一、引言

生育政策是人口政策的重要組成部分，也是社會政策的重要內容。我國的計劃生育政策經過 30年的執行，較好地完成了控制人口過快增長的政策目標。但隨著我國進入低生育水平階段，人口發展呈現出一些新特征，如人口老齡化加速，家庭少子化加速，“人口紅利”消失等。同時，計劃生育政策逐漸對社會經濟發展產生了一些負效應，如勞動力資源快速萎縮，獨生子女家庭風險上升，人口性別失衡等。在此背景下，許多學者提出應適時調整計劃生育政策應對上述危機。陳友華[1]指出，中國生育率的下降是以人口老齡化、出生性別比失調等為代價的。如果這種代價過于沉重，超過了未來社會經濟發展和人們的心理承受能力，那么政策的調整就是必需的。王桂新[2]建議一定要在正確評估目前我國實際生育水平的基礎上調整和完善未來的人口政策。丁金宏[3]提出生育政策調整的基本方向應該是“回歸溫和”,而政策調整也應該“溫和地推進”.

王金營[4]表示在生育政策還能夠對生育行為和生育水平產生影響，人們的生育愿望還較高的情況下，作出適當的調整，使生育水平控制在更替水平以上。曾毅[5]指出，“十一”五期間是我國啟動生育政策平穩過渡的最佳時期，8 年左右平穩過渡，2012-2015年前后實現二孩與晚育政策軟著陸。尹文耀等[6]等人研究表明，我國絕大多數省份生育水平已經降到中度、深度和次極度低生育水平，并呈繼續下降態勢，有的甚至降至極度低生育水平，生育政策調整的時機已成熟。

在專家學者的大力呼吁下，黨的十八屆三中全會開始就調整完善生育政策作出重大決策部署，明確提出將要“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”.2014 年 3 月 28 日，江蘇省人大常委會第九次會議全體會議召開，表決通過了“單獨二孩”,標志著江蘇省開始正式施行“單獨二孩”政策。江蘇省也成為繼浙江、江西、安徽、天津、北京、上海等地之后施行“單獨二孩”政策較早的省份之一。蘇州市相城區的人口調整政策也是在這一背景下開始的。實施單獨二孩政策要立足于相城區人口與經濟社會發展的實際。相城區是蘇州市最新的城區，東鄰蘇州工業園區，西接蘇州高新技術產業開發區。

2001 年 2 月 28 日經國務院批準，設立相城區。從人口的現狀來看，根據區公安部門統計，截至 2013年 12 月 31 日，相城區常住人口 75. 3 萬人，其中戶籍人口為 39. 3 萬人，較去年增加 5648 人，外來流動人口（ 居住半年以上） 為 36. 1 萬人。2013 年全區戶籍人口出生 4109 人，出生率為 10. 5‰，死亡 2612人，死亡率為 6. 7‰，自然增長 1497 人，自然增長率為 3. 8‰?！笆濉睍r期是相城區發展轉型、城市提升、實現又好又快新跨越的關鍵階段，也是人口和計劃生育工作進入統籌解決人口問題、關注人口與家庭發展的重要轉型期。單獨二孩政策在帶來好的一面的同時也會帶來一定的挑戰，尤其是對相城區醫療衛生、教育等社會資源帶來沖擊和壓力，需要我們對人口變動與經濟社會發展之間的關系進行認真思考，對相城區生育政策調整產生的影響進行政策評估，對新的生育政策在相城區實施的可行性、存在問題進行分析和把握，以探求解決相城區人口增長與資源供給矛盾的有效路徑。該研究對于相城區推進單獨二孩政策具有一定的參考價值； 同時，也能夠為其他地區解決類似問題提供決策參考。

二、相城區“單獨二孩”育齡婦女的基本情況：以問卷調查為例

為了解單獨二孩育齡婦女的生育意愿，預測二孩新生人口，2014 年 4 月，課題組在相城區計生局的協助下采用抽樣調查方法，隨機抽取全區符合單獨二孩政策的 450 個育齡婦女樣本進行問卷調查。問卷發放采用計生人員上門派發，被調查者現場作答并收回的方式，回收有效問卷 438 份，有效率為97. 3% .之后，將問卷數據錄入 SPSS18. 0 軟件進行了統計分析。

從年齡分布來看，“單獨二孩”育齡婦女主要以25-29、30-34 歲這兩個年齡段為主，分別占總體的32. 9%和40. 0%,合計為72. 9%; 而35 歲以上的育齡婦女占 21. 2%,如果她們選擇在一兩年內計劃懷孕的話，屆時就會成為高齡產婦。而隨著 30-34歲年齡組育齡婦女一兩年內進入懷孕和生產期的話，一部分人將超過 35 歲，因此，高齡產婦的比例會進一步增加。

從身份結構來看，這里的身份是指被調查對象及其配偶是否屬于獨生子女。問卷顯示，夫妻雙方中女方為“單獨”的占56.1%,男方為單獨的占43.9%.

從“單獨二孩”育齡婦女群體的生育意愿來看，“單獨二孩”政策放開后，具有生育意愿的育齡婦女（ “非常愿意”、“比較愿意”兩項合計） 為 62. 7%.也就是說，在相城區有超過六成的“單獨二孩”育齡婦女都有生育的意愿。這一調查結果與國家衛計委科技所預測的結果，即城市對“二孩”的生育意愿為60% -65% ,[7]是基本相符的。

從單獨二孩育齡婦女的預計生育時間來看，具有生育意愿的單獨二孩育齡婦女預計生育時間主要集中在近三年內，其中準備在 1 年內生育的夫婦占16. 7% ,2 年內生育的占 41. 8% ,3 年內生育的占36. 3% ,合計為 94. 7% .因此，放開單獨二孩政策后生育高峰可能出現在 2016 年。

從單獨二孩育齡婦女的生育性別偏好來看，第1 胎生育男孩的被調查者，再想生育男孩的不到總體的 1%,而想生育女孩的占 72. 5%,另有 26. 5%的人選擇無所謂生男生女； 相反，第 1 胎生育女孩的，想生育男孩的占總體的 30. 1%,想生女孩的占總體的 12. 0%,另有 57. 9%的人選擇了無所謂。

三、相城區單獨二孩新政實施后新出生人口預測

（ 一） 戶籍人口出生人口預測

借鑒蘇州市人口計生委對單獨二孩生育測算的做法，對相城區未來單獨二孩生育情況進行了測算。

蘇州市的做法如下： 依據近 5 年（ 2009-2013 年） 農村女方批準生二孩的基數，預測城市人口單獨二孩的情況。首先設置核心系數，核心系數有三種設置方案，分別是：

根據蘇州市的經驗，中方案比較切合蘇州實際，對相城區的測算也采用中方案。按照中方案進行預測，相城區未來五年（ 2014-2018） 符合新政的家庭分別為： 590 戶、928 戶、918 戶、220 戶、209 戶，合計為 2865 戶，根據生育意愿調查，相城區有生育的意愿為 62. 7%,全國為 65%,按 65% 計算，相城區可能新增 1862 人。其中，元和街道新增人口最多，達1175 人，占 41. 0% ,因為其城鎮人口較多； 其次是黃埭鎮，將新增人口 383 人，占 13. 4%,第三是渭塘鎮，為 276 人，占 9. 6%.2015-2016 年為生育二孩的高峰年，2017 年起開始明顯回落。這是因為，2015-2016 年的生育高峰，是對長期執行獨生子女政策的生育意愿的集中釋放，許多有生育能力的高齡產婦更愿意選擇盡早生育二孩。

（ 二） 流動人口出生狀況預測

相城區建區以來，轄區流動人口不斷增長，以2006 年以來的數據分析可以看出，全區流動人口總量呈逐年增長趨勢，自 2006-2013 年 7 年間實際增長了 82885 人，年均增長 11840 人，年均增長率達3. 02% ,其增速已經超過了本地戶籍人口的增速（ 戶籍人口 2006-2013 年均增長率為 1. 45%） ,2013 年相城區流動人口達到 44 萬人，較戶籍人口39 萬人高出了 5 萬多人，流動人口出生人口達到6525 人。由于流動人口生育二孩現象比較普遍，單獨二孩政策出臺后對這一群體的影響不大。但由于流動人口在相城區總量的持續增長，必然會引起流動人口出生人口的相應持續增長，2006-2013 年的出生人口年均增長率為 11. 0%.根據這一趨勢，預測相城區未來 5 年的流動人口和相應出生人口增長情況。結果表明，到 2018 年，流動人口總數將達 52萬，出生人口達到 1 萬人左右。

四、相城區衛生醫療資源狀況與配置策略

“單獨二孩”政策實施后，根據推算，未來 5 年（ 2014-2018） 內將有 1862 名單獨二孩產婦將會在相城區醫院進行分娩。這給本來就已經很緊張的產科兒科資源、婦幼保健服務供給帶來更嚴峻的挑戰。

（ 一） 醫療衛生資源配置現狀分析

第一，醫療資源配置相對不足。從現有的醫療資源配置來看，目前相城區擁有 1 家區級醫院和 11家鎮（ 街道） 衛生院（ 衛生服務中心） ,11 家鎮（ 街道） 衛生院中有 3 家由于醫療技術水平未獲得助產資格，只能做相關產前檢查。按照配置標準，每 10個床位應該配備 15 個醫生，而在本區，每 10 個床位只配備了 8 個醫護人員，醫護人員尤其是產科醫生比較缺乏。單獨二孩政策后相城區產科醫療資源需求將進一步增加。因此，總體上看，單獨二孩政策對相城區醫療衛生資源構成了一定的沖擊和影響。

第二，高齡產婦對醫療服務要求較高。單獨二孩育齡婦女大多年齡偏大，問卷調查顯示，在“非常愿意”和“愿意”生育二孩的兩大群體中，年齡在 30歲以上的分別為 58. 7%和 58. 4%.根據醫學規律，30 周歲以上的大齡孕婦身體調節能力減弱，應對各種變化、機體負擔的能力也相應減弱，易發生妊高癥及其他妊娠并發癥，流產幾率大大增加，孕產風險相對較高。調查同時顯示，有 41. 5% 的符合二胎條件的女性第一胎選擇了剖腹產。如果她們再生二胎風險會進一步加大，有可能引發子宮破裂和無法控制的大出血等，這些都對醫療服務提出了更高的要求。

（ 二） 相城區醫療衛生部門應對“單獨二孩”的資源配置策略

第一，要及時增擴醫院床位，增加婦產醫生數量。相城區政府及相關部門要根據區內現有的醫院運轉能力和產婦對床位的需求，配置好相應的資源。從被調查者的態度來看，問卷顯示，96. 1%的人都主張“增加醫院床位以及醫生、護士人數”.“假設每位孕產婦住院分娩平均住院日為 6 天，這樣一年每張床位可周轉 60 人次”[8]; 再假設每 10 個床位應該配備 15 名醫生（ 包括護士） ,2014 年要新增 7 個床位、10 名醫生，2015、2016 年要增加 10 個床位、15個醫生，2017 與 2018 年要各增加 2 個床位、3 個醫生。未來 5 年總計需要新增 31 個床位、46 名醫生。此外，考慮到常住人口中流動人口出生人口的實際需要，每年平均大約新增 700（ [10000-6525]/5） 名流動人口出生人口，則需要每年新增 12 個床位、18名醫生，未來5 年（ 2014-2018） 總計需要新增60 個床位 90 名醫生。將單獨二孩政策實施后新增人口和流動人口生育人口合計計算，實際 5 年共需要新增 91 個床位、136 名醫生。

第二，整合基層醫療服務資源，提升鄉鎮衛生院醫療服務能力。為了緩解和減輕區級人民醫院的壓力，提高轄區二級衛生院醫療設施的利用率，需要對相城區現有的鄉鎮醫療衛生資源進行調查，了解各個衛生院醫療設備和人員的現狀與不足，評估這些鄉鎮衛生院的接診能力和條件，對于已經關閉不用的衛生院能否考慮重啟及其可能性與可行性，以滿足鄉鎮單獨二孩孕產婦的就近檢查和分娩的需求。根據前文的預測數據，單獨二孩政策實施后，元和、黃埭、渭塘等地單獨二孩孕產婦較多，壓力較大，對資源配置的需求更為強烈，因而加強這些鄉鎮（ 街道） 的衛生醫療設施建設和人才隊伍建設就更為迫切。要按照蘇州市的統一要求，力爭實現到 2015年，每個社區衛生服務中心（ 鄉鎮衛生院） 擁有 4 名經過培訓的全科醫生，提升基層衛生服務能力。

第三，加大醫療急救設施配備，提高高危孕產婦急救水平。根據實地調研了解到，高危孕產婦管理對相城區衛生系統造成的壓力較大，相城區下轄鄉鎮、街道醫院從醫護人員到技術設備等方面來看條件有限，處理高危產婦分娩能力不足。因此，針對高齡、難產、高風險的孕婦，各級醫院都必須保證醫療技術保障措施，開設高危門診，加大急救設備配備，加大婦產科技術人才培養及技術培訓力度，提高應急能力，要最大程度降低孕產婦及嬰兒死亡風險。

第四，推行分級診療，減輕區級醫院壓力。與市（ 區） 級醫院供不應求的狀況相反，相城區許多鄉鎮醫院的床位使用不足甚至閑置，造成了醫療資源的浪費。因此，需要全面推行分級診療制度，引導孕產婦合理分流，充分利用各級醫療資源。相城區要加強基層醫療衛生機構建設，通過業務培訓、醫院結對、人才交流等措施，進一步提高基層醫療衛生人員特別是產科人員的技術水平。如果非高危的產婦的正常分娩都能分流到各鎮、街道衛生院進行，那就能大幅減輕相城區人民醫院乃至市級醫院的壓力，從而緩解單獨二孩政策帶來的醫療資源配置壓力。

五、相城區教育資源狀況與配置策略

（ 一） 教育資源配置現狀分析

第一，學前教育供需矛盾突出。據推算，單獨二孩政策后未來幾年（ 2017-2021） 內將有 1862 名新增幼兒將在相城區入園。而從幼兒園的配置來看，根據區教育局提供的數據，2014 年計劃共有 129 個小班，能夠提供 3885 個學位數，基本能夠滿足本地戶籍人口出生人口對幼兒園的需求。2014 年，本地戶籍人口出生人口對幼兒園的學位需求是 4222（ 人口計生局統計口徑） 或 4509（ 公安戶籍人口統計口徑） ,而常住人口（ 包括戶籍人口和流動人口） 出生人口的需求是10386 個學位（ 表1） .可見，流動人口出生人口對本地幼兒園教育構成了較大壓力。值得注意的是，這一預測結果尚未考慮開放單獨二孩政策造成的影響，而隨著單獨二孩政策的推行，未來新增人口對相城區幼兒園資源的壓力會進一步加大。

第二，保教人員素質遭受考驗。單獨二孩政策的實施，必然會導致未來入園人數增加，這對幼教隊伍和保健人員提出了更高的要求，尤其是保健人員。從現實來看，保健員專業技術要求高、勞動強度大、工資待遇低，且不在教師編制內，使得保健員隊伍很不穩定。而向社會招聘或將人員送出去進修又會增加成本。于是一些幼兒園采取讓幼教轉崗或兼職保健員的做法，使得保健員專業素質、知識水平難以保證，影響了幼兒保健質量，增加了幼兒保健的風險性。

第三，取締非法園難度增大。隨著幼教市場化改革的不斷推進和社會辦學力量的不斷壯大，民辦幼兒園有如雨后春筍般蓬勃發展。但其中也摻雜不少未經教育主管部門審批的不合格幼兒園，截至2013 年上半年，相城區仍有非法幼兒園 20 所，僅元和街道就有 1400 多幼兒在非法幼兒園就學。這些幼兒園不同程度地存在選址不合理、校舍不達標、安全存隱患、師資條件差等問題。如果取締這些幼兒園，那么在園幼兒就需要進行分流，而公立幼兒園和正規民辦幼兒園已飽和，再加上單獨二孩政策實施后新一輪“嬰兒潮”的來臨，非法園的幼兒數量可能會進一步增加。這無疑增加了取締的難度。

第四，教師資源存在不足風險。問卷調查顯示，在有生育單獨二孩意愿的 304 人中，44 人為教師，占有生育意愿人數的 14. 5%,她們的平均年齡為31. 3 歲。應該說，處于這一年齡段的教師是教學中的骨干力量，一旦屆時她們因為生育二孩而集體休產假的話，就會對學校的教學任務安排造成較大影響。此外，在幼教隊伍中，絕大多數教師為女性，而一旦這一部分教師因產假集中離職，將會使最先遭受放開單獨二孩政策沖擊，同時本身教師資源短缺的幼教工作雪上加霜。

（ 二） 相城區教育部門應對“單獨二孩”的資源配置策略

1. 幼兒園教育資源配置策略

第一，要新建或擴建一批幼兒園。面對單獨二孩政策新增人口對幼兒園教育資源的需求，當務之急是要新建或擴建一批幼兒園。從問卷調查來看，99. 0% 的人都主張“增設幼兒園，增加老師數量”.按目前平均一個班 30 人計算，2017-2021 年，實際每年分別需要新增 13、20、20、5、5 個班級，共計 62個班級； 實際每年累計開班數分別為 13、33、53、45、29 個班級。此外，考慮到常住人口中流動人口出生人口的實際需要，每年約需要新增 24（ 700/30） 個班級，5 年（ 2017-2021） 共計需要新增 120 個班級。將單獨二孩政策實施后新增人口和流動人口新增人口合計計算，實際每年新增班級數分別為 37、44、44、29、29 個班級。

第二，增加幼兒園教師編制。為了提高保教人員的積極性、穩定保教隊伍、提高專業素養從而為孩子們的健康成長創造良好的環境，必須加快調整保教編制，通過編辦對幼兒園管理人員、專任教師、醫務及財務人員進行核編。按照要求，普通全日制幼兒園教職工師生比應在1∶ 6-1∶ 8之間，因此，5 年總的新增編制應該是 683（ [62 +120]* 30/8,62 個班級是戶籍人口新增人口需要的班級數，120 個班級是流動人口出生人口需要的班級數，30 表示一個班級為 30 人，除以 8 表示師生比中 8 個學生需要 1 名教師） 名教師左右（ 包括管理人員和醫務、財務人員、保育員等） .

第三，加強幼兒園教師隊伍建設。針對目前幼教及保育人員專業素質不高的情況，應加強保教人員的補給和培養工作，建立幼兒教師準入和補充機制、依法落實幼兒教師地位和待遇、完善學前教育師資培養體系、完善幼兒教師培訓制度、加強園長隊伍建設。同時加強幼兒師范?？茖W校建設，開展師范生免費教育試點工作，要求保教人員定期進修及考評。另外可設立幼兒教師專業職稱序列，擬定學前教育職稱評審辦法，推行幼兒教師職稱評審制度。

第四，支持和鼓勵民辦幼兒園的發展。針對學前教育資源緊缺的問題，應鼓勵和支持社會力量興辦幼兒園，通過公辦和民辦“兩條腿”走好幼教發展之路。通過給予稅費減免、基金獎勵、捐資激勵等優惠政策，支持民辦幼兒園發展。采取派駐事業編制教師、生均定額補助等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。與此同時，要加強對現有無證幼兒園的清理、整頓工作，通過采取“關”、“?！?、“并”、“建”等措施，規范民辦幼兒園健康有序發展。

2. 小學教育資源配置策略

第一，新建和擴建小學，增加學位。按目前平均一個班 50 人計算，2020-2024 年，每年分別需要配置 8、12、12、3、3 個班級，共計 37 個班級； 實際每年累計開班數分別為 8、20、32、34、37 個班級。此外，還要考慮流動人口子女在相城區就近入學，每年約需要新增 14 個班級，5 年（ 2020-2024） 共計需要新增 70 個班級。將單獨二孩政策實施后新增人口和流動人口出生人口合計計算，實際每年新增班級數分別為 22、26、26、17、17 個班級。此外，考慮到小學6 年一個周期要到 2025 年，可以參照 2024 年新增開班總數對 2025 年進行配置。因此，需要新建和擴建小學，以滿足單獨二孩政策后未來人口增量以及流動人口子女對小學學位的需求。

第二，擴充小學教師隊伍，加強師資隊伍建設。面對單獨二孩政策實施后的新增人口以及流動人口子女對小學教育的雙重需求壓力，需要加強相城區小學師資隊伍建設。一方面要積極引進和補充新教師，做好師資儲備工作。由于教師需要一個成長和培養的過程，需要對師資隊伍建設做長期規劃、未雨綢繆、早作打算。另一方面可以考慮從相城區小學離退休教師當中返聘，或適當延長現有小學教師的退休年齡，以有效解決小學教師隊伍梯隊建設等難題。這樣做既能夠解決師資不足的問題，還可以使這些退休教師能夠發揮余熱和老有所樂。

第三，鼓勵民間資本興辦基礎教育，擴大學校容量。相城區要有計劃地設計和推出一批民辦教育投資項目，積極引導和吸引社會上有實力、講誠信且鐘情于教育的企業和個人投資興辦中小學校，擴大學校容量，滿足新增人口的就學需求。

需要指出的是，以上關于相城區應對“單獨二孩”政策后的醫療、教育資源配置方案，只是一種高度理想化的推測，沒有考慮人口跨區尋求公共服務的情形。從調查來看，將來有意愿在相城區醫院和鎮衛生院進行分娩的只占了三分之一（ 33. 3%） 、而八成 以 上 的 人 都 愿 意 讓 孩 子 在 相 城 區 入 園（ 87. 9%） 和入學（ 82. 6%） ,當然人的意愿也會發生變化。因此，相關部門在實際的資源配置過程中要據此靈活掌握。

六、結語

“單獨二孩”是一項利國利民的好政策，是改善人口性別比結構和家庭結構、促進家庭幸福與社會和諧的重大舉措?！皢为毝ⅰ闭叻砰_，符合相城區的人口發展形勢。近些年來相城區人口出生都保持在一個低生育水平，單獨二胎政策實施以后，不會造成人口急劇增長。但是，相城區出生人口的進一步增加會帶來公共服務需求的增長，政府部門應及早作出安排和謀劃，加大醫療、教育等基礎設施和公共服務方面的投入，加強社會公共資源的優化配置，做好單獨二孩政策的配套服務，提升公共服務能力。

計生部門要高度重視單獨二孩政策實施后可能出現的出生堆積、放松管理等風險，引導符合新政的家庭合理安排生育時間，不要“扎堆搶生”,按程序申請生育證，確保生育政策調整的平穩過渡，使人口總量控制在既定的規劃目標之內，促進社會和諧穩定。

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