近年來,隨著中國軍事現代化進程的加快和美國 "戰略再平衡"的不斷推進,軍事透明度問題越炒越熱,成為影響中美雙邊關系和中國形象的重要議題.事實上,軍事透明度本身并不是什么新鮮事物.早在冷戰期間,美國便將其作為遏制蘇聯的利器,為美國妖魔化對手并最終贏得冷戰發揮了重要作用.
以史為鑒,可以知未來.回顧梳理美國對蘇軍事透明政策,特別是分析總結其運行機理和本質,可以為理解今天美國對華軍事透明政策提供新的視角.
一、美國軍事透明政策的緣起與演變
透明一直被美國政治家視為治國理念的重要組成部分,是實現良政的核心原則.①首先,美國所奉行的 "人民主權論"的一個重要原則就是人民有權知道政府在做什么以及為什么這樣做,因此代表人民的政府必須足夠 "公開"和"負責"; 其次,美國三權分立的政治結構要求司法、行政、立法三個部門之間必須做到信息透明,特別是行政機構要足夠透明,以防止權力濫用; 再次,在美國兩黨政治的實踐中,透明議題是一個重要的工具,往往成為攻擊對手的重要武器.因此,透明理念伴隨美國國內政治而生,具有深厚的民意和政治基礎,而這一理念 "在國際舞臺上,則表現為美國要求競爭對手做到政策透明".②在一戰后的凡爾賽會議上,美國首次向世界提出了自己的 "透明"理念.當時,威爾遜 "十四點計劃"中的第一條便強調破除秘密外交、推行公開外交.威爾遜還指出,一個透明的世界將更加有利于美國這個崛起中的大國推動世界的轉型.③然而,由于威爾遜的透明理念包含太多理想主義成分,被一戰后的國際政治家束之高閣,直至冷戰伊始,其后來者才拾起威爾遜的思想,并賦予其足夠的現實政治內核,使軍事透明成為與蘇聯對抗的工具,并在與蘇聯對抗的過程中逐漸形成了一套系統、成熟的政策.
\\( 一\\) 《國家安全委員會 112 號文件》與美國對蘇軍事透明政策的發端
1950 年初,蘇聯率先提出 "全面徹底裁軍" 方案,試圖搶占國際道義的制高點,進而束縛美國陣營的手腳.為此,1951 年初,杜魯門總統針鋒相對地指出: "裁軍進程必須建立在各國自由、公開交換信息的基礎上……只有把所有事實攤開,有關裁軍問題的談判才可能得以開展."④隨后,美國國家安全委員會通過了 《112 號文件》,⑤規定 "與蘇聯達成裁軍協議的前提是雙方互相通報各自軍事信息,并可對其真實性進行獨立核查".為達到這一目的,《文件》還提出了一項多階段軍事透明方案,但其主旨并非是推進美蘇軍事透明進程以建立互信,而是借此獲取蘇軍的情報信息. 《文件》規定,在最初階段,美國將用美軍的過期信息換取蘇聯軍隊的新信息. 《文件》還特別強調,在交換信息的過程中,美國不能泄露 "較為敏感的信息",特別是有關核武器技術以及新核武器和常規武器設計方案的信息.
從 《文件》內容來看,美國從一開始便把軍事透明作為獲取更多相對收益的工具.如果說 《國家安全委員會 68 號文件》標志著對蘇遏制政策的開始,那么,隨后出臺的 《112 號文件》則標志著美國軍事透明政策的發端.歷史證明,這份文件為美國軍事透明政策設置了主基調,即將軍事透明作為工具而非目標,至今仍對美國的軍事透明政策具有重要影響.
\\( 二\\) "開放天空"計劃與美國對蘇軍事透明政策的發展
1954 年 5 月 10 日,蘇聯進一步完善了 "全面徹底裁軍" 方案,涉及削減常規武器和核武器、關閉海外軍事基地、進行地面核查等內容,并計劃在隨后的第一次裁軍談判會議---維也納峰會上向西方陣營發動 "和平攻勢".
對于該方案,艾森豪威爾政府內部一時出現了不同聲音.參聯會甚至直接建議艾森豪威爾總統抵制此次峰會.但是,總統專為參加峰會設立的顧問委員會卻提出了以 "開放天空"來應對裁軍方案的 "心理策略",并且指出,只有提出一項令蘇聯難以拒絕卻又不能接受的提議,才能揭露蘇聯 "和平攻勢"的本質,特別是其有關 "全面徹底裁軍"的真實意圖.
該委員會指出, "美國應當建議兩國討論對彼此的軍事設施、部隊以及武器裝備進行不設任何限制的檢查,并探討允許任何國家的飛機以和平目的飛越任何國家的領空 \\( 事先預約\\) ",并特別強調,"在蘇聯拒絕該方案后,美國應當借此盡全力贏得軍備競賽的勝利,這是迫使蘇聯最終簽署一項于美有利的軍事協議的最保險方式."
該委員會還列舉了這一倡議的好處,即如果蘇聯接受,便可以獲取有關蘇軍能力及行動的高價值信息,而且空中偵查還可以向蘇聯展示美國龐大的軍事實力,進而威懾蘇聯; 如果蘇聯領導人拒絕該倡議,至少美國會在輿論上贏得勝利,還可以指控蘇聯并非誠心致力于軍備控制,與西方建立和平關系.③談判的失敗和隨之而來的軍備競賽 "會為美國贏得冷戰創造條件",因為蘇聯最終會意識到,它既擔負不起一場全面的軍備競賽,也無法贏得一場全面戰爭,其結果必將從根本上改變蘇聯的對外政策,進而取得遏制戰略的勝利.④艾森豪威爾接受了這一提議,從而開啟了美蘇兩國圍繞 "開放天空"問題展開的近40 年的拉鋸戰.
不出美國所料,在隨后的維也納會議上,赫魯曉夫將 "開放天空"倡議視作一項針對蘇聯的 "間諜計劃"而拒絕接受.艾森豪威爾總統對此進行了公開的強烈譴責,但私下里卻指出,"只有當蘇聯明確反對時,美國才有可能從中獲得最大的政治回報."①隨后,艾森豪威爾進一步強調,"開放天空"倡議可以 "展示美國的和平目的",但如果蘇聯提出反對,則表明 "其真實意圖是要分裂和破壞自由世界的團結".②顯然這樣就可以保證美國長期占有國際道義優勢.
1955 年秋至 1960 年,美蘇圍繞 "開放天空" 問題又進行了六輪較量,雙方各不相讓,談判毫無進展.其中在 1957 年舉行的第三輪較量中,雙方代表團就 "開放示范區"問題達成共識,但隨后艾森豪威爾突然拒絕了該倡議,其理由是,蘇聯同意的示范區并非 "至關重要的區域",不可能有美國感興趣的軍事設施.③一場本可以成為美蘇建立信心措施典范的談判無疾而終.
事實上,持續的僵局給美國單方面強制執行 "開放天空"計劃提供了一定程度的道義支持.早在 1955 年首輪日內瓦會談結束后一個月,美國便開始利用 "U-2"偵察機對蘇聯進行空中拍照偵察,獲得了關于蘇聯軍事能力的大量信息.與此同時,每當蘇聯拒絕美國提議,美國便借機指責蘇聯缺乏誠意,懷有 "不可告人的秘密"和 "侵略意圖",④進而使蘇聯的國際形象受損,導致其始終在國際軍控與裁軍話語權方面處于不利地位.因此,談判桌上的止步不前不僅并未影響、反而推動了談判桌外的巨大收益,這也正是美國持續抓住該議題不放、即使毫無進展也樂此不疲的主要原因.
\\( 三\\) 歐洲安全合作會議與美國軍事透明政策的完善
鑒于 "開放天空"無法取得突破性進展,美國隨后便開始借助歐洲安全合作會議這一多邊平臺,帶領盟國一道發起對蘇軍事透明的集團攻勢,并逐步取得成效.
一是利用 "赫爾辛基會議" \\( 1972-1975\\) ,啟動新的軍事透明倡議.其間,以美國為首的西方國家提出,相互分享有關彼此常規軍事活動的信息,將有利于減少各自對 "最壞情況"的預期,進而有效緩解東西方緊張關系.美國還特別強調,如果蘇聯能夠在軍事活動方面做到透明,將非常有利于判斷其戰略意圖.因此,如果蘇聯同意,就說明蘇聯沒有稱霸歐洲的野心; 而如果蘇聯拒絕,則證明蘇聯確實存在這種野心.隨后,經過長達兩年的談判,會議終于達成了 《赫爾辛基最后文件》,同意建立自愿基礎上的重大軍事活動提前通報制度,軍事透明政策取得了初步成效.然而,在隨后的執行過程中,以美國為首的西方陣營進一步加大了對蘇聯的施壓力度,不斷批評蘇聯常規武器的發展打破了地區軍事平衡,并稱蘇聯不斷增加的軍事活動暴露了其主導歐洲的野心.對此,蘇聯不斷抱怨美國的軍事透明措施,是 "以透明為幌子的間諜行為".
二是利用 "斯德哥爾摩會議" \\( 1984-1989\\) 擴大對蘇軍事透明成果.其間,受里根政府對蘇強硬政策的影響,美國將會議目標設定為進一步降低預先通報部隊活動的門檻,并設置強制觀察及核查措施,從而 "改造歐洲的共產主義國家,打造一個 '完全自由'的新歐洲".盡管蘇聯方面最初反對這些方案,但隨著戈爾巴喬夫 "外交新思維"的出臺,蘇聯方面最終做出了較大妥協,同意接受軍事透明原則.然而,在隨后的談判中,美國并未因此做出善意回饋,而是得寸進尺,步步緊逼,最終逼迫蘇聯在降低預先通報門檻、強制現場視察等方面做出更大讓步.
三是利用 "維也納會議"\\( 1989-1992\\) ,全面收獲對蘇軍事透明成果.此次會議正值柏林墻倒塌之后,布什總統提出,將軍事透明政策作為 "打開并改革蘇聯社會"這一宏偉計劃的重要組成部分.
會上,由于蘇聯的配合,雙方在信息交換、人員接觸、預先通報及現場核查等方面達成 10 項協議.在維也納會議成果的鼓舞下,布什政府 "乘勝追擊",向戈爾巴喬夫政府重提塵封 30多年的 "開放天空"倡議,得到了戈爾巴喬夫的認可,雙方很快就開放原則問題達成了協議.在開放細節的談判中,布什政府寸步不讓,最終逼迫蘇聯做出巨大妥協,簽署了 《開放天空條約》.就這樣,冷戰期間,美國的軍事透明政策以 "開放天空"開場,又以 "開放天空"結束,時間跨越 38 年,實現了完美收場.
從 "開放天空"倡議和歐洲安全會議,可以看出,美國每次都將軍事透明的責任推給蘇聯,隨后爭取獲得政治和軍事上的優勢.而一旦蘇聯方面拒絕或進展緩慢,便將責任完全歸咎于蘇聯.在蘇聯政府對美國的透明倡議做出重大讓步后,美國非但沒有做出相應讓步,反而變本加厲,不斷加大對蘇壓力,使其始終處于被動應付地位,以獲得更大收益.對美國來講,其收獲還不局限于此.持續的透明攻勢使美國始終享有道義和國際輿論優勢,不斷渲染 "共產主義擴張"的威脅,進而將蘇聯的國際形象妖魔化.通過這些宣傳和行動,美國不斷增強自身陣營的團結,加大對中東、非洲、拉美等地區的擴張,并 "理所當然地"展開了與蘇聯的軍備競賽,最終將蘇聯拖垮,實現了 38 年前軍事透明政策提出之初的預言.從這一角度講,對蘇軍事透明政策是美國遏制戰略的重要一環,為贏得冷戰勝利發揮了不可替代的作用.這才是美國透明政策背后的 "最大政治回報".
二、美國軍事透明政策的運行機理與本質
美國對蘇軍事透明政策根植于美國國內政治,成長于美蘇對抗的冷戰環境,形成了一套獨特的運行機理,為爭取和維護美國主導地位發揮了不可替代的作用.
\\( 一\\) 軍事透明扎根于美國的政治文化,有利于持續享有國際輿論優勢
一方面,透明是美國政治文化和價值觀的重要組成部分,具有廣泛扎實的民意基礎,另一方面,軍事透明已成為國際社會普遍接受的重要理念.作為軍事透明的發起者、推動者、示范者,美國始終在此方面占據國際輿論優勢,置對手于 "被告"地位,為其大張旗鼓地開展軍備競賽、鞏固盟友的團結、實施遏制戰略提供口實.從這個意義上講, "透明"特別是 "軍事透明",在美國對外政策中扮演著與民主、自由、人權等價值觀相類似的角色.
\\( 二\\) 美國軍事透明政策的關鍵在于給對手制造一個 "透明困境"
"透明困境",是指現實或潛在對手在圍繞軍事透明度展開的較量中,對對方的透明度要求往往引起對方的質疑和抵制,進而在惡性循環中為對手制造一個無法擺脫的困局.從美蘇軍事透明度之爭看,當美國向蘇聯提出軍事透明要求后,蘇聯出于警惕而下意識地懷疑美國的真實意圖,并更加謹慎甚至進行抵制,于是,美國便聲稱蘇聯一定有 "不可告人"的秘密,從而進一步加大施壓力度; 在壓力面前,蘇聯更加堅信美國的真正意圖是獲取情報甚至是遏制自己.如此惡性循環便形成了透明困境.對于蘇聯來說,要時刻承受國際輿論壓力,不斷思考如何在透明與安全之間尋找平衡,還要始終面對不利的被動局面,而美國則時刻享有掌控局勢和借題發揮的主動權.
\\( 三\\) 美國推進軍事透明中的最大收益在于 "迫使對手拒絕"
在透明困境中,美國始終把透明的壓力推到對手一邊,如其接受,則步步緊逼,爭取更高的相對收益; 如對手拒絕,便將責任全部推給對方,借機采取強制透明行動、詆毀對手形象、加大遏制強度等措施,將收益最大化.換句話說,美方在軍事透明博弈中的最大利益并非是對手妥協,而是迫使對手拒絕.
這也正是在 1955 年日內瓦會議上,艾森豪威爾總統曾一度擔心蘇聯接受 "開放天空"倡議的真實原因.
\\( 四\\) 美國軍事透明政策在本質上是維護美國世界領導地位的政策工具
軍事透明本可作為正常國家間建立互信的重要途徑,但占據輿論和實力優勢的美國卻將其作為制衡對手的利器,并推動形成了一系列的國際制度.不可否認,當前的國際軍事透明機制在增進國家間互信、防止誤讀誤判、改善國際安全環境等方面發揮了重要作用,并得到越來越多國家和軍隊的認同和支持,但美國在積極推動這些制度的同時,也難以掩蓋其制約對手、謀求主導地位的意圖.換句話說,在推動建立信心措施名義下的軍事透明,已成為美國與其心目中的對手之間進行強權政治博弈的政策工具.
三、冷戰后美國對華軍事透明政策
盡管當前的中美關系和冷戰期間的美蘇關系有很大不同,美國沒有明確而公開地將中國定義為敵手,中國也不希望成為美國的敵人,但 "中國是未來最有可能挑戰美國霸權的國家"這一觀點,已成為冷戰后美國各屆政府的廣泛共識,因此,美國對華和對蘇軍事透明政策之間必然存在本質上的聯系和相似性.從克林頓時期的對華 "接觸透明",到小布什時期的 "強制透明",再到奧巴馬時期的 "間接透明",其基本特點、運行機理和本質特征都不難看到當年對蘇軍事透明政策的影子.
\\( 一\\) 克林頓時期: 以 "接觸"為主的對華軍事透明政策
克林頓上任之初,對華實施接觸戰略,主張通過接觸的辦法來推動中國軍事透明進程.1993 年,兩國軍事關系剛剛恢復,時任國防部長威廉姆·佩里便公開要求中國開放更多有關國防預算和軍事發展戰略的信息,以便建立更加緊密的軍事交流關系.對此,中方做出積極回應,向美方提供了軍事戰略和部隊結構等相關信息,并準備在防擴散方面與美國開展合作.然而 1996 年爆發的"臺海危機"使雙邊的軍事交流被迫中斷.直到 1997 年,雙方才開啟防務磋商談判,并最終簽署了 《關于建立加強海上軍事安全磋商機制的協定》.隨后,雙方高層互訪不斷,軍事互動大幅增加.1998 年,中國發布了第一部國防白皮書,被美國譽為 "中國的神秘軍隊走向開放的重要一步",①克林頓政府也將其視為對華接觸性軍事透明政策的一次勝利.然而,1999 年的 "炸館事件"導致兩國關系迅速緊張,軍事關系再次中斷,直到克林頓任期結束也未恢復.
在克林頓政府的兩個任期內,美國對華軍事透明政策已經啟動,但仍處于探索試水階段,其政策重點主要集中于加強接觸、增進了解、防止誤判、恢復關系等層面.在此期間,盡管中美之間有過諸多積極互動,但與此同時,針對中國的國際輿論和道義壓力也開始積聚,透明度問題也逐漸成為中美關系中的重點議題.
\\( 二\\) 小布什時期: 以 "強制"為主的對華軍事透明政策
小布什上任伊始,便將中國定位為 "競爭者",并在其第一份 《國家安全戰略》報告中特別強調,要阻止中國以及其他 "世界權力中心"挑戰美國的全球領導地位.
2002 年,時任國防部長拉姆斯菲爾德提出,只有中國采取 "持續且互惠的軍事透明措施",中美軍事交往才有可能恢復.
中國在軍事教育交流以及高層互訪方面做出讓步后,小布什政府才恢復了中美軍事交流.但在2003 年 《中國軍力報告》 中,美國國防部竟然宣稱: "中國的國防白皮書只是中國試圖在西方面前提高自身軍事透明度的作秀,事實上是用來隱藏更多秘密."④進入 2005 年,美國對華軍事透明政策進一步強硬.小布什開始拿中國的軍費和武器采購問題向中國發難,公開質疑中國的戰略意圖,并借此強化美軍在亞太地區的存在.隨后,時任助理國務卿佐利克進一步指出, "中國只有在國防費、軍事意圖、指導原則以及演習等方面更加透明,才可以解除美國和其他國家對中國崛起的疑慮,并向美國和其他國家證明,中國這個更加自信、繁榮的崛起中的大國正在致力于與鄰國建立和平的關系."⑤為回應小布什政府的透明要求,中國軍方邀請包括美國在內的 20 余國代表觀摩軍事演習,釋放出相應善意.在拉姆斯菲爾德訪華期間邀請其參觀重要軍事設施.但隨后拉姆斯菲爾德卻在中央黨校演講時表示,要關注中國軍隊建設的 "不透明本質",它正在引起美國和其他國家的擔憂,不利于東亞安全環境的改善,如果任由其發展,那么美國將不得不 "質疑中國的意圖,并做出相應的行為方式調整".
此后,拉姆斯菲爾德又在新加坡的一次演講中就武器采購和投送能力建設質疑中國: "既然沒有任何國家在威脅中國,那么我們不禁要問 '為什么中國要增加軍費投入? 為什么要持續擴大軍購? 為什么要持續進行軍隊部署?'"小布什第二任期,中美關系有所改善,但在軍事透明度問題上依然沒有放松對中國的壓力.2006 年 5 月,美太平洋司令法倫訪華,應邀參觀重要軍事設施,并觀摩了 "殲轟-7"戰機的座艙.隨后,中國公布了航空工業和陸、海、空軍部隊建設等重要信息.但幾周后,拉姆斯菲爾德卻再次對中國的軍事透明問題發難.他表示,正是由于中國的軍事不透明,所以才促使美國將剩余軍事力量轉移至亞太,以便 "對沖"中國軍費和軍備的增長及其戰略意圖的不確定性.
在隨后幾年的 《中國軍力報告》中,小布什政府均非常嚴厲地批評中國的軍事透明問題,聲稱中國在軍事現代化以及部隊部署方面的保密做法與中國的和平發展戰略嚴重不符,增加了其他國家對中國誤解、誤判的風險.
從小布什兩個任期看,軍事透明問題已成為美國政府奉行強硬對華政策的重要方面.在此期間,盡管中國多次做出重大讓步,但小布什政府并未因此放松對中國的壓力,而是步步緊逼,其用力原理和方式與當初對蘇聯的透明攻勢十分相似,軍事透明的政策工具效益不斷凸顯.隨著美國 "透明攻勢"不斷加強,逐步使中國陷入 "透明困境"之中.
\\( 三\\) 奧巴馬政府: 更加重視間接效益的對華軍事透明政策
奧巴馬是軍事透明的大力倡導者.在其長達 60 頁的首份 《國家安全戰略》中,奧巴馬提及 "美國的領導地位"達 58 次之多,同時指出,透明對于維護美國在 21 世紀的世界領導地位至關重要.在對華軍事透明政策方面,相比小布什政府,奧巴馬繼續保持著對華的透明攻勢,但明顯降低了聲調,在繼續指責中國軍事不透明的同時,也多次提及中國在軍事透明方面取得的有限進步;在執政之初,其外交官員在談及中國的軍事透明記錄時,也刻意避免使用過于激烈的言辭.但是,從近年的 《軍事戰略報告》和 《中國軍力報告》等重要文件來看,盡管指責的調門有所緩和,但指責的方向更加側重于對中國戰略意圖的質疑,進而強調美國及中國周邊國家對中國軍事威脅的擔憂,與此同時,通過強化亞太軍事同盟、插手南海事務、高調 "重返亞太"等措施,在行動上呼應這些透明 "訴求",形成了對中國看似緩和、實則強勁的透明攻勢.
2009 年 《中國軍力報告》 宣稱: "中國維持遠距離軍力的能力仍然有限",但其軍事技術的發展 "正在改變地區軍事平衡,其影響范圍達到亞太以外的地區","中國未來的路線方針存在許多不確定性".
2010 年 《中國軍力報告》宣稱: 中國的軍事建設已成為 "改變東亞軍事平衡的重要因素".2011 年的《中國軍力報告》則進一步強調中國對其周邊國家的威脅以及美國與這些國家一道制衡中國的必要性: "中國在軍事發展廣度和速度方面透明度不足.在亞洲不時顯露出專斷的征兆,特別是在海上,引起與鄰國在東海和南海上的摩擦",因此,"美國必須繼續監控中國軍力的發展和戰略企圖,并與盟友一起繼續調整力量、部署和作戰方針,以維護東亞的穩定和安全."③2012 年的 《防務戰略指南》則進一步強調了中國對美國的威脅: "中國作為地區大國出現,將有潛力以多種方式影響美國的經濟和安全……像中國和伊朗這樣的國家將繼續尋求以非對稱方式對抗美國的力量投送能力."④針對美方指責,中國在強調透明的差異性本質的同時,也不斷提高自身軍事透明度,如設立國防部新聞發言人、開通國防部網站、完善國防白皮書等,但美國并沒有因此放緩施壓力度,特別是在宣布重返亞太后,美國更是通過熱炒軍事透明問題,渲染中國戰略意圖不明,不斷加強東亞軍事同盟體系,促使與中國存在爭端的某些鄰國加強對美國的安全依賴,初步實現了重返亞太的戰略意圖.2010 年 1 月 12 日,希拉里在夏威夷發表了題為 《亞洲的地區性架構:
原則與重點》的演講,她指出,"毫無疑問,美國已重返亞洲.我們不僅重返,而且會留下來." "我們的最終目標就是保持和加強美國在亞太地區的領導地位,改善地區安全形勢,推進地區繁榮,推廣美國價值觀."⑤在同年的另一次公開講話中,希拉里表示,"在過去 20 個月中,亞洲領導人和我最常說的一句話就是,'謝了,我們真高興美國又重新在亞洲發揮作用了'."①在 2011 年新版 《國家軍事戰略報告》中,奧巴馬政府重申將加強與菲律賓、泰國、越南、馬來西亞、巴基斯坦、印尼以及新加坡等國的軍事關系.冷戰結束以來,在美國歷屆政府和輿論界的大肆渲染和鼓動下,美國的許多盟國和部分亞太國家也加入了質疑中國軍事透明問題的行列.澳大利亞在其 2009 年 《國防白皮書》中指出: 中國軍事現代化的步伐、力量和結構有引起鄰國關切的可能,地區國家很有可能質疑中國軍力發展計劃的長期戰略目標.
2009 年,新加坡內閣資政李光耀在演講中曾說,未來擁有航母的中國遠洋海軍 "不會僅限于阻止外國勢力介入臺海沖突"那么簡單,日本和印度等周邊國家應當提高警惕,美國要在亞太地區發揮平衡作用.
自安倍第二次執政以來,日本政府在渲染中國軍事威脅方面似乎有超越美國之勢,不僅極力鼓噪中國軍事威脅,甚至公開呼吁亞洲鄰國加強合作,共同應對中國崛起.
四、美國軍事透明政策對中國的影響
冷戰后,面對來自美國不斷強化的軍事透明攻勢,中國在與美國就透明度問題據理力爭的同時,也在不斷提高自身的軍事透明度,如積極參加地區多邊安全合作與機制建設,積極參與 《核不擴散條約》、 《全面禁止核試驗條約》等國際軍控與裁軍機制,建立國防部新聞發言人制度、開通國防部網站,定期發布 《國防白皮書》等,這些舉措得到了世界大多數國家的認可.中國在逐步接受并主動參與國際軍事透明機制的同時,也開始提出自己的主張,如 "意圖透明重于能力透明",堅持 "自愿透明、相互透明、漸進透明"等原則.
中美圍繞軍事透明度問題的互動,與雙邊高層互訪、軍事交流以及安全合作同步展開,對增進雙邊相互了解發揮了一定的積極作用.但同時也不可否認,由于美國把軍事透明作為對華政策和謀求主導地位的一項重要工具,致使中國面臨的 "透明困境"在不斷加深,透明問題對雙邊關系的負面影響也日益凸顯.
\\( 一\\) 成為中美 "戰略互疑"的重要因素
近年來,中美 "戰略互疑"幾乎成為一種 "國際共識".在美國看來,造成這種狀況的重要原因之一,就是中國缺乏軍事透明.在兩國交往中,軍事透明度已經成為無法回避的問題.美國方面總是認為,解放軍很顯然在優先發展那些專門針對美國軍事平臺的能力,如航母和反衛星武器等,同時,解放軍對其能力、在今后面臨戰略威脅時將采用什么新的力量和原則,都沒有按照國際標準實現透明化.
①與此同時,美方以中國軍力不透明為由,加緊對中國周邊進行抵近偵察,不斷加強與中國周邊國家的聯合軍事演習,致使中國認為 "華盛頓在亞洲的許多動向,包括在澳大利亞的達爾文港輪流部署美國海軍陸戰隊、鼓勵緬甸放松國內政治控制和加強與菲律賓的軍事聯系,在很大程度上都意在牽制中國".
②美國向中國提出的各種透明倡議,如 "能力透明"、 "對等透明"等,在美軍不斷加快亞太地區部署、插手中國周邊事務的大背景下,迫使中國質疑倡議背后的企圖,而中國的質疑反過來又成為美國加快行動速度與力度的口實.由此可見,中美雙方圍繞軍事透明度問題的互動,不僅沒有起到增信釋疑的作用,反而進一步加深了兩國、兩軍之間的疑慮和互不信任.
\\( 二\\) 損害了中國的國際形象
長期以來,美國一直將軍事 "不透明"作為其宣揚 "中國軍事威脅論"的主要根據.西方各種通訊社、報紙、期刊往往利用其在軍事新聞領域的話語霸權,炒作中國的軍事透明度問題,借以 "妖魔化"中國.如 2012 年 "神舟九號"與 "天宮一號"成功對接后,在美國具有重要影響力的 《外交政策》
雜志發表了一篇題為 《紅月亮升起》的評論,將中國載人航天事業發展說成是中國的軍事威脅.美國蘭德公司、外交關系委員會、傳統基金會、企業研究所等一些國際知名的智庫及其專家也以透明度為由,質疑中國軍事力量的增長和發展前景.如 2011 年中國 "殲-20"試飛成功后,美國企業研究所研究員便將其稱為美國的 "斯普特尼克時刻",③更將中國試飛 "殲-20"與 1949 年蘇聯成功試驗原子彈相比,并呼吁美國改變削減國防預算的趨勢,以應對中國對美國在太平洋地區地位的挑戰.④2009 年 6 月, 斯德哥爾摩國際和平研究所\\( SIPRI\\) 美籍所長季北慈在接受采訪時稱, "中國向來在軍事事務上相當缺乏透明度.在當今世界主要國家中,中國軍事開支的透明度是最低的."①美國國防部發布的年度 《中國軍力報告》也借中國軍事透明問題夸大中國軍力發展,進而宣揚 "中國軍事威脅論".如 2012 年度 《中國軍事與安全態勢發展報告》就指出,"由于缺乏透明度,很難估計解放軍的實際支出."②在西方國家的話語霸權和信息轟炸面前,甚至連一些對華友好的國家也開始認為中國軍隊缺乏透明度.2009 年,在中國宣布軍費繼續以兩位數增長后,韓國總統李明博便發出警告稱,東亞存在軍備競賽的風險,中國將近 15%的軍費增長將會影響日本和韓國等其他國家的防務戰略.
\\( 三\\) 惡化了中國的周邊安全環境
多年來,美國利用中國與周邊國家存在的爭端,大肆炒作中國軍事 "不透明",日本等國也從中推波助瀾,夸大中國軍事力量發展,質疑中國追求和平發展的戰略意圖.在美日等國的帶動下,周邊國家對中國軍事力量發展的擔心和疑慮上升,紛紛以中國威脅為由加強軍備,據 SIPRI 年鑒指出,"2002-2006年以及 2007-2011 年間,東南亞國家的武器轉讓增長了三倍,文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南轉運和訂購的武器中,絕大部分是海軍裝備和承擔海事任務的飛機","促使這些國家購買這些類型和數量武器的原因包括應對海盜、非法捕魚和恐怖主義.然而,從各國的防務白皮書看,2007-2011年購買的武器主要應對爭議海域低水平的海事沖突,這表明南中國海的領土爭端是購買這些武器的主要原因."④很多國家不惜充當美國推行 "亞太再平衡戰略"的 "馬前卒",并試圖通過主動挑起事端來鞏固和擴大爭議地區的既得利益,挑戰中國的和平發展戰略,迫使中國為維護周邊安全環境付出更大代價.
由此可見,中美軍事透明度之爭實際上已經超出軍事范圍,而具有明顯的政治屬性,成為中國和平發展進程中必須面對并可能長期存在的一個重大現實問題,與此同時,它也超出了兩軍關系的范圍,直接影響中美兩國關系的大局,成為構建新型大國關系和新型軍事關系過程中無法回避的重要問題.
五、前景展望
隨著美國 "亞太再平衡"戰略的不斷推進,中美關系正在經歷深層次調整.盡管中國政府為了打破所謂大國崛起的歷史怪圈,實現中美兩國的和平共處,提出了構建 "新型大國關系"的積極倡議,但由于兩國對這一倡議的理解存在較大分歧,雙方在軍事安全領域的相互質疑很難在短時間內改變.因此,在未來的雙邊互動中,軍事透明問題很可能扮演日益重要的角色,中國面臨的"透明困境"也可能長期存在,甚至日益超越雙邊,成為中國必須面對的一個國際性問題.
\\( 一\\) 美國對華軍事透明系統性攻勢可能遠未到來
如果中美構建新型大國關系和新型軍事關系的進程受挫,美國很可能公開把中國視為對手,加大對華軍事透明政策的力度,并形成更加系統的透明攻勢.通過美國對蘇和對華軍事透明政策的比較,人們不難發現,美國對華軍事透明攻勢尚處于初級階段,中國承受的透明壓力還無法與當初的蘇聯相比.未來,隨著中國綜合國力和軍事實力的增長,美國對華軍事透明的關注領域會越來越廣,除國防費和核力量等傳統領域外,還將更加關注中國網絡戰能力、?？哲姮F代化、航天發展計劃等; 標準越來越高,更加強調以美國認可的標準,作為中國軍事透明的參照系.
①隨著中國軍事現代化進程的的深入展開,兩國圍繞軍事透明的互動很可能越來越激烈,甚至有擴大為政治對抗的風險.當年美國對蘇透明政策的內容就是逐步由軍事問題轉向政治問題,最后迫使蘇聯走向了 "全面公開化"的道路.這種 "步步為營、不斷緊逼"的手法,很可能隨著中美博弈的升級而運用到中國身上.
\\( 二\\) 國際社會對中國提高軍事透明的壓力和呼聲可能不斷增大
近年來,中國軍事透明度問題已超越中美雙邊關系,成為國際媒體普遍關注的一個問題.隨著中國軍力的發展,周邊國家特別是日、澳等美國的盟國以及與中國存在爭端的一些國家,很可能進一步借美國重返亞太之機,利用各種時機對中國軍事透明度進行批評和指責,甚至以軍事不透明為借口,加強在中國周邊的軍事部署,加大開展聯合軍事行動、實施聯合防范的力度.
\\( 三\\) 在透明度問題上進一步主動作為將成為中國軍隊擴大開放的內在需求
隨著中國軍隊深化改革進程的加快和日益走向國際舞臺,逐步完善符合國家安全需求、具有中國特色、能夠為國際社會所普遍接受的軍事透明體系,也將成為中國軍隊自身發展建設的內在需求.展望未來,盡管我們可能長期面臨一個無法回避的 "透明困境",但這并不意味著我們將無所作為.只要我們能夠充分認識美國軍事透明政策的本質和世界軍事透明發展趨勢,圍繞國家利益的需要,主動作為,依然可以找到打破 "透明困境"、樹立透明形象的有效途徑.無論是為了應對外來壓力,還是為了維護我國自身安全和發展利益,我們都應在新成立的國家安全委員會領導下,按照國際慣例,盡快制定并出臺 《國家安全戰略》報告,在 《和平發展白皮書》的基礎上,全面系統地梳理和闡述國家長遠發展戰略意圖和目標; 從國家戰略的高度統籌和規劃中國軍事力量建設和運用樣式的透明進程; 繼續開展以高層互訪、防務磋商、軍事交流、聯演聯訓、觀摩軍演等軍事交往形式為主的軍事透明活動; 加強與周邊及友好國家的軍事合作與互信,進一步樹立開放、透明的中國軍隊形象.
