城鎮化是經濟社會發展必然之勢。中央明確將“推進農業轉移人口市民化”作為新型城鎮化建設的首要任務。其根本是要讓農業轉移人口擁有城市就業技能、文化素質、生活習慣等，平等享有城市福利，真正融入城市生活中，實現移入農民和原有市民就業、教育等資源的平等獲取權。 這一任務，放置在權利視閾下，即要求新老市民在各項權利，包括憲法賦予公民的基本經濟權利，如勞動權、獲得報酬權、休息權和物質幫助權等，以及市民享有的教育、醫療等社會保障權益的平等享有。

1 權利視閾下,農民“市民化”現狀

推進城市化是把農民“化”入城市的過程。 目前農民市民化大體是“主動”或“被動”兩條路徑。 前者主要是農民通過經濟、人才競爭實現自主市民化，如進城務工-購房入戶，或考大學-在城鎮工作定居等形式；后者是由政府推進，以“征地安置”方式實現農村土地國有化，以及農民身份“農轉非”. 方式不同，宗旨都是要提高農民生活水平，社會福利水平，讓更多人融入更具現代文明的生產生活方式中。綜觀世界各國，沒有農民進城不能參與城市福利分享的先例，而我國過往的情況并非如此。如今，新型城鎮化，是對過往不公平的糾偏，更是要實現公民權利的回歸。

權利視閾下，農民市民化，是進城農民在政治、經濟權利、 社會保障權等各方面享有與城市居民同等待遇。具體而言，首先是依《憲法》，公民應平等享有政治、經濟、文化教育等權利，以及平等履行對國家、社會的義務；然后是城市居民所特有的，如教育、醫療等公共服務水平看，比率只有 35%-36%.截至 2011 年，2.5 億農民工參保者不足 1/5. 2.6 億進城務工農民，僅 0.7%擁有城鎮自有住房，1.59 億在城市工作半年以上的農民工處在“半市民化”狀態。[1]

另一方面，土地是農民最基本財產，土地權益是農民最重要財產權益。 伴隨城市發展， 政府大量低價征地，以地生財，城市化已然成為政府經營性項目。依《憲法》與《土地管理法》等規定，為公共利益需要，國家可以征收或征用農民集體所有土地。但何為公共利益，卻無任何國家、政府十分明確概括。大量地方政府得以樹起“公共利益”大旗經營“土地經濟”. 1997 年至 2008年，全國新增城市建設占用耕地 3 704 萬畝，年均占用耕地達 300 萬畝。 失地農民達 4 000~5 000 萬人。 據《土地管理法》規定，失地農民補償與被征土地所在區位、土地供求狀況，以及被征后用途等重要因素無關，當然也與所征土地的市場價格不關聯。 農民土地收益權受損是不爭的事實?！半p軌制”的結果就是，城市不斷擴大，農民不斷失去永遠財產權；政府和開發商獲利豐厚，農民損失慘重。

此外，農民在失地同時，政府就業安置水平低所帶來的生存憂慮已然讓新市民表現出明顯的社會心理問題，嚴重阻礙城鄉統籌、社會和諧。 沒了土地，進城上樓，收入減少，生活成本陡增，現實壓力激增。而政府就業安置比例很低， 使得大量勞動力失地后不能實現城市就業，以“4050”人群尤為突出。征地補償不能維持農民現實生活和長遠生計，從原本依靠土地生活穩定，到易變性職業致使生活來源不確定， 加之就業、 子女教育、社區管理等相應保障體系不到位，新市民安全感明顯降低； 城鎮對從業人員素質能力高要求讓農民自信心嚴重受挫； 農村簡單社會形成的鄉土觀念、 懷舊心理，讓其融入城市難，歸屬感缺失；城市海量信息的撲來讓其無所適從，倍感壓力，新市民陷入持續緊張、焦慮狀態，情緒波動下引發社會極端事件。

準確說，目前廣大進城農民是“游離”于城市邊緣，農民“市民化”進程任重道遠。

2“農民”變“市民”權益受損的歸因

2.1 成本因素分析

“農民”變“市民”,不是簡單的身份轉變，內含著復雜社會經濟關系的變化，此中，繞不開“成本”問題。 從經濟學角度看，“農民”變“市民”主要涉及地方政府（公共機構）、企業用工和農民自身三方成本。

首先，一個農民變為“市民”（文中稱新市民），政府必須為其提供城市居民所需全部公共服務體系。 包括基本生活需要，如吃、穿、用、住、行等；發展需要，如教育、醫療、文衛、社會保障等。 要解決新市民的就業問題，解決其住房及其配套設施等問題，需要擴建城市基礎設施；新市民要享受同等城市醫療、養老資源，子女要享受同等城市教育資源等， 這些都要由政府拿出錢來。[2]

據 2013 中國首席經濟學家論壇的數據分析，大中小城市農民身份轉換成本不等， 大城市約 10 萬元，中小城市約 6 萬元，人均約 8 萬元。 以 70%城鎮化目標計，2.5 億農民變市民， 需要 20 萬億元公共投資，如此巨額成本誰掏？ 自 2008 年來，為應對與緩解金融危機的不利影響，地方財政大幅投入公共建設，赤字逐年上升，自身已力不從心。中央財政基于國債發行權和財政分稅制的護佑，狀況良好。 在新城鎮化建設中，中央政府可以調整財政分稅比例、轉移支付，給予地方政府一定支持， 但最重要的公共投資主體無疑仍是地方政府。如何在不引發巨額公共債務前提下，統籌應對已然債務纏身，還要滿足新城鎮化建設投資需要，無疑是地方政府自身無力化解的難題， 化解難題的指向就包含了農民土地權益。

其次，企業用工成本。 對用工單位而言，二元體制下，在向農民工支付維持其勞動力生存的基本工資后，無需支付農民工社會福利和保險開支， 用工成本低是其樂意雇傭農民工的重要原因， 用工單位樂得享受這種“優惠”. 不公平交易在農民工變為“市民”前普遍而公然地存在。伴隨“農民”變“市民”,農民工轉變為城市工人，用工單位的種種“利好”會失去，單位整體用工成本剛性上漲。 一是因為城市職工工資本就高于農民工工資， 二是因為城市職工原本還享有比農民工完備的社會保障，這是企業不愿見到的?；诖?，在現行“城鄉二元”分治下，企業更傾向于選擇“農民工”,而不是完成身份轉變后的“新市民”.

最后，對農民而言，雖然中央大力倡導城鄉統籌，但失地農民和農民工社會保障問題依舊不容樂觀。 以長期居住在城市，卻無城市身份的農民工為例：城鄉二元分治，二者在包括就業、住房、失業保險、醫療保險、最低生活保障等各項重要制度上割裂。 農民無法享有城市保障制度的好處，土地是唯一的，也是最可信賴之物。建諸于土地上的生存保障不僅需要農民勞動實現，還要承擔天災等風險。與之相較，城市居民各項保障無風險成本。容易且充分享有城市保障制度所帶來利益，資源，就業發展機會和勞動待遇，社會福利保障等，進城農民也應平等享有。即實現進城農民住房、醫療衛生及其子女教育等方面的市民待遇，實現其就業、勞動報酬等方面的平等待遇， 還應該是政府按市場規律讓失地農民享有合理補償權之后， 積極清除對進城農民的就業歧視，創造條件引導其提高城市就業力，真正融入城市。

目前，進城農民與城市居民的生存條件、發展環境條件等方面的差距顯見。二元體制造成文教資源、社會保障與福利的差異化享有， 直接導致進城農民在就業準入、住房交通、安全保障、勞動報酬、醫療衛生、子女教育、養老失業、學習進修等各方面面臨困擾。 以城鎮常住人口統計，目前中國城鎮化率已突破 52%.但按有城鎮戶籍人數，按政府提供教育醫療、社會保障等公共即便下崗失業，也有城市基本生活保障支撐。這些對于農民工當然是心之所想， 擁有這些的前提就是成為城市職工。如前數據，城市常住人口高于擁有城市戶籍人口比例約 17-18%,即這些人口在城務工，卻不享有城市居民同等福利。如此明顯不平等條件下，農民工仍久居城市，主要原因，一是農村勞動力長期供大于求，進城務工是農村勞動力附加值體現重要方式， 二是農民自身技術水平劣勢強化了供大于求的農村勞動力價值低下的現實。 這既成為長期以來農民工明知不公平但能忍受的原因，也成為地方政府、企業長期忽視農民工就業、報酬等平等權的重要推手。

2.2 社會學歸因

首先，農民自身因素阻礙其充分“市民”化，致使其權益享有不充分。 一方面，農民工自身欠缺技術水平，多為體力性勞動，就業質量低，即勞動時間長、強度大、條件差，而工資、社會評價低，安全保障、學習培訓、提升發展缺乏。 而觀念改變的困難還加劇了完成身份轉變的“新市民”不能良好融入城市環境獲取發展機會。

長期的農業生產生活方式， 農民養成松散、 閑適的生產、生活習慣。轉為“新市民”后，要改變固有狀態，適應工作緊張、生活節奏快的城市環境，農民首先從心理上抵制。 排斥心理致使其實質意義上的“市民”轉變十分困難。[3]而對于文化程度低， 思維、 學習能力弱的“4050”人群，技能培訓成為其融入城市無法逾越的障礙。腦力勞動所需復雜技能不僅令其畏懼，更因基礎差所帶來的自卑而拒絕參與學習提升， 致使其在城市環境里無從爭取良好的生存發展機會。另一方面，農民個體松散缺乏組織性，形不成團體性力量抗衡用工方，集體談判機制往往不能奏效， 工資決定權主要握于用工方手中。 在利潤追逐、降低用工成本驅使下，農民工勞動報酬低、勞動保障權益受損是必然結果。

進而，城市本位主義加劇“農民工”市民權益缺失的狀態。 非農職業的轉變并未給農民工在身份上帶來實質性改變， 也未帶給其與城市工人平等享有各種城市待遇的“市民權”,這種弱勢地位實質決定于農民工“半城市化”的現實存在狀態。 即便是城市只是把農民工作為經濟活動者， 城市也并未完全依照規則給予其應得經濟待遇。政治、法律上則更沒把他們當作具有市民主體，從體制上不賦予其基本權益，在生活和社會行動層面將其排斥在城市之外， 在社會認同上有意無意地對其貶損甚至妖魔化。[4]

實質上致使農民難以真正實現更高層次的市民化。并且，只要在社會化的阻礙因素存在，農民工的“市民”身份及其應得權益就不可能真正落實。

2.3 制度的困境

城鎮化快速推進，農村土地征用、宅基地房屋拆遷是常態，要統籌城鄉建設用地需求，合理有序推進征地進程，要杜絕地方政府倚仗公權力“以地生財”,損害農民土地利益，需要制度“給力”. 但是，現行法律既未明確界定“公共利益”范圍，地方政府、房地產商攫取農地利益行為也未得充分規制；并且，目前我國農村房屋拆遷尚處無法可依之地，農民土地利益受損難以避免。