1955年以來,美國先后發展了多個級別的潛艇,既有令人矚目的輝煌成績,也有值得反省的經驗教訓。認真研究其中的教訓,對提高我軍潛艇等大型武器裝備采辦的效率和效益,具有一定的借鑒意義。
1 美軍潛艇采辦中的主要矛盾
美軍潛艇采辦遇到的主要矛盾主要如下。
1.1 利益關系難協調
軍方與廠商之間的利益關系問題,直接關系到采辦的效率和效益。在美國潛艇采辦實踐中,這一問題集中表現在圍繞定價方式而展開的博弈。比如,美國海軍“俄亥俄”級潛艇采辦文件規定,該潛艇采辦采取固定價格加激勵的定價方式,分割比例為75/25。但制造商從自身利益最大化的立場出發,提出應采取成本加固定費率的定價方式,且不設分割比例。經過多輪談判,美國海軍于1974年7月2日與總包商簽訂了建造合同,總包商雖然同意采取美國海軍的定價方式,但在合同中加入了若干重要的風險分擔條款。這些條款使得總包商的利益即使在不能按期交船,或者在成本超過預算,但沒有超過最高限價的條件下,都能得到有效保障。再比如,在“弗吉尼亞”級潛艇采辦中,美國海軍在動力及電器等系統的設計上,采取了成本加固定費用的定價方式,在其他系統的采辦中,則采取了成本加獎金的定價方式。根據這種情況,為確保制造商不至于因過于關注獎金而忽略了動力及電器系統的設計工作,美國海軍規定,如果海軍對動力及電器系統的設計不滿意,制造商將不能得到獎金。
圍繞定價方式的博弈,實質上是美國軍方與廠商之間的利益之爭,反映的是軍方與工業部門之間存在的終極目標的背離。這種情形,在市場經濟條件下是必然存在的。
1.2 質量控制難到位
潛艇等大型武器裝備復雜性決定了其采辦過程中質量控制的復雜性。美國幾乎每一個級別的潛艇采辦中,都出現了質量控制不到位的問題。
這類問題主要有2大類:一是原材料質量控制問題。
1979年,“俄亥俄”級潛艇下水后,總包商發現潛艇建造過程中使用了抗壓指標達不到質量要求的不合格鋼材。通過進一步全面審查,發現在全部鋼材采購合同中,大約有12%的鋼材屬于抗壓指標不達標產品。二是制造工藝水平問題。在“俄亥俄”級潛艇建造過程中,在船體焊接上,竟然部分地方采用了非耐壓船體焊接方法。在“洛杉磯”級潛艇建造過程中,也曾發現過虛焊等問題。
在以后的“海狼”級潛艇建造過程中,又出現過采用本身就存在缺陷的高碳焊條進行船體焊接的問題。
導致質量控制屢屢發生問題的原因主要是:工業技術基礎不牢固、技術儲備不足;質量控制措施執行不徹底,制造商在潛艇建造過程中,沒有嚴格實施質量控制措施以及技術標準不科學等。
1.3 進度拖延難消除
進度拖延一直是美國潛艇采辦過程中的棘手問題?！岸砗ザ怼奔墲撏Ыㄔ煲潦?美國就預感到,其設計和制造進度并不樂觀。事實上,“俄亥俄”級潛艇在采辦過程中發生了一系列拖進度問題,其建造進度先后經歷了6次調整,交船日期向后延遲了2年半的時間,直到1981年10月才交船。
1989年到1993年間,“海狼”級潛艇的制造進度計劃經歷了4次調整,交船日期也不得不推遲。
導致進度拖延的原因同樣十分復雜,質量控制不達標、建造過程中頻繁變更設計要求、建造開始前設計不完整不充分、采用了不合理的技術指標和不成熟的技術、制造商遭遇勞資糾紛等等,都是導致進度拖延的重要因素。
1.4 成本上漲難遏制
美國海軍潛艇采辦的成本有3個重要指標:第1個是當前目標控制成本;第2個是合同基線成本;第3個是制造商的報價?！岸砗ザ怼奔墲撏Р赊k中,前4批共8艘潛艇的合同基線成本和制造商報價大都高于當前目標控制成本?！昂＠恰奔墲撏С杀旧蠞q問題表現得尤其突出。
20世紀80年代,“海狼”級潛艇單艘造價控制在13億美元左右。但到1999年,采辦3艘同級別潛艇時,價格就上漲到了160億美元,單艘造價高達53億美元。同樣的情況也出現在“弗吉尼亞”級潛艇的采辦過程中。
2005年,第一艘“弗吉尼亞”級潛艇艇體的造價就高達28億美元,遠遠超過了18億美元的預設造價。
成本上漲勢頭難以遏制是一系列因素共同作用的結果。美國認為,43%的成本上漲是由于原材料價格上漲引發的;大約40%的成本上升是由勞動力成本上升引起;因質量問題引起的返工同樣是導致成本上漲的罪魁,比如,“海浪”級潛艇制造過程中,因焊接不合格被迫返工,導致第一艘潛艇的建造成本增加了6 800萬美元。除此之外,艇上裝備價格上漲、設計更改、雇員福利增加等因素,也對成本上漲起到了推波助瀾的作用。
除上述4個問題之外,美國海軍潛艇采辦過程中,還遇到了總包商組織形式、勞動力培訓及組織協調、全壽命周期保障支持等一系列問題。這些問題共同構成了潛艇采辦的矛盾群體。
2 美國潛艇采辦的主要教訓
美國海軍潛艇采辦的教訓主要有以下幾個方面。
2.1 綜合建造計劃缺位
潛艇屬于戰略性武器裝備,其發展決策和建造必須綜合考量政治、預算、作戰環境和需求等一系列相關問題。這就要求潛艇發展和建造必須制定科學的綜合建造計劃,并嚴格遵守和執行這個計劃。而美國在“俄亥俄”“海浪”級潛艇建造時,都沒有制訂這樣一個統管各方的綜合建造計劃,甚至在潛艇建造前,大部分的設計圖都未完成?！昂＠恰奔夐_始建造時,設計方案僅完成不到10%。此后,又多次變更設計指令,打亂了項目的后續計劃。直到“弗吉尼亞”級項目,美國才首次制訂了涉及所有關鍵參與方的“綜合建造計劃”。
即使如此,由于中途需求發生變更等原因,設計建造方案也進行了多次較大調整,影響了采辦的進展。
2.2 重大關系統籌失當
大型武器裝備的發展和建造,需要統籌處理競爭與合作、工業基礎與滿足作戰需求、設計與建造等一系列重大關系,但美國在統籌協調這些重大關系上卻存在著明顯的不足。比如,沒有處理好競爭與合作的關系?！昂＠恰奔墲撏У脑O計結合了2個競爭性設計方案。這樣做的初衷,既是為了支持2家美國廠商的發展,也是為了通過引入競爭機制,提高潛艇建造的效率和效益。但是這種方式將潛艇設計責任也一分為二,使設計管理成為設計廠家和海軍的難題,增加了管理難度。因此,美國海軍認為,新潛艇項目決策時必須考慮競爭的可行性,采取獨家設計、建造的主合同商采辦策 略 也 許 能 緩 解 成 本 增 加 和 進 度 延 期 的程度。
再比如,沒有處理好工業基礎能力及實際技術水平與滿足作戰需求的關系。滿足作戰需求需要相應的工業基礎及技術支撐能力。盡管美國海軍十分注重提出作戰需求,但是由于信息不對稱等問題,使得美國海軍對于滿足作戰需求所需要的技術變化及工業基礎能力變化把握不夠,這也是導致質量控制、成本控制及進度控制等一系列問題出現的原因。
2.3 管理能力儲備不足
潛艇的采辦要求管理團隊必須具有強大的管理能力,而美國在“俄亥俄”等級別潛艇的發展過程中,團隊的管理能力明顯不足,其主要表現之一是經濟管理能力儲備不夠。比如,在預算制訂方面,對可能出現的不確定性和各種變動的風險缺乏預見,對于廠商的經濟效益追求與軍方的安全效益追求之間的背離關系缺乏深刻理解。這是導致采辦過程中當前目標成本與合同基線成本以及廠商報價之間存在巨大差異的根本原因。再比如,在管理控制方面,由于在早期沒有建立科學完整的管理控制體系,沒有建立有助于優先解決影響成本和進度問題的項目標準來評估成本、進度和質量的執行情況,也導致了進度拖延,成本增加等問題的發生。
2.4 作戰需求轉換不暢
作戰需求必須轉換成裝備的性能指標才可得以實現。在這個問題上,美國的最主要教訓是在早期的潛艇采辦項目中,未能將作戰需求清楚地轉換成關鍵性能需求與技術標準,在后來的設計階段,作戰需求會時常發生變動,進而導致性能指標不斷調整。從美國的教訓來看,作戰需求之所以會對采辦項目產生影響,關鍵在于平臺的作戰需求決定了相應的技術選擇,進而對設計、建造等一系列環節產生綜合影響。
2.5 多方全程參與不足
潛艇采辦的復雜性決定了其采辦過程必然是一個設計方、建造方、使用方、維護方和技術機構全程參與的項目。這樣做,有利于各方更充分地理解作戰需求對潛艇設計和建造的要求,確保作戰需求得到滿足。美國在這方面的教訓主要是,僅僅注意建造方在潛艇采辦過程中的作用,而對其他各方的全程參與問題注意不夠。除此之外,在采辦過程設計時,還必須考慮到為裝備的拆除和更換預留空間等問題。為了實現這個目標,僅僅依靠設計方顯然是不夠的,需要各方的聯合參與。
2.6 合同環境有待完善
在打造合同環境方面,美國同樣走過彎路。
比如,在采辦過程中,美國曾采用過設計與建造分離的合同方式。希望能夠通過這種合同方式,取得最好的效果。但實踐證明,對于潛艇這樣的大型復雜武器裝備系統,采取這樣的合同方式,使得原本就十分復雜的利益關系更為復雜,加大了協調統一的難度。美國的另外一個教訓就是沒有能夠采用可以更好處理項目風險的合同類型。事實上,降低采辦過程中風險的最好辦法,是在合同中明確規定承包商負責處理的風險范圍以及軍方負責處理的風險范圍,同時制訂科學的管理框架,隨時準備應對項目實施期間可能會出現的合同變更等情況,而美國恰恰在這些方面都存在著明顯的不足。
3 美國潛艇采辦的教訓對我國的啟示
美國潛艇采辦的教訓給我們以下啟示。
3.1 搞清作戰需求,把握潛艇設計建造方向
搞清作戰需求,是把握潛艇設計建造方向的關鍵所在。滿足作戰需求,核心是要把作戰需求轉化成性能指標。美國在“弗吉尼亞”等后期潛艇發展中,采取了結合關鍵性能需求與技術標準分析并表達作戰需求、盡量保持作戰需求相對穩定、統籌考慮當前需求與未來需求等做法,值得我們借鑒。我軍在潛艇等大型武器裝備采辦過程中,為切實搞好作戰需求的轉換,軍方應清楚明了地表達作戰需求,并盡力避免朝令夕改。設計及建造人員應了解所采用的技術對于作戰需求的滿足程度,并在成熟技術和新技術之間尋找平衡點。
項目管理人員必須充分尊重技術機構對于技術發展水平與滿足作戰需求之間關系的意見;否則,不但會對滿足作戰需求帶來風險,同時也可能會給項目的正常進行帶來風險。
3.2 注重前期設計,科學制定建造規劃
美國在后期的潛艇采辦中采取了注重搞好建造的整體規劃、處理好設計與建造關系等措施,改進潛艇的建造工作。比如,在“弗吉尼亞”級潛艇項目中,首次制訂了包括設計、建造、使用、維護等所有關鍵參與方的“綜合主計劃”。再比如,嚴格規定設計與建造的關系,要求總體設計完成100%、詳細設計完成80%或以上、3D模型至少完成80%,才能開始建造。美軍的經驗和教訓告訴我們,在發展潛艇等大型復雜武器裝備時,必須高度重視搞好頂層規劃,制定好頂層戰略,以此指導采辦的全過程。應高度重視前期設計與作戰要求的統籌,在設計階段就必須充分考慮戰備要求這一關鍵指標。為此,應成立包括建造、作戰、維修等方面共同組成的職責明確的技術領導機構,及時獲取來自技術、建造、作戰等方面的信息,重視他們所提出的問題。應高度重視設計的余量管理,進行專門的規劃和研究。由于潛艇的服役期要比艇載設備的壽命周期長,設計時,應充分考慮系統的模塊化和兼容性,采用開放式結構,以便于設備集成和現代化升級。應制訂全面的時間表,細化明確潛艇設計建造過程中的任務、里程碑和關鍵節點,確保設計和建造任務的完成。
3.3 夯實工業基礎,妥善選擇技術路徑
在實踐中,美國逐漸提出了必須把握工業基礎的發展變化,把握海軍與艦船工業基礎的相互影響作用,要以長遠的和戰略性的眼光看待潛艇部隊和工業基礎等加強國防科技工業基礎的措施。我國國防科技工業技術水平與發達國家相比還有較大差距,在潛艇的采辦中,必須注意解決夯實工業基礎與技術路徑選擇的統一問題,應全面、系統地掌握國家國防工業基礎狀況和技術發展水平,切實搞清工業基礎與潛艇建造需求之間的關系。即使在潛艇建造任務不飽滿的情況下,也應盡力保留潛艇建造所需要的工業基礎和相關技術機構,以使國防科技工業基礎能夠隨著軍事需求、技術發展、能力需求和安全威脅的變化,為潛艇的建造提供所需的服務。應統籌應用新技術和成熟技術的關系。根據美國的經驗,潛艇在進行設計方案改進或設計新方案時通常只采用一項新技術,慎用未經驗證的新技術,這樣可以有效降低因過多采用新技術而帶來的不必要風險。應嚴格評估技術發展狀況、技術風險以及工業基礎等因素,找出“風險點”,針對可能發生的問題,制訂解決方案。
3.4 加強全面管理,提高潛艇建造效益
為提高潛艇采辦效益,美國逐步出臺了加強對實際成本的評估、嚴格項目需求管理、盡量保持項目需求的穩定、管理人員必須考慮到項目可能出現問題并隨時準備對進度進行調整等措施。結合我國的實際,在加強管理方面,一是必須加強預算、成本控制與監督。潛艇建造耗資巨大的特點,使得穩定的資金供給、合理的預算、嚴格的預算執行和成本控制成為潛艇項目采辦的關鍵因素。在建造過程中,成本問題又是影響潛艇項目執行的核心問題,因此,必須把節約成本作為關鍵點。節約成本的首要環節是穩定設計。過多的設計變更,特別是在建造的后期發生的設計變更,必然會導致成本上升和進度推遲。二是必須建立科學的成本、進度和質量控制標準,以評估成本、進度和質量的執行情況。三是采取設計、建造一體化發展模式。美國的實踐證明,采取由同一家船廠設計和建造潛艇的方式,有助于降低成本,控制進度和質量。四是加強實際成本、進度和質量的評估。同時應充分發揮海軍駐船廠代表在正確評估成本、進度和質量方面的作用。
3.5 重視人才培養,加強多方合作,建立合作互動的合同環境
從美國潛艇發展的實踐來看,潛艇建造人才的培養,首先要制定人才培養戰略,重點是要提高管理類、監理類和技術保障類等相關人員的專業水平。應采取院校培養、實踐鍛煉等方式,提高人員的水平。美國的實踐還表明,藏人才于商業部門和造船企業之中,是培養人才、保持潛艇設計能力、提高工程技術人員水平的有效方法。特別是在潛艇項目減少,大量有著豐富經驗的軍隊潛艇設計人員和工程技術人員流失的情況下,更是如此。如果能夠做到這一點,即使軍方不具有充足的設計能力,商業部門和企業也能提供足夠的工程技術人員,完成項目設計和技術領域的監督工作。
從美國的實踐來看,加強多方合作,建立合作互動的合同環境,首先是要建立軍方與政府主管部門的良好合作關系。美國“海狼”級潛艇建造時,為減少審查和維護供應商利益,項目辦公室主動采取了開放式的做法,加強與國會溝通,增強了國會對項目的信心。此外,還必須著眼解決軍方目標與企業目標背離的問題,加強軍方與企業的溝通與交流,最大限度將二者之間的關系從對抗轉向聯合。還應注意協調項目參與各廠商之間的關系,特別是主承包商與分包商,總裝廠與配套廠家之間的關系,協調各方的利益,使各廠商向項目的完成聚神、聚焦、聚力。
