個數據不僅與當地報表的數據不符,更與與實測數據存在較大誤差,誤差率高達 20. 5% \\( 表 1\\) .同時, "二調"耕地 圖斑形狀與 1∶ 1000 比例尺地形圖也不吻合.

另外,寬甸縣國土資源局為了進行土地整理,對部分小開荒的耕地進行入庫登記,由于要進行工程施工,他們沒有簡單地對現狀耕地數據按照原地類圖斑簡單入庫,而是聘請大連某專業測量公司實地測量,其對比數據見下表 2:

由此可見,實際測量的耕地面積與原圖斑上的數據相差較大,"二調"數據與實地測量數據不符并不是個別現象,在山區的耕地普查中均不同程度出現這種誤差.寬甸縣國土資源局之所以要進行土地整理工作中的測量工作,而不是簡單的計入耕地數據庫,說明在實際工作中對 "二調"數據與實際數據不同的這種現象是非常清楚的.

2 二調耕地數據誤差的原因

從全國的 "二調"數據與實際數據研究來看,確實存在著不同的誤差,說明這種情況具有一定的普遍性.究其原因,有以下幾種可能:

2. 1 對耕地的認定問題

在外業實際調查工作中,要求采用全國統一的最新土地利用現狀分類體系,雖然有具體分類含義,但是在實際土地調查中存在一些模糊的問題:

一是耕地的認定.從規范上,耕地是指種植農作物的土地,包括熟地、新開發、復墾、整理地,休閑地 \\( 含輪歇地、輪作地\\) ; 但是在寬甸的二調圖上個別旱地中套種少部分的果樹被認定為果園;季節性臨時種植苗圃、藥材等耕地被認定為其他園地; 水田臨時種植玉米被認定為旱地等.而在規范中明確耕地是以種植農作物 \\( 含蔬菜\\) 為主,間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地; 耕地中包括: 南方寬度 <1. 0 m、北方寬度 < 2. 0 m 固定的溝、渠、路和地坎 \\( 埂\\) ; 臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地,以及其他臨時改變用途的耕地[3].這里出現的問題是以下幾個: 一是人為撂荒的耕地與建設用地或草地之間的區分,有一些由于種種原因的耕地人為撂荒,可能是耕地,也有是被征用的耕地,如何判斷對耕地的數據結果大不相同; 二是果園與耕地的區分,對一些以種植農作物\\( 含蔬菜\\) 為主,間有零星果樹或其他樹木的土地也作為耕地.實際上,在寬甸縣一些山區當地農民往往利用果樹幼苗的空隙種植農作物 \\( 或蔬菜\\) ,這里的果樹主要是板栗,一般需要 5 ~ 7 a 到豐果期,造成很多果園或者疏林地被看做耕地,很大一部分耕地到現在應為林地或果園.

2. 2 耕地邊界的判斷

邊界問題比較多的是在道路與溝渠、河道、山林等界線的標注上,造成各鄉 \\( 鎮\\) 、行政村的面積都存在一定的誤差.耕地界限不是種植作物的邊界,其范圍包含田埂、臨時閑置地、輪休耕作地及小水溝等要素.由于與公路等其他地類相鄰時邊界不易辨別,不僅要實際踏勘還要通過圖件對比等手段才能判別,加上一些地方指界人員掌握的不夠全面,誤判的可能性較大.有如北方寬度 <2. 0 m 固定的溝、渠、路和地坎 \\( 埂\\) 的判斷問題,實際上由于淤積等因素造成水溝或陡坎寬窄不一,一些農村道路寬度變化很大 \\( 而實際上道路用地寬度基本上是一致的\\) ; 野外調繪時應該分段測量,否則會造成面積誤差.在二調時一幅圖內有幾公里長的線狀地物只有一兩個寬度,測量點密度不符合要求.由于耕地邊界的判斷錯誤和圖斑線不夠圓滑造成了二調的耕地面積與實際的耕地面積不符[4].

2. 3 野外調繪人員技術水平問題

上述問題的產生原因主要是野外調繪人員的培訓和經驗不足造成的.為加強對調查工作的組織領導,各省土地學會對土地二次調查的單位進行資質和作業隊伍合格人員進行審查,承接土地二調的單位都抽調專業人士組成技術專家組,并且有調查巡視組進行工作動態和調查進度.此外,各單位還對土地調查人員進行培訓,通過培訓提高土地調查人員的素質,促使調查員掌握土地調查的技術規程和各項制度,來保證土地調查的業務水平和工作質量[5].

但是,由于土地二次調查工作量較大,需要大量專業技術人員,而受過測繪或土地專業訓練的專業人才明顯不足.加上時間緊,一些企業招聘了大量非專業人員進行短期培訓,比如雇傭當地人或者不同專業的大學生以實習的方式進行 "二調"工作.這樣,對于非土地專業人士,對各種地類的判別需要一定時間的磨練,在短時間內難以弄懂第二次全國土地調查技術規程 \\( 達 77 頁之多\\)[6].比如耕地坡度分級大小的判別、樹木郁閉度的判別等等,加上在 1∶ 10000 比例尺影像圖上進行調繪,沒有相應的地形圖知識和土地類型判別經驗是很難保證影像圖的比例尺精度,一般情況,靠肉眼很難進行判別的誤差至少在 5 ~7. 5 m 之間[7],對一個圖斑面積越小其誤差越大,而遼東山區的耕地碎片化比較普遍,筆者統計復光村、新生村的耕地平均耕地面積在 1 ~2 hm2之間,如果周邊有 5 ~7. 5 m 的偏差,要產生 5%左右的誤差.

2. 4 野外調繪的季節問題

土地調查外業工作是采用比例尺為 1∶ 10000 的航攝影像圖,雖然航拍一般選擇在秋冬季,但是野外調繪的季節不同,造成對地類的判讀精度也不同.如在冬季進行二調工作,面對積雪覆蓋的土地,很難判讀水田還是旱田,其地類的界限也很難確定,像上面所說的幼樹果園與耕地在地表被雪覆蓋以后,零星果樹或其他樹木在幼年期不明顯,而耕地的條隴非常清晰,被當作耕地; 又如園地是指種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經營的多年生木本和草本作物,覆蓋度大于 50% 或每畝株數大于合理株數 70% 的土地[8],包括用于育苗的土地等等.在這里覆蓋度一般緊靠肉眼確定,不同的人理解就不一樣.另外在夏季,遼東山區草木繁盛,一些地帶經常有毒蛇等危害人生命安全的動物出沒,造成可進入的困難,一些邊界潦草勾畫是在所難免的.若調查底圖拍攝的時間離實際調查的時間越近,或者季節比較適宜,地塊的可進入性好,則調查的質量就相對較高[9].

2. 5 調查地相關人員的配合問題

二次土地調查的主要目的是摸清耕地的家底,不涉及違規用地的處罰,但是在實際工作中,調查地相關人員的配合也是問題,一是當地人不可能全程引導; 二是有些當地政府利用二調工作對一些違法用地進行隱瞞,或者預留土地指標,為今后招商引資之用.這些因素造成事實上的誤差.

2. 6 地形圖精度問題

由于二調使用的野外工作底圖是 1∶ 10 000 影像圖,其地圖精度為 1 m,實際中使用鉛筆進行邊界描繪的誤差遠大于 1 m; 而筆者進行土地開發整理進行測繪的圖件比例尺一般為 1∶ 1 000 或 1∶ 2 000,與二調 1∶ 10 000 比例尺相差 5 ~10 倍.另外,在二次調查的 GIS 數據庫中,筆者還發現數據輸入的錯誤,如同一個圖斑二次統計的問題,還有地塊面積與圖上測量的面積不符,耕地中已經建起的建筑物,但在圖斑還用耕地表示.可能是作業員違反了外業調查時應實地逐圖斑調查的基本原則,在室內判繪完成后沒有實地核實.權屬界線轉繪不準確,產生這些問題的主要原因是在轉繪過程中的誤操作、工作上的粗心大意等等.

3 對二調耕地數據補正的建議

第二次土地調查作為一項重大的國情國力調查,其目的是全面查清全國土地利用狀況,掌握真實的土地基礎數據,并對調查成果實行信息化、網絡化管理,建立和完善土地調查、統計制度和登記制度等等.由于上述問題的出現,可能對土地宏觀調控及國土資源管理工作產生誤判,因此,筆者認為應進行耕地數據補正和補救工作,具體著重以下幾個方面入手:

3. 1 補正工作要有序進行

耕地數據的準確度關系到國家的大政方針,甚至是國計民生,因此,對于耕地的數據一定要準確.為此,補救工作要納入正常軌道,耕地數據采集要像人口普查工作一樣,既有每十年一次的全國普查,又要有每年的抽樣調查.這就需要財政投入有計劃有步驟的實施,按照從易到難、從基本農田到一般農田的順序進行補正.目前要對進行耕地數據的補正工作,應當建立相對獨立的機構進行監督檢查,對承接任務的單位要引入競爭機制,其結果既要公示還要計入誠信記錄檔案,該績效作為今后土地項目承接的準入門檻[10].

承接任務的單位要選擇一批專業人才作好內外業工作,加強作業人員崗位培訓,形成相對穩定的專業檢查員,使每個員工都能掌握數據補救的方式和方法.要事先分析資料源,消除影響質量的因素,保證耕地數據補救的精度.

3. 2 建立獎罰分明,責任追蹤的耕地補正原則

第二次土地調查工作雖然對政府部門還是技術人員,都進行了業務培訓,也有獎罰分明、責任追蹤的原則: 對原數據準確的要給與獎勵,對于出問題的政府部門和相關人員要給與行政處分和技術處罰[11].必要的還要按照土地管理的規定進行處理.

但是,此項措施落實得較少,主要問題是缺乏必要的獨立的機構和相應的機制保障.土地管理部門由于行政事務繁多,無暇顧及大量的耕地信息查對工作,往往只有在應用過程中才發現問題.但是,時過境遷,很難追究當事人的職責.

3. 3 補正工作要利用各種測量成果

由于補正的工作面廣,任務重,加上遼東山區地形復雜,僅靠土地部門、農業部門的財政投入在短時間內是很難完成的.因此,需要針對農村各項工程涉及到的各種土地測量成果進行統籌,如農村扶貧項目、農村道路維修工程、治山治水工程、小流域治理工程等等.目前,大范圍開展的農村地籍測量,完全可以對農村宅基地測量的同時對宅基地周邊的耕地附加測量; 土地開發整理項目、土地復墾項目、建設用地增減掛鉤試點項目工作可對整理地塊附近的耕地進行測量補正; 道路交通部門在進行道路建設附加堆道路兩側的耕地的測量; 林權測量可以對山林附近的耕地進行測量等等.這些測量工作由于涉及產權和工程問題,測量的精度都有保障[12].這些工程都需要進行測量工作,要對這些測量任務統一規范,避免產生新的耕地面積誤差.有針對性的進行耕地測量,可以完成對部分地區的耕地補正工作,以減輕下一次土地調查的工作量.

4 結論

通過土地整理的實際工作,可以說二次土地調查的耕地誤差不容忽視.雖然各地的情況不同,但是不同地區的技術路線基本相同,其問題應該具有共性.第二次土地調查是一項復雜的系統工程,雖然二次土地調查的數據已經或正在入庫.其耕地問題或精度偏差將直接影響到很多方面,相關部門還要積極開展自檢互檢工作,一定要盡量減少成果自身的錯誤,為永久基本農田劃定工作、土地登記、土地統計及新一輪土地利用總體規劃修編工作打造堅實的基礎條件.

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