0 引言

我國雖然地域遼闊,面積位居世界第三,但是我國的人口卻是世界第一,可用耕地人均 0. 09hm2,還不到世界人均的 1/2.在過去的十幾年中,我國大力發展建設,使得耕地減少超過 0. 07 億 hm2,人們對耕地的需求日益突顯,人地矛盾日益尖銳.目前是中國工業化、城鎮化、信息化和農業現代化四化同步發展的重要時期,為了緩解工業化、城鎮化發展帶來的日益突出的耕地供需矛盾,需要大力推進耕地整治工作,不斷拓展建設用地空間,用持續的土地供應支撐工業化、城鎮化持續健康發展.由于長期以來中國農田缺乏統一有機的規劃,加上城鎮化發展的加速,耕地地塊形態破碎,耕地利用十分粗放,利用率不高; 耕地利用結構和布局不合理,產出效率低,制約了"良田良種良法"相結合的現代農業發展.先進農業裝備只有解決了地塊的進入性和可高效操作性問題,才能夠發揮作用,解放勞動生產率.切實促進"農業增產、農民增收、農村繁榮",亟需大力推進耕地整治,補充耕地數量、提高耕地質量,鞏固糧食安全基礎,改善農村生產生活條件,降低農業成本以實現增產增收.因此,耕地整治與工程技術的共同作用,是快速提升現代農業發展的重要途徑[1].

農村耕地整治包括: 一是對集體建設用地、宅基地和農民生產用地進行復墾; 二是統一規劃、管理、建設基礎設施和公共服務的相關配套系統.農村耕地整治涉及到耕地治理、復墾、開發、村鎮規劃、基本農田建設等各方面內容,是一項綜合性的耕地利用與治理活動[2].

1 國外成功經驗的啟示

縱觀世界各國發展現代農業的歷史,走的都是提升勞動生產率、增強農業競爭力的道路.通過擴大經營規模,提高技術和裝備水平,大幅提升勞動生產率,落腳點都是耕地整治.德國通過全面重新規劃耕地、整頓和修建道路網、更新村莊、興修水利以及各種土壤保護、自然保護和景觀維護等措施,改善農林業的生產經營條件,合理開發利用耕地資源,保護鄉村自然環境和景觀,促進鄉村基礎設施建設,改善鄉村生產、生存條件,保持進而提高鄉村地區對居民有生活價值的吸引力[3].

耕地整治本質是有利于提高區域內耕地利用效率的農田交換和交易,并輔之以必要的工程建設行為,實質性地改變耕地條件.日本耕地整治后的田塊最小在 0. 2hm2以上,一般是 0. 6 hm2以上[4].這是基于提高農業機械化使用效率的考慮.因此,我國耕地整治必須注意: 田塊規劃建設一定要注重規格和布置,田塊不能小,適應適度規模農業機械化作業使用效率的要求.

我國南方農村的情況與日本當年搞耕地整治時的情形很相似: 一是耕地的細碎化和分散化; 二是耕地總面積不斷減少,但撂荒耕地的面積卻逐漸增加; 三是農業人口老齡化、青壯農業勞動者向城市轉移; 四是用地矛盾十分突出,工業化和城市化發展用地大舉向農村地區進軍.日本通過法律法規建設、公眾高度參與、提高土地整治綜合效益等一系列措施,保障了土地整治有序運作.具體體現在: ①日本頒布了《農地法》《農業振興地域法》《土地改良法》等.這些法律制度體系,有力地推進了日本土地整治工作的開展.②日本土地整治制定了周密的工作程序,并嚴格執行,保證公眾的參與.在進行土地整治前,由土地整治區域中各村的村民代表和指導人員組成的委員會對規劃方案、土地權屬和地塊調整方案等進行討論和表決,經委員會 2/3 以上的成員同意后,土地整治工程才開始實施.③重視生態環境效應.日本開展的生態型耕地整治,不僅注重增加有效耕地面積,而且更注重通過耕地整治防治水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地損毀等問題; 重視耕地整治綜合效應,1955 年日本頒布的《町村合并促進法》,促使日本村莊數量在 25 年的時間里減少了近 70% .通過土地整治有力地推動了日本的城鎮化進程.[5]國外,還非常重視耕地整治新技術的研究,早在 20 世紀 80 年代,德國巴伐利亞州已普遍應用計算機數據處理技術,建立耕地整治信息系統\\( LE- GIS\\) ,將耕地整治的各種數據、圖件和權屬狀況等資料儲存于該系統中.[3]

2 農村耕地整治存在的問題

2. 1 耕地整治規劃缺乏權威性和嚴肅性

科學編制耕地整治規劃,是做好耕地整治的前提和保障,規劃一經批準,必須嚴格執行.但目前缺乏有效的規劃效能監督機制,存在隨意修改、變更規劃,缺乏規劃的權威性和嚴肅性.

2. 2 缺乏法律制度的保證

目前指導土地流轉和整治的法規只有《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等.土地整治在項目實施、工程招投標等方面,出現了一些侵害群眾利益的問題,迫切需要出臺一部土地整治法,依法推進土地整治[6].

2. 3 農民的動力不足

由于政府宣傳引導工作不到位,基層群眾缺乏對土地流轉和耕地整治政策法規的理解,擔心會失去耕地承包經營權,進而失去生活的依靠,甚至一些已經脫離農業的農戶和長期進城務工人員,普遍把耕地作為最基本的生活保障對待.這就決定了農民不肯輕易離開耕地,寧可粗放經營,甚至不惜使耕地荒蕪、閑置,也不肯把耕地交出來.[7]

2. 4 缺乏技術支持

耕地整治不僅關乎耕地,還涉及生態、環境、經濟與社會等各個方面,具有很強的技術性,需要有充分的技術支持,以防止因不當的耕地整治造成環境不可逆.一些地區在耕地整治后,忽視自然條件,缺乏對本地生態環境的保護; 農田建設千篇一律、忽視本地區農民需求和本地特色.[8]

3 農村耕地整治工作的建議

應緊緊圍繞保護"18 億畝"紅線的耕地數量,提高耕地質量,改善生產條件,優化用地格局,促進農民增收,加速新農村建設和農業現代化建設.具體的建議體現為 6 個有利于.

3. 1 有利于增強糧食的綜合生產能力

農村耕地整治通過改造開發低效用地、不合理用地和未利用地,增強糧食綜合生產能力.對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾,在增加耕地的同時,建設高標準基本農田.集中連片推進耕地平整、農田水利、田間道路及林網等建設,應按照良種、良法和良田同步推進,有利于農作物的生長發育,有利于水土保持,滿足灌溉排水要求和防風要求,便于經營管理,提高農業綜合生產能力,保障國家糧食安全.

3. 2 有利于適度規模機械化作業

農村耕地整治按照適度規模生產的要求、連片3. 33hm2以上的規模和 0. 6hm2以上的田塊,歸并零散地塊,鼓勵農田向家庭農場和農業企業集中,提高農業生產的規?；?、產業化和集約化,改變過去傳統農業對耕地的粗放利用、經營模式,有利于田間機械化作業,提高農機使用效率,解放農村勞動力,提高農業生物技術和工程技術的現代化水平.

3. 3 有利于信息化動態監測管理

充分結合區域耕地整治工作的特點,運用最新的信息技術手段,研發區域耕地開發整治動態監測與管理信息系統.采用衛星遙感、無人機低空測量、GIS 等3S 技術、數據庫技術和網絡技術等高科技手段建立了區域耕地整治動態監測與管理信息系統.對項目區實施前、中、后的影像進行遙拍,通過不同時期、不同類型的數據對比分析,掌握項目實施的進展情況.對耕地開發整治進度進行動態監測管理,及時進行施工、變更、竣工以及績效評價的綜合分析,為國家、地方政府提供決策依據.

3. 4 有利于促進生態農業的發展

耕地整治是對耕地資源及其利用方式的再組織和再優化過程,是一項復雜的系統工程,其整理過程改變了地表生態系統,必然對生態環境造成影響.農村耕地整治必須遵循自然生態規律,從不同尺度維護和修復自然生態過程和生物鏈,提高生態系統彈性和生態服務功能; 通過自然資源保護、生態環境修復、生態網絡和生態基礎設施建設,保護生物多樣性,提高鄉村生態服務功能和景觀價值.構建具有生物多樣性保護、生態安全和美學價值的耕地利用空間格局[9].

3. 5 有利于發展特色經濟作物

由于作物生長對土壤、地形、氣候等立地條件具有選擇性,不同土地環境的作物生長具有差異性,對于經濟作物尤其不能盲目用一種耕地標準,針對區域特色經濟作物進行適宜性評價顯得尤為重要.采用歷史經驗和建立先進的評價模型,對某個區域的耕地進行適宜性定量化評價.在深入開展耕地適宜性分析基礎上,做好各類用地結構和布局的規劃設計,因地制宜地進行耕地的功能布局和綜合優化,促進農業生產結構調整.

3. 6 有利于加快新農村建設

農村耕地整治應有利于農村綜合整治,完善配套設施,改善人居環境,改造舊村、建設新村,形成農村人口向城鎮和中心村集中,產業向集聚區集中,耕地向規模經營集中的新農村格局.同時,可改善農業生產條件,促進農村富余勞動力轉移,促進農民收入持續增長,加快新農村建設[10].

通過推進農村耕地綜合整治工作、惠民富民工程、新農村建設相結合,收到了"一石三鳥"的成效[11].開展農村耕地整治,人們對耕地應有新的認識,耕地到底該怎么用? 人往哪里去? 農業設施如何布局? 只要我們有科學規劃、法律保證、技術支撐,真抓實干,農村耕地整治將給我們帶來巨大的生產力.

通過建立保障農業和糧食安全的耕地利用工程科技支撐體系,完善耕地保護體系、管理體系、支撐體系的建設,突破一批良田建設、保育與管控技術,建設一批高標準良田實驗基地,落實《全國土地利用總體規劃綱要\\( 2006-2020 年\\) 》目標任務.到 2020 年初步形成耕地利用工程現代技術體系及耕地提等增長綜合技術體系,建設"3 ~ 4 億畝"優質良田,更好地服務于高產、優質、高效、生態、安全的現代農業建設,更好地服務國家糧食安全和社會經濟發展.

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[11] 國瑞. 農村土地利用新篇章---新時期農村土地整治的歷史使命[J]. 中國土地,2011\\( 6\\) : 1.