社會救助措施是社會救助立法的重要內容。目的決定手段，合理的手段能夠有效地促進目的實現。社會救助措施作為特定目的或價值的承載只有以救助目的為導向，才能實現對救助活動的合理規范與調整。轉型期以應急性救助理念為導向的社會救助立法難以實現對社會救助基本目的與價值追求。因此，如何在常規性救助理念導向下，調整常規與應急措施的比重，確定社會措施立法的重點，從而合理地分配社會救助資源、維護各主體權利并實現和諧社會秩序成為我們必須面對的理論與實踐問題。本文立足于社會救助措施的本質，從法理角度對常規與應急措施予以詮釋，通過對我國社會救助措施面臨的法治困境剖析，進而探析社會救助立法的未來走向，以期對社會救助措施立法設計有所裨益。

一、社會救助措施的特征與實質

常規措施是指國家在一般性救助中為了維護主體人格尊嚴、生存及安全等權益而采取的救助手段或措施，是在社會救助中適用最為普遍的方式與手段。而應急措施是指國家在突發急難救助中為了維護主體的人格尊嚴、生命及安全等權益而采取的救助手段或措施，或者是指國家為了應對特殊的社會、政治、經濟情形，實現社會穩定、經濟協調發展而對特定主體采取的臨時性的應急策略。常規與應急措施共同構成了現代社會救助措施體系。

\\( 一\\) 社會救助措施的特征

常規與應急措施是國家在不同條件下適用的救助手段，兩者在適用頻率、適用對象、適用方式等方面均有所差異。
首先，適用頻率上的差異。常規措施適用具有常態性。常規措施是社會救助的基本措施，從社會學視角看，它更是一種常規性的社會控制工具。因為常規措施的目的是正常維持社會持續的良性運行，并在出現社會問題時能及時加以排除與補救，消除社會運行中的障礙。而應急措施則具有應激性。作為應急管理體系的一部分，其適用更多具有一種隨機性，旨在最短的時間內，以求損失最小化，恢復正常的社會秩序。
其次，適用對象上的差異?！叭魏我环N社會政策，都是以社會問題為對象”。常規措施作為現代社會救助措施體系的主體，是一種面向全民的救助，公民只要處于貧困狀態下，均有接受救助的權利。而應急措施則具有特定性，其救助局限于受突發事件嚴重影響因而生活陷入困難的社會主體。
最后，適用方式上的差異。救助措施可以分為消極方式與積極方式，“為被動而施惠，其福利僅及一部分人民者，都屬于消極的”; “凡使被救濟者，能自力謀生活之事業，或關乎全體人民之福利者，都屬于積極的”。與消極方式不同，積極方式強調救助對象的主動性與自發性。常規措施以積極方式為主，既能通過對被救助對象能力的培養，使其獲得與其他社會成員相同的發展機會，也能使其通過自身的努力來實現自身價值。而應急措施主要以消極救助為主，旨在短期內及時、有效地維持被救助主體生存權。

\\( 二\\) 社會救助措施的實質

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。獲得利益是個人發展的動因，但在市場競爭條件下，人們之間獲得利益的不平衡具有必然性，無法參與市場競爭者或市場競爭中的失敗者可能因為經濟地位的卑微，其生存與發展利益往往可能受到威脅，并對社會發展造成了隱患。因此，利益衡量成為社會發展的必然趨勢。社會救助旨在為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供基本的生活所需，是對生存權與發展權的保障，以實現社會主體的利益衡量。同時，救助直接影響的利益主體是多元的，而救助資源卻是有限的，利益主體的多元性與救助資源的有限性是社會救助的根本矛盾，在這一矛盾作用下，實現救助過程的利益衡量顯得尤為重要。
法律通過確定利益主體與內容來實現利益衡量，社會救助措施立法即是如此。社會救助措施的適用其實是利益平衡的過程。救助措施的設計必須以利益主體與利益內容為重點。歷史上的社會救助大多是臨時性的救災救助活動，以應急措施為重點，獲益人數少，救助內容單一，不足以全面保障社會成員的生存權與發展權。進入現代社會以后，社會救助得以常態化、制度化，常規措施成為社會救助制度的重點。隨之改變的是利益分配重點的轉移，常規救助占據了更多的資源。在法律全面滲透的情況下，資源使用和配置的方式很大程度上是由法律決定的，為了保證救助資源配置的合理性，常規措施立法應為社會救助立法的重點。
同時，利益衡量也是一種價值判斷?！爱斠环N利益與另一種利益相互沖突又不能使兩者同時得到滿足的時候，應當如何安排它們的秩序與確定它們的重要性? 在對這種利益的先后次序進行安排時，人們必須作出一些價值判斷即———利益估價問題。這是法律必須認真對待和處理的關鍵問題”。
常規與應急措施是社會救助法價值的載體，而且對不同的價值的承載也決定了兩者在救助立法的不同地位。社會救助制度以實現社會公平為己任，公平價值是社會救助追求的核心價值。常規措施是一種常態化的救助手段，能為實現公平提供制度上的保障，采用積極方式則可以幫助救助對象獲得融入社會、參與競爭的機會。另外，常規措施具有全局性、整體性，能使盡可能多的人獲得救助，因此，公平是常規措施適用的內在要求。
值得注意的是，利益主體的多元化與救助資源的有限性這一根本矛盾在突發事件發生后會變得尤為激烈。在社會秩序被破壞，救助對象的生存可能受到嚴重威脅，充分實現公平已缺乏必要的社會環境，加之，突發事件發生具有多樣性、偶然性使得救助資源貯備、籌集面臨巨大挑戰，強調救助效益變得必然且迫切。作為社會應急機制的部分，應急措施具有應激性，能保證在最短的時間里，為最需要救助的人提供有效救助，能夠在有限資源的條件實現救助目的，是實現救助效益的合適載體。
在利益日益多元化、復雜化的現代社會，法律的立法目的并非單純體現一種價值追求。價值往往是多元的或盡可能協調，至多是在不同利益發生根本沖突時有所側重和傾斜。常規措施與應急措施分別偏重于公平與效益價值，但兩者價值并非割裂，公平是需要效益保證的公平，效益是以公平為基石的效益，兩種價值是可協調的，甚至是可以互相轉化。

二、轉型期社會救助措施的法治困境

社會救助措施的科學適用是實現救助權利和社會和諧的基礎，相關法律規范是措施適用的制度保障。然而，現階段我國社會救助立法桎梏于“應急性救助理念”，導致我國社會救助措施面臨諸多法治困境。

\\( 一\\) 社會救助立法的“碎片化”與結構失衡

轉型期主要依靠地方性法規與行政法規對社會救助活動進行調整，使得社會救助規范體系呈現出非常鮮明的“碎片化”特征。缺乏統一的《社會救助法》，而過度依賴地方立法，使得各地各級法律規范矛盾重重。與應急措施相關的法律規范，大多分散在單行法、地方性法規、行政規章以及應急預案的只言片語之中。這種“碎片化”既不適用于中國國情，也不利于改革的發展和完善。
此外，應急措施與常規措施立法結構的失衡更加劇了這種“碎片化”。近年來，為了應對頻發的突發事件，我國相繼出臺了一系列與應急措施相關的法律規定\\( 涉及城市低保、流浪乞討人員、自然災害等一系列與急難救助或災害救助\\) ，類似的地方性規定更是多達 100 多種。但是，有關常規措施的立法卻因種種原因并不完善。這種失衡既不符合現代社會救助措施立法的基本規律，也對社會救助實踐造成諸多不利影響。

\\( 二\\) 社會救助立法無法實現價值的承載

現行社會救助立法基于迫切的現實需求被動立法來回應現實需求，措施設計多呈現為政策性或臨時性，不能給社會救助實踐提供穩定的預期和依據，更不能體現社會救助的價值追究。離開了價值，法律只能是純粹技術，會因缺乏精神指導而流于低俗，遠離良知。
忽略了措施所承載的價值目標，將導致措施實施與立法原意南轅北轍、措施適用淪為簡單公式化行動。常規措施是公平價值的主要載體，但在現實立法中，公平價值的實現受到諸多阻礙。首先，城鄉社會救助措施的二元化使得城鄉在救助標準、救助水平、救助措施覆蓋面等方面都存在巨大的差異，阻礙了救助公平的實現; 其次，將常規措施設計為一種以家庭為單位的救助方式，忽視了家庭成員個體需求的差異性，也不能兼顧兒童、病人、老人等群體所需的特殊關懷，造成救助對象的實質不公平; 最后，長期以來我國的常規措施主要表現為以個人或家庭的收入為標準的補差式的現金和實物救助，重在滿足救助對象最基本的生存以保證社會穩定，卻不能促使其進行人力資本積累以徹底擺脫貧困，反而使救助對象容易陷入“福利依賴”陷阱。
特殊環境與自身特點決定了應急措施的適用應凸顯效益價值。我國已進入突發事件高危期，每年因突發事件造成的損失驚人。但因不能給應急措施提供充足的法律資源，在實踐中多依賴政治動員和行政命令，缺乏制度性和組織性，隨意性較大，從而既不能適應及時、有效的應急救助需求，更導致權力的隨意或濫用，造成救助資源的浪費與低效。通過法治的構建，使應急措施予以規范化、常態化，對相關主體權利義務予以明確，以實現救助效益變得尤為重要。

三、社會救助措施的立法走向

社會救助措施立法是在總結社會救助實踐經驗的基礎上，旨在通過立法而獲得的某種理想效果，是社會救助價值的法律化。社會救助價值決定了措施本身的基本內容和框架。常規性救助理念注重立法體系的完善和法的形式的科學性，更為關鍵的是以理念的更新推動措施內容的完善，使其承載社會救助法的基本價值?！皬纳鐣W的角度來理解法律，我們可以發現，法律的主要功能也許并不在于變革，而在于建立和保持一種可以大致確定的預期，以便利人們的相互交往行為”。常規性社會救助立法理念以救助公平與效益的平衡為價值導向，明晰社會救助法律關系中的權利義務，尊重弱勢群體的基本人權，為救助制度運行提供法治化、常態化保障。

\\( 一\\) 突出常規性社會救助立法理念

“法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定”。發達國家社會救助經驗告訴我們相比于以應急措施為重點的社會救助制度，以常規措施為重點的社會救助制度其社會再分配的強度更大，影響范圍更廣，制度范式也更為持續。我國社會救助對象與內容的局限性、常規與應急立法重心失衡等現實問題都迫切需要加快常規措施立法。
第一，逐步實現常規措施的城鄉一體化。轉型期，城鄉二元結構使得我國社會救助立法有著明顯城鄉二元化特征。立法的畸形直接導致城鄉常規措施在救助標準、救助水平、救助覆蓋面等方面的不平衡性。這既不符合社會救助所追求實質公平，亦不利于社會救助資源的整合與布局。2014 年 2 月 21 日公布的《社會救助暫行辦法》\\( 以下簡稱《暫行辦法》\\) 雖在形式上消除了城鄉二元立法結構，但并沒有回答如何完成城鄉現有機制的整合，以實現城鄉社會救助體系的統一化與同步化。常規措施是一種“普惠型”的救助方式，“普惠”一個重要體現即為建立覆蓋全民的社會救助體系，統籌考慮城鄉社會救助，實現城鄉一體化。
第二，發展類型化常規措施體系。類型化常規措施是指根據救助對象的實際情況，確定不同的救助目標，選擇合理的救助措施。在我國現行社會救助立法與實踐中，家庭作為最小的救助單位，承擔著養老撫幼、體恤孱弱等多層使命。這種安排雖重視了家庭的社會作用，卻忽視了家庭成員個體需求的差異性?，F行立法過于僵化地在救助對象中建立形式平等，《暫行辦法》中同樣缺少對救助對象的具體分析，把救助對象看成消極、被動的接受者，實質上造成了弱者范圍內的不公平，因為弱勢群體在不同情形下有不同的體現。針對我國現行社會救助立法的不足，可以將救助對象進行區分，實行類型化社會救助體系，根據兒童、殘疾人、老年人等特殊群體的不同需求分別設計不同的救助措施。結合我國的具體情況，應該將受助者進行以下劃分: 對于老年人、喪失勞動能力者，首先應保證其基本的生存需要，采取的救助措施應以發放現金和食物為主; 而對于收入低下致貧的勞動年齡人口，應將自助與他助相結合，在“輸血”救助的同時，為其提供必要的勞動技能培訓和就業服務; 就處于成長階段的青少年而言，鑒于其自身的弱保護性與易傷害性，應為“弱者中的弱者”提供額外的關懷，設置特殊程序，為其提供人格之形成和發展所必需的前提條件。
第三，被動型救助向發展型救助轉變。常規措施應富有激勵機制，注重受助個體的自我發展、自我積累、自我吸收的發展型救助。發展型救助要旨在于實現“工作福利”，通過構建合理的激勵機制，發揮資金的正效應，使救助對象獲得相應的勞動能力。因此，應充分發揮常規措施的“造血”機能。首先，在給付措施上，可將資金發放附帶條件。如要求有勞動能力的低保對象必須滿足、配合特定的就業相關性要件才能獲得低保資格。
同時，給付內容中注重對救助對象提供就業激勵，實行受助者收入豁免制，即對有工作的社會救助對象，在家計調查中豁免一定額度的勞動收入后再統計其家庭收入狀況，則救助對象只要勞動便可改善生活;其次，應注重就業救助?！稌盒修k法》雖專章規定就業救助，但內容空洞，難有實際作用。將救助主要職能機構規定為街道、社區公共就業服務機構，救助在人員、消息、資金等方面均受到限制，執行力度和利用率難以保證。并且，救助由當事人申請啟動，缺乏可操作性，難有督促作用。結合我國實際，就業救助可圍繞技能培訓與就業支持而開展，根據救助對象自身情況，進行針對性的、定期的、持續性的就業技能培訓，為其提升勞動能力提供資金、技術、機遇、平臺等各種相關資源。同時，注重社會救助的實施與實行積極的勞動力市場政策相結合，以保證制度運行的效率，保持救助對象的流動性。政府可通過如增加公益性就業崗位、設立福利企業、財政補貼或稅收優惠政策等措施給予救助對象參與市場就業的機會; 最后，政府、救助對象、用人單位應三方之間建立信息反饋機制，實現救助的全程調控。

\\( 二\\) 推崇應急措施的法律效益評估

突發事件的客觀規律和需要決定了應急措施需堅持效益優先。效益作為應急措施的核心價值，是指通過制度構建來保證救助資源的優化配置與充分利用，以實現救助效果的最大化。為保證救助效益，推動應急措施的法治化已勢在必行。應急立法應注重現有法律的整理，彌補立法空白，形成完整、協調的應急性法制體系以應對突發事件的偶然性。
保障救助對象的基本人權是應急措施的最終目的，脫離這一最終目的，救助“效益”無從談起。為了保證公益需要，公民對國家應急措施有服從、容忍的義務，一些權利和自由也可能受到限制，但公民擁有的絕對不得剝奪的人權不可侵犯。在立法中，應盡早確立人權最低保障標準，設置公民權利的最后防線，以規制政府權力，保證救助的底線公平。另外，應確定不歧視原則，救助權利人人平等。對象不應受到歧視，救助應在尊重人格的提前下進行。
應急措施具有應激性，其對象是所有受到突發事件沖擊的公民。接受救助的標準應設立合理、靈活，而不宜采用憑證件、依戶籍的標準，以保證救助的效益。應急措施的決策多依靠“行政會議”等形式作出，決策效率與效果均難以得到保證。因此，需以法治來保障應急措施的程序化運行，防止權力濫用而造成資源的浪費?？紤]到決策具有決策時間緊迫、決策信息有限、決策壓力巨大、技術支持稀缺等特點。法律應盡可能在主體、程序和內容等方面為應急決策提供必要空間，還可規定對于決策者法律責任的豁免。救助效益的評估機制一直是立法的空白。
評價機制不僅應注重經濟效益、短期效益，更應兼顧社會效益、長期效益。評估機制可與行政問政相結合，將效益評估結果作為官員政績的重要指標。對于權力的監督還應保證救助權利的救濟。緊急狀態下的征收、征用等措施，必然對公民權利造成損害。為保證公民的合法利益，應充分聽取當事人意見，建立補償、賠償程序，以限制權力的無序、無度運行。
應急措施是一種非常規的社會救助措施，動用應急措施需要耗費大量人力、物力，難以長期維持，另外，其救助對象有限，局限于消極方式，是一種低層次的救助，難以徹底全面實現救助目的。適時將其轉化為常規措施，為困難人群提供長效性的物質保障與發展機會，無論是從社會資源的考量還是從修復社會秩序的角度出發都是必要的。實現轉化的具體途徑主要有提供以工代賑與小額信貸。以工代賑通過雇傭救助對象承擔救助工程的建設任務，為其發放勞動報酬以增加其收入，這種方式不僅能加速社會秩序的恢復，而且能進行有效救助。突發事件發生后，國家會投入大量資金用于重建，但在重建過程中，大量資金面臨被挪為他用的危險。
為了避免中間環節的資源浪費和傳導不效率，災后重建應與個人救助應相結合，利用救助資金作為救助對象的“有效擔?！?，而為其提供小額信貸，擁有生產自救與生活所需。另外，應急措施注重生命權的保護，為了使救助內容更為全面應急措施應與法律、教育、醫療、住房等專項救助銜接，以便在應急措施結束后，能持續性提供救助，滿足多樣性需求。

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