一、引言
我國的社會救助制度經過了長期的發展，目前已經形成了綜合救助與專項救助相結合的社會救助體系。 2008 年民政部副部長姜力指出，中國自上世紀 90 年代建立城市居民最低生活保障制度始，到目前已經建立了覆蓋全國城鄉的包括城市低保、農村低保、農村五保供養、城鄉醫療救助、災害應急救助、城市生活無著落流浪人員救助等在內的新型社會救助體系。
近年來出現了許多研究新型社會救助體系的文獻，但是對于新型社會救助體系并沒有統一明確的界定。 本文對現有的相關文獻進行了梳理，并考察了社會救助的歷史，比較不同時期社會救助的差異，從而總結出新型社會救助體系應具備的內涵特征，并以此為基礎對目前我國的社會救助制度進行評析，指出構建新型社會救助體系的發展方向。
2003 年 9 月，浙江省政府提出了加快構建新型社會救助體系的工作目標和總體要求，2005 年浙江和重慶分別頒布了《浙江省人民政府關于進一步完善新型社會救助體系的通知》和《關于加快建立新型社會救助體系的意見》， 這是國內較早出現的關于新型社會救助體系的政策文件。 此后， 出現了一些專門研究新型社會救助體系的文獻。 就救助內容而言， 多數研究認為新型社會救助體系要以最低生活保障制度為基礎，以養老、醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充（黃元龍，2004；王新民，2005；吳學軍，2006； 吳迪 ，2008； 孫慶珍 ，2010； 周 沛 、 陳靜 ，2010）。 就覆蓋范圍而言，研究認為新型社會救助要覆蓋城鄉所有困難人口 （吳學軍，2006； 吳迪，2008；賴志杰、傅聯英，2009；周沛、陳靜，2010），并多提出了城鄉統籌、城鄉一體化的要求（黃元龍，2004；王 新民 ，2005；吳 學軍 ，2006；吳 迪 ，2008；孫慶珍，2010；李顯坤，2011）。另外，多數研究認為新型社會救助制度要與經濟社會協調發展（吳學軍，2006； 吳迪 ，2008； 孫 慶珍 ，2010； 周 沛 、 陳靜 ，2010），社會各界廣泛參與 （ 王新民 ，2005； 吳 迪 ，2008；孫 慶珍 ，2010）， 責任明確 、 管理規范 （ 黃元龍，2004；王新民，2005；吳學軍，2006；吳迪，2008）等。這些與浙江省在 2003 年提出的構建新型社會救助體系的內容一致，即以最低生活保障為基礎，以養老、醫療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，逐步形成城鄉一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化、與經濟社會發展水平相適應的覆蓋城鄉的新型社會救助體系。 已有的研究多數對新型社會救助包括的具體救助項目作了規定，從救助對象、參與主體、組織管理方式以及城鄉一體等方面總結了新型社會救助體系的內容，但對于社會救助的各個要素缺乏具體明確的規定。
另外，李顯坤（2011）指出新型社會救助體系是從物質性、 服務性的救助到發展式救助的轉變，政府的救助理念也要隨之提高和變革。 這一觀點強調了救助理念的變革。 此外，還有學者比較了社會救濟與社會救助的差別。 江亮演（1990）從時間性、財源、辦理單位、動機、觀念、解決方式、性質、目的、對方反應、工作人員、人權、給付、對象、時機、手續、被救愿望等方面比較了社會救濟與社會救助的不同。 洪大用（2004）指出救濟是消極的濟貧措施，帶有個人的、慈善的、施舍的、隨意的、臨時的色彩，不認為接受救濟者享有救濟是其基本權利；而救助則是更為積極性的、以受助者為本并尊重受助者的制度安排。
這種劃分實質源于社會救助在歷史發展過程中的不斷演進，本文對社會救濟與社會救助并不做嚴格的區分，僅從歷史發展的線索來觀察傳統的社會救助與現行社會救助的不同，并從社會救助制度的發展中總結出新型社會救助體系的內涵，以指明新型社會救助體系的發展方向。
二、我國社會救助制度的發展歷程
（一）我國古代的社會救助
古代的救助思想發源于人類的惻隱之心，在《禮記》《孟子》 等著作中已有互助思想的體現，儒家的“仁”、墨家的“兼愛”、佛教的“慈悲為懷”都體現了互助的理念。 受這些思想的影響，我國古代就產生了社會救助的實踐，而且國家對此進行積極的干預。
漢代起，政府的救荒事業已經形成固定程序，大致分為報災、勘災、救災三步，并且建立了由朝廷興辦的倉儲制度；隋朝出現了以地方勸募為主的“義倉”；南宋年間的“社倉”主要由社區管理， 居民普遍加入， 帶有一定社會保險意義。民間救助在古代社會救助中發揮了重要作用，包括地方精英的救助、宗族的救助和宗教團體的救助如 唐宋年間由佛教寺院興辦的悲田養病坊宋代范仲淹的義莊等。
可見，在我國古代救助中，政府和民間團體都發揮了作用，但國家的干預還沒有制度化，往往只是出于對貧民的同情憐憫而采取臨時性的濟貧措施，以解決其一時生活之需，民間的救助在一定程度上彌補了國家救助的不足。 這一時期救助的對象主要是災民難民，更多的是通過實物進行救助，在救助過程中顯然沒有一定的標準和專業的工作人員，也談不上被救助者的權利和尊嚴。
（二）民國時期的社會救助
1912 年北洋政府內務部頒布《內務部官制》，規定由內務部長管理賑恤、救濟、慈善及衛生等事務，內務部下設民政司管理社會救助。 此后，行政機構變動頻繁， 但都有專門機構管理社會救助。
可以說民國時期建立起從中央到地方的現代社會救助行政體系。
1943 年 國民政府頒布了《社會救濟法》，這是我國歷史上第一部完整的社會救濟法案，對救濟范圍、救濟設施、救濟方法、救濟經費等做了規定，從這部法案來看，民國時期社會救濟的規章制度已相當完善。這一時期社會救助的重要發展是 《社會救濟法》的頒布使救助制度走上規范化、制度化的道路。 救助對象的范圍擴大，救助內容擴展，救助程序規范化，經費來源制度化，救助機構職責明確。
但由于戰亂連綿、政治腐敗，民國時期的救助工作實際作用有限，法律規定下來的制度難以有效落實，而現代救助所應具有的公民權利觀念在這一時期也很難體現。
（三）新中國成立后的社會救助
新中國成立初期的社會救助主要針對受自然災害影響的災民，救助中體現了生產自救的觀念，有一定的積極意義。 在農村， 隨著集體經濟的確立，建立起農村五保制度，并一直沿用至今，對保障農村貧困人口的生活發揮了重要作用。 在城市，1953 年政府制定了城市救濟的標準；1956 年，針對簡單的按城市大小確定救濟標準的不合理性，內務部提出應以能夠維持基本生活為原則，不再規定統一的救濟標準?？梢娬呀涀⒁獾骄戎鷺藴实闹匾?，但是由于救助標準難以科學確定，在實踐中并沒有確立起來。 這一時期我國城市實行的是低工資高就業政策，農村有集體經濟的保障， 因此總體需要救助的人口較少，社會救助制度的重要性還未顯現， 救助內容有限，救助對象主要針對災民和農村孤寡病殘。
改革開放以來，我國的社會救助得以發展完善。 受經濟體制改革的影響，上世紀九十年代初，我國出現了大量的失業下崗人員，加之之前社會保障制度的不完善， 城市出現了大量貧困人口。
為解決城市貧困人口的生活保障問題，1993 年上海在全國率先試點城市居民最低生活保障制度，此后又有大批城市建立了這一制度。 1999 年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，至此我國正式建立起城市居民最低生活保障制度。
《城市居民最低生活保障條例 》 從基本原則 、方針、保障對象、管理部門、資金來源、申請程序、待遇水平等方面對城市居民最低生活保障制度作了具體規定， 使制度的實施有了法制的規范約束。在農村，1994 年的《農村五保供養工作條例》規范了農村五保制度。 取消農業稅后，國務院于2006 年頒布了新的《農村五保供養工作條例》，在管理部門、 申請程序等方面做了更明確的規定。
最重要的改變體現在五保制度的資金來源由“從村提留或者鄉統籌費中列支，有集體經營項目的地方，可以從集體經營的收入、集體企業上交的利潤中列支”變為“在地方人民政府財政預算中安排， 中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助”。 這一改變體現了政府責任的加強， 是我國社會救助制度的重要發展。 2007 年，為切實解決農村貧困人口的生活困難，國務院決定在全國建立農村最低生活保障制度，這一制度的框架與城市居民最低生活保障制度類似，資金籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區給予適當補助。 至此，作為社會救助體系核心內容的城鄉居民最低生活保障制度正式建立起來。
在其他的社會救助制度方面，經過多年的實踐探索，我國已經建立起包括醫療救助、災害應急救助、城市生活無著落流浪人員救助、教育救助、住房救助、司法救助等在內的專項社會救助制度。 隨著各種基金會、公益團體、居民互助組織的日益壯大，以社會捐贈、鄰里互助為主要形式的社會互助也日漸發展。
2003 年頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》改變了過去的收容遣送辦法，對城市流浪乞討人員的救助更加規范，把被救助變成了完全自愿的行為，加強了對救助站的監督，避免制度性漏洞和腐敗問題。 2003 和 2005年，我國開始了農村和城市醫療救助制度的試點，2009 年《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》要求進一步完善醫療救助制度。 2011 年修訂了《國家自然災害救助應急預案》，以規范應急救助行為， 提高應急救助能力。 此外，2003 年頒布《法律援助條例》，使司法救助走向規范。 教育救助主要通過減免貧困學生的學雜費、設立助學貸款以及其他社會組織的救助項目來實現。 住房救助則主要是指城市的廉租房建設。
綜合來看， 我國目前的社會救助體系實現了綜合救助與專項救助相結合，長期救助與短期臨時救助相結合。 社會救助內容得到極大擴展，不僅包括城市最低生活保障制度和農村五保供養制度，農村也建立起最低生活保障制度，其他專項救助也逐步建立起來，滿足了貧困人口的多方面需要。 各項社會救助制度通過法規的形式加以明確，制度運行更加規范，政府的責任更加明確，救助對象的范圍擴大，申請程序規范，并且需要接受群眾監督，救助水平有據可依，組織管理上也規定了各部門的不同職責。 另外，這一時期我國開始探索社會救助的立法工作，2005 年相關部門就開始了社會救助法的起草，2008 年發布了 《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》公開征求意見，2014 年頒布了 《社會救助暫行辦法》，但是受管理部門以及財力等影響，《社會救助法》至今還沒有出臺。
（四）我國傳統社會救助與目前社會救助制度的區別
考察我國社會救助的歷史發展過程， 可以發現我國傳統社會救助制度與現行社會救助制度的區別（如表 1）。從表 1 可以看出， 我國社會救助制度的各個方面隨著時代的發展而進步，目前不僅通過法規使各項救助有了明確的規范，而且突出了政府的責任主體地位， 在救助資金來源上以地方為主，中央財政適當補貼，同時吸收社會捐贈，在救助標準、救助程序上都有了明確的規定，把社會救助作為公民的一項權利來保障，社會救助不再是一種臨時行為，而變成了長期的制度化行為。
三、新型社會救助體系的內涵及發展方向
（一）新型社會救助體系的內涵
社會救助體系與社會救助制度有一定區別，體系比制度包含的內容更為廣泛。 社會救助體系內在地包含各項具體的社會救助制度，但不僅僅是這些制度的總和，它實際上是由一系列關鍵環節組合而成，包括對于貧窮的觀念、對貧窮的監測、資源籌措、制度設計、管理協調、組織設計、人員配備、工作程序、技術采用、效果評估。
考察社會救助制度的發展演進的過程，新型社會救助體系的內容應包括目前已經建立起來的各項社會救助制度，同時，它應該建立在社會連帶和公民權利觀念的基礎上， 實施積極的救助，即把社會看作一個共同體， 社會成員合作共濟，承認獲得社會救助是公民的基本權利，重視救助對象的能力提升。 政府作為責任主體，提供制度化的社會救助是其責任所在，不同管理部門之間權責明確、 協調配合保證救助工作的有效開展運行，具體的工作人員應具備專業素養。 另外，新型社會救助體系應做到科學合理地確定救助資金來源、救助對象、救助程序和救助水平。 具體來說新型社會救助體系的內涵可通過表 2 進行總結。
值得注意的是，已有研究多認為新型社會救助體系應實現城鄉一體化，應該說這與要求實現城鄉統籌的社會背景相一致。 但是，對城鄉一體化的含義沒有明確界定，城鄉一體化僅僅是要求救助制度的統一，還是要求救助水平統一并沒有形成共識。 毋庸置疑，制度的覆蓋范圍應該包括城市和農村，但在目前城鄉的收入和消費水平存在較大差距的情況下，要求城鄉救助標準統一并不合理，只有當城鄉的經濟社會差別縮小時，社會救助的城鄉一體化才能實現，而這還需要一個較長的歷史時期。 因此筆者沒有把城鄉一體化作為新型社會救助體系的內涵列出。
我國現行的社會救助制度在內容上已經比較廣泛，長期的綜合性救助制度如城鄉低保、農村五保和短期臨時性的專項救助制度如災害救助、城市生活無著落流浪人員救助、司法救助等都建立起來，但在制度的具體設計和實施上還存在一些不足，與新型社會救助體系的內涵特點相悖。 積極的救助以及對公民權利的維護在目前的制度中還比較缺乏。 社會救助制度在實踐中仍然是偏重物質救助，通過發放現金或實物的方式使救助對象擺脫貧困，對救助對象本身的能力提升重視不足。 在實際工作中有損救助對象尊嚴的情況并不少見，一些地方政府把社會救助看作是對窮人的道義支持，而不是一種法律上的責任。 在救助對象的識別上，一方面是嚴苛的條件有損被救助者的尊嚴，另一方面則是管理漏洞造成的錯保和漏保。 在救助水平上，一方面是水平偏低，動態調整機制不健全，另一方面則是進入低保制度的人群享受實物補助和費用減免等優惠造成的制度內外人口的差距，一些收入剛剛超過低保標準的人群無法享受低保帶來的其他補貼，其實際生活水平反而低于低保對象。 另外，負責實施救助的工作人員中，絕大多數只是通過業務培訓和實踐學習，基本上未接受過系統的理論學習，工作手段和方法單一，難以提供個性化、多樣化、系統化服務，缺乏行業自律和評估。 多頭管理帶來的部門協調困難以及社會參與缺乏也是目前社會救助制度發展的障礙。
（二）新型社會救助體系的發展方向
根據新型社會救助體系的內涵，并考慮到目前我國社會救助制度存在的問題，未來新型社會救助體系需要向以下方向發展：
1.加快社會救助的立法工作
盡管我國自 2005 年就開始探索社會救助的立法工作，但受多種因素的影響《社會救助法》至今尚未出臺。 2014 年頒布的《社會救助暫行辦法》確立了社會救助體系的內容，明確了社會救助的原則，但是作為行政法規，其約束力不強。 新型社會救助體系需要有法律的規范，在現實工作中出現的許多不規范現象需要法律加以約束。 另外，我國傳統的社會救助把救助行為看作國家對于個人的恩賜，通過立法將獲得社會救助作為公民的基本權利明確提出有利于轉變傳統的救助觀念，樹立公民權利意識，明確責任主體的義務，避免實踐中存在的有損救助對象尊嚴的做法，對被救助者給予充分的尊重。
2.實施積極的救助
新型社會救助體系的顯著特點是實施積極的救助。 這首先體現在對救助對象能力提升的重視。 根據森的能力貧困理論，貧困的實質是能力的不足，僅僅給予被救助者物質幫助不足以提升其自身能力，通過教育培訓等方式實現救助對象能力的提升有助于其實現就業增加收入，防止其長期處于貧困狀態，這也正是所謂“授人以魚不如授人以漁”。 積極的救助要求把救助對象看作潛在的人力資本，通過教育培訓提高救助對象的素質，增強其社會參與意識，通過與社會的聯系，提高就業能力，增加收入。 而考慮到貧困的傳遞性，應充分重視對兒童的救助尤其是教育救助。
其次要允許受助者在一定范圍內積累資產，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨 100%的收入稅而失去增加收入的動機。 在 這方面可以采取收入豁免的方法 ，即對被救助對象的勞動收益給予一定程度的豁免，使得受助者可以通過勞動增加收入，改善生活，防止其陷入完全依靠救助的境地。另外，在救助時機上，積極救助不應僅限于貧困發生后的彌補措施，而要在貧困發生前采取積極的干預措施，防止救助對象生活狀況的惡化。
3.有效識別救助對象
目前社會救助工作中錯保、 漏保的現象并不少見，不少受助者隱瞞真實收入狀況以長期獲得救助，確定救助對象時優親厚友的問題也普遍存在。 針對這一問題需要對救助對象進行有效的收入狀況調查，通過信息共享減少收入調查的成本，提高效率， 建立救助對象的進入和退出機制。 可以借鑒一些國家實行的代理變量間接調查法確定救助對象， 即通過所選取的代理變量的狀況，來間接判斷申請者的家庭收入狀況，其中所選的代理變量包括住房質量、耐用品擁有情況、教育狀況、家庭規模與結構以及健康等其他變量。 通過收集相關指標的信息后進行打分，然后根據既定的權重計算得分，將得分與設定的標準進行對比，進而判斷申請人是否符合救助條件。
4.科學確定救助水平
救助水平的科學確定是社會救助的重要內容， 直接影響到制度的實施效果。 救助水平過低顯然無法保障救助對象的生活，而救助水平過高又會產生貧困陷阱的問題，使貧困者不愿通過自身能力的提高改變貧困狀態，從而產生對救助的依賴。 因此，救助水平的科學確定顯得尤為重要，要在科學考察整個社會的收入、消費、物價等因素的基礎上，制定合適的救助標準，同時這一標準又要隨經濟社會的變化而適時地加以調整。
社會救助作為最后一道安全網，其救助水平不可能太高，我國實踐中對救助對象除了發放現金外， 還有多種實物補貼和費用減免的優惠，這也應該作為救助標準確定時的因素加以考慮。 與低保相捆綁的補貼內容在一定程度上造成了救助對象與處于救助邊緣的人群的差距，應重新考慮其實施的合理性。 救助標準不宜過高，更要避免救助對象過多地占有資源，重在能力提升的積極救助措施是保障生活的治本之策。
5.提高救助工作的專業性
救助的專業化也是新型社會救助的重要內容，這有助于救助工作的規范開展，同時，專業工作人員在對救助對象心理的充分了解的基礎上開展工作也有利于維護救助對象的尊嚴，扭轉傳統上把社會救助看作恩賜的觀念，避免救助對象的依賴心理，提升其社會參與意識。 社會救助的工作人員應該是專業的社會工作者，具備救助的專業知識和對救助對象心理的了解。 這要求我們培養專業的社會工作者隊伍，鼓勵其到街道社區基層工作，提高服務意識，加強心理溝通。
6.動員社會力量的有效參與
目前我國社會救助的社會參與不足，參與其中的有限社會團體往往缺乏救助的經費、人員和專業性，其實際效果有限，另外一些社會團體公信力不足難以開展救助工作。 新型社會救助體系的構建一方面應鼓勵社會參與，創造有利于社會資源參與社會救助的良好環境，為社會資源參與社會救助、社會捐贈等提供政策優惠。 另一方面社會團體、民間組織也應提升自身能力，增強公信力，接受社會監督，保證救助活動的有效開展。
四、結語
新型社會救助體系要求樹立公民權利的觀念，實施積極的救助，以政府為主、動員社會力量廣泛參與，對社會救助的各環節進行科學設定和有效實施。 盡管我國目前的社會救助在制度內容上已經大為擴展，實現了綜合救助與專項救助相結合，長期救助與短期臨時救助相結合，但是距離新型社會救助體系還有一定的差距。 未來建立新型社會救助體系需要加快立法，實施積極的社會救助，科學確定救助對象和救助水平，提高救助工作的專業性，動員社會力量廣泛參與。
參考文獻：
[1]舒 國堯 ，王婷婷.民政部副部長姜力在接受中外記者采訪時說： 新型社會救助體系覆蓋全國城鄉[EB/OL].
[2]洪大用.轉型時期中國社會救助[M].沈陽 ：遼寧教育出版社，2004.
[3]王衛平.社會救助學[M].北京：群言出版社，2007.
[4]鄭功成.中國社會保障制度變遷與評估[M].北京 ：中國人民大學出版社，2002.
[5]劉 志揚.我國古代的社會救助 ：途 徑與成效[J].學 習與實踐，2007,（9）.
[6]余 翔.建國初期的社會保障制度[J].廣 西社會科學 ，2001，（6）.
[7]陳 成文 ， 胡書芝 .社會救助與建設和諧社會 [M]. 長沙：湖南師范大學出版社，2007.
[8]楊 立雄.中 國城鎮最低生活保障制度的回顧 、問題及政策選擇[J].中國人口科學，2004,（3）.
[9]鄭 功成.中國社會保障改革與發展戰略 ———理 念 、目標與行動方案[M].北京：人民出版社，2008.
[10]洪 大用.社會救助的目標與我國現階段社會救助的評估[J].甘肅社會科學，2007,（4）.
