一、人防工程“平戰結合”政策

“人防工程即是人民防空工程，指的是為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，也指結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室”①.我國的人防工程建設始于建國初期，主要目的是為了防止國外軍隊對我國大陸實施的空中襲擾。隨著戰爭威脅的遠去與經濟建設的需要，70 年代起，針對人防工程的建設我國提出，地下空間開發要注重戰備效益、社會效益、經濟效益三者相結合，并確定了“長期準備、重點建設、平戰結合”的工作方針。自此，人防工作走向協調發展，平戰結合階段。

人防工程設施，在不影響其隱蔽功能的前提下，在平時應該成為城市建設與發展的一部分，為人民的生產生活服務?！捌綉鸾Y合”是一項長期的國家政策，這一政策的提出表明了在新的時期，人防建設與城市建設相結合的必然性。

戰爭畢竟是非常態的，在非戰時經濟建設才是國民發展的主線，然而對于戰爭的警戒與防范意識卻是必不可少的，由此國防建設也是應當長期堅持的重點任務?！捌綉鸾Y合”的政策要求人防工程具有雙重屬性，雙重功能。人防工程既是國家經濟建設和城市建設的組成部分，也是國防建設的重要組成部分。人防工程要同時承擔戰時防空的功能，與平時經濟建設的功能。人防工程在平時和戰時承載著不同的功能使得人防工程同時具備公共物品和私人物品的雙重特質，應同時受到私法與公法的調整。

二“平戰結合”政策下的人防工程產權權屬的確定

在“平戰結合”理念指引下，人防工程的建設資金呈現出多元化趨勢，大量社會建設資金的介入，加速了我國人防建設的發展。同時，也引起關于人防工程產權歸屬的探討。

人防工程可分為單建式人防工程與結建式人防工程。單建人防工程，因其投資主體單一且為國家或地方政府，其權屬并無爭議； 結建人防工程，因其投資多元化且一般情況下與其所建地區日常生活密切相關，其權屬爭議較大。目前學界主要有三種觀點： 國家所有說、業主所有說、投資者所有說。

國家所有說的理由為： 根據《人民防空國有資產管理規定》第 2 條“人防國有資產是國防資產組成部分”,第 12 條規定第 1 項“人防國有資產按實物形態為： 各類已建人防工程、在建人防工程（ 包括口部管理房和偽裝房） ; 結合城市新建小區和危房改造修建，交由人防主管部門負責管理的防空地下室及其內部設備”.《物權法》第 52 條規定“國防資產屬于國家所有”等規定可知，不論投資者為誰，國家都是作為國防資產的平戰結合人防工程所有權的主體。國家所有說支持者認為，人防工程關乎國防安全，只有由國家統一掌管人民防空工程的產權，才能給予人民最高的安全保障。

人防工程其本身特性決定了開發商或者業主無法享有其所有權?！盀楣膭钊朔拦こ痰亩嘣顿Y，國家減免了人防工程投資者的土地出讓金以及大部分的相關稅費，這些都構成國家取得所有權的對價②.投資者所有說的理由為： 在經濟活動應遵循”誰投資，誰所有“的原則，由開發商投資建設的人防工程，理應由其取得所有權。而國家所有說支持者將人防工程認定為國家所有，無非是依據上述法條得出的”國防資產歸屬于國家所有“的結論。事實上，依據《中華人民共和國國防法》第 52條對國防資產的定義，”國家為武裝力量建設、國防科研生產和其他國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設備設施、物資器材、技術成果等屬于國防資產?！皣蕾Y產需滿足”國防建設直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源“這一前提，在人防工程投資多元化的平戰結合時期這一點并不必然滿足，即是說人防資源并不一定屬于國防資產。

業主所有說的理由為： 首先，結建式人防工程，與業主的利益密切相關。這一類型的人防工程在平時一般作為地下車位或者地下室使用，即其平時主要是為業主所用； 而在戰時這類人防工程，也是主要滿足業主的防空避難要求。

其次，業主為人防工程建設實際支付了對價。在開發商進行房屋銷售時，通常會將人防工程的建設成本計入銷售成本； 且在實踐中，物業公司也會使用物業管理費來進行區分所有建筑物人防工程中的小修。由此可知，此時人防工程的實際投資人應為業主，因此應由業主取得人防工程的所有權?！迸c此同時，在我國臺灣地區，對于區分所有建筑物區域內的法定防空避難室，也規定屬于業主共有③.

在以上觀點中，筆者更為認可投資者所有說。同時，筆者認為可以將業主所有說包含到投資者所有說中。在結建式人防工程的建設初期，建設資金通常由作為投資者的開發商籌集、使用，此時人防工程的所有權應歸開發商所有；但當開發商將人防工程納入建設成本計算或對人防工程建筑面積納入分攤面積時，這些分攤了建設成本的業主也就取代了開發商成為了人防工程的實際投資者，此時的人防工程權屬應當歸于業主。在人防工程建設中若一味地將其產權歸于國有，將不利于私人的投資積極性，多年來我國政府一手操辦人防工程建設的局面幾乎沒有改觀的主要原因也在于此。人防工程的作用發揮不僅有關其建設初期的投資與設計，更在于其日常的維護，若人防工程全權屬于國家那么國家還將有一筆巨大人防工程日常養護費用； 而將人防工程權屬歸于投資者所有，不僅將引入大量社會資金進行人防建設，同時對于人防工程的日常維護也可以交由社會資金進行，國家只需給予適當的補助。

三、“平戰結合”政策對人防工程產權的限制與保障

“在產權理論當中，從指向的對象的角度，產權是有關物（ 或資源或財產） 的占有、使用、收益和支配的權利； 而從實質上看，產權即人與人之間的經濟和社會關系； 而在主要體現形式和作用方面，產權又是一種社會制度或社會工具”④.產權與國家發展社會進步息息相關，產權的界定與分配主要是由國家的法律法規來完成，雖然合同和其他規則也會對產權進行影響，但是這種影響也要受到國家法律法規的認可。由此可知產權并不是絕對的，其會隨著社會經濟的發展、人口的增長、政策的變化、法律的變更而進行調整。

（ 一） 戰時功能對非國有人防工程產權的限制

“平戰結合”政策下要求的人防工程的兩種功能，在現實實現中存在著沖突，要保證戰時功能的實現，必然會對人防工程經濟建設的功能造成一定的限制。人防工程的戰時功能是關乎國防安全與人民生命的切實的“公共利益”.相較于這一“公共利益”不能達成的損失而言，對人防工程產權設置相應的限制所帶來的損失明顯更小，因而筆者贊成通過限制人防工程產權來保證其戰時功能的實現。尤是對非國有人防工程的產權的限制，非國有投資者進行投資的目的都是出于追逐利益、增加資本； 而國家投資一般本身扶持產業、進行共公事業建設的公益目的而進行。若放任非國有投資者的權利，可想而知，人防工程的公益功能最終會為私利所淹沒。

對人防工程產權的限制主要有以下幾點：其一，戰時征用的無條件性。平時民防工程的所有權人可以在法律允許的范圍內，對民防工程進行開發使用，但戰時應當無條件響應國家對于民防工程的利用需求，服從國家統一征用。其二，增設人防工程的日常維護的義務。

為了保證民防工程的戰時用途，在對其進行平時使用時，必須進行相應的維修養護。其三，對產權人的處分權進行限制。產權首先指財產本身，同時也指對財產占有、使用、收益權和處置的權能。人防工程的占有與收益權能并不會損害其戰時的掩蔽功能，使小區業主失去戰時避難的空間。

但處分權與使用權的行使不當卻會對人防工程戰時功能造成巨大的不利影響。因而，需要進行限制。從處分權來說，應禁止權利人拋棄民防工程，即不得隨意放棄權利。因為被拋棄的人防工程會因無人管理、修繕以及維護，而失去其掩蔽與防災功能。對使用權而言，應對人防工程平時使用用途進行限制。即在平時不論是產權人自已或是通過其他合法的形式取得人防工程使用權的人，其對人防工程的利用都不能妨礙國家對于人防工程的統一管理； 不得損害人防工程的掩蔽功能。

公共利益對私權的限制，在構成要件上要具備實質要件、形式要件和程序上的要件。也就是說，在我國對人防工程產權進行限制的法律必須是全國人大和常委會制定并頒布的基本法律。因此，應盡快以法律的形式明確人防工程的權屬應歸投資者所有，并在此基礎上規定公共利益對非人防工程進行限制的具體情形。同時，公共利益對私權的限制應當以補償為前提，對于非國有人防工程緊急情況下的征用之所以應當被無條件服從，是建立在人防工程建設之初國家予以了相應先行補償的基礎之上，如免收土地出讓金、人防工程面積不計入容積率等； 而為了維護與保持人防工程公共利益功能而對人防工程處分權與使用權進行的限制，筆者認為還應當在平時予以適當的資金補助。

（ 二） 平時功能對國有人防工程的產權的保障

《人民防空法》第 20 條規定“建設人民防空工程，應當在保證戰時使用效能的前提下，有利于平時的經濟建設、群眾的生產生活和工程的開發利用”,第 26 條規定“國家鼓勵平時利用人民防空工程為經濟建設和人民生活服務。平時利用人民防空工程，不得影響其防空效能?！奔词钦f，人民防空工程只要在保障其防空效能不變的情況下可以充分的發揮其經濟建設職能。這一點對于非國有的人防工程比較容易做到，投資者們總樂于在允許的范圍內利用自已所有的資本最大化地尋求利益，與此同時也將會帶動經濟的發展；相對而言國有人防工程則由于其公益的天性而對于市場信號并不是那么敏感，使得國有人防工程往往因無法得到更多的利用而閑置。

城市地下空間因其有限性與開發利用的不可逆性而應當歸屬于不可更新的可耗竭資源。人防工程建設是對于城市地下空間利用的形式之一，若人防工程建設后僅將其用于戰時，則無疑是對于資源的一種浪費?！案鶕{查，早期人防地下工程，因出現結構老化，可利用形式也是單一，并加上維護不當，出現了滲水情況，導致大部分閑置； 新建的人防設施埋深較深，外交通聯系不便，又受通風、抽濕等條件影響，出現較多閑置的情況”⑤.上述情形，既體現出我國早期的建筑設計的技術的落后，同時也說明了我國對于人防工程平時使用權的忽視。為此，我國應當創造多元化的利用需求，保證國有人防工程使用權的發揮。目前世界各國對于民防工程的使用趨向于既應對戰爭災害，又承擔防災減災任務。市場經濟要求各資源、要素在市場內自由地流通，合理配置，達到最優的利用效果。資本也要通過流轉才能得到增值。國有人防工程在保證其戰時功能的前提下也可以通過租賃合同的形式，在保有所有權的同時將其使用權投入到市場經濟中去。一方面，能夠使人防工程得到充分地利用； 另一方面，也能在將交換價值中所得的資金用于人防工程日常的維護達到國家資產保值、增值的目的。

目前法律對于人防工程的功能要求僅限于戰時的防空掩蔽與平時的經濟建設，對于平時的防災抗災并沒有做規定，應當將這一職能要求加入到法律條文中去。同時，國有人防工程不應當因其屬于國家資產就遠離市場經濟。應在法律確定的范圍內應當積極地、創造性地開發人防工程的多元化利用途徑，從而達到資源充分利用、配置最優的效果。

[ 注 釋 ]

①楊兵。 可持續發展角度下的人防工程建設淺析[J]. 黑龍江科技信息，2012（ 36） :245.
②羅佳意。 結建人防工程的所有權歸屬[J]. 中國房地產，2009（ 02） :26- 27.
③黃吉祥。 建筑物區分所有權理論之研究-兼論地下停車位[D]. 臺灣輔仁大學法律學研究所，2009:181.
④徐生鈺。 城市地下空間經濟學[M]. 北京： 經濟科學出版社，2014.79.
⑤鄧少海，陳志龍，王玉北。 城市地下空間法律政策與實踐探索[M]. 南京： 東南大學出版社，2010:112