在經濟全球化和區域一體化發展的大背景下，在中國綜合國力、國際影響力與日俱增的新形勢下，京津冀地區是新時期引領我國經濟增長、參與全球合作與競爭的戰略平臺，在中國轉型升級發展進程中具有無可替代的戰略地位和十分突出的引領作用。2012年京津冀地區人口近1.08億，占全國的8.0%,與長江三角洲、珠江三角洲地區一起被公認為我國三大人口活動密集區域。
人作為經濟活動的載體，人口的規模、結構及空間布局對于地理景觀的再造以及經濟活動的集散有著重要的影響。因此，人口的均衡發展是區域協同發展的關鍵要素之一，它追求人口系統內部各個要素之間，以及人口與經濟、社會、資源、環境之間的長期協調關系，是區域可持續發展的重要方面。[ 1 ]
京津冀地區人口均衡發展對于推進京津冀協同發展，緩解當前首都面臨的人口、資源和環境的壓力起著重要的支撐與保障作用。
一、京津冀地區人口均衡發展的現狀及其問題分析
1. 現狀特征
（1）人口規模巨大且增速較快。京津冀地區自2009年人口規模突破一億之后依舊持續增長，增速穩定在1.5%左右。2012年京津冀地區常住人口為10770萬，比2011年增加155萬，增長了1.5%（參見表1）。與全國相比，2012年京津冀地區常住人口占全國比重的8.0%,比2011年上升了0.1個百分點，比2010年上升了0.2個百分點，近年來人口增速均高于全國平均水平。
分地區來看，天津增速最快，河北增速最低，北京增速放緩。2011年和2012年天津人口增長率均達到4.3%;北京人口增長率呈現下降趨勢，2012年增長率為2.5%,比2011年下降了0.4個百分點；河北的人口增長率在這兩年都不足1%,2011年為0.7%,2012年為0.6%.
（2）人口呈現由南北向中部集中的趨勢。
2000年以來，京津冀地區縣域人口普遍增加，其中人口增加的縣域單元比例在80%以上。從整體來看，人口呈現由南北向中部集中的趨勢。人口增長最多的地區集中在北京的近郊區、天津的中心城區和濱海新區、石家莊的中心城區，而人口減少的地區則集中在河北北部的張家口、承德等地的一些山區貧困縣，以及南部的邢臺、邯鄲等地的部分縣市，這些地區在 2000-2012 年間共減少了71.59萬人?！?】
從中觀層面來看，石家莊、承德、邢臺等地級市的中心城區人口也有較大增長，而近郊縣市的人口呈現負增長，說明中心城區的吸引力進一步增強，在整個地級市市域范圍內有較大的就地城鎮化需求。
（3）人口空間分布形成“三心三軸”的空間格局?！叭摹敝副本?、天津、石家莊三市。2012年，北京、天津、石家莊人口分別為2069.3萬、1413.2萬、1038.6 萬 ,分 別 占 京 津 冀 總 人 口 的 19.21% 、13.12%、9.61%,三市的人口總數就占到整個京津冀地區的41.94%,三中心的地位已十分明顯。而其中北京和天津在過去的12年中常住人口年均增長率分別為3.58%和2.91%,遠高于整個京津冀的1.29%和河北的0.70%,而石家莊的常住人口年均增長率只有0.88%,低于整個京津冀的平均水平，如果這種趨勢持續下去，未來北京和天津的核心地位會被進一步強化，而石家莊的地位會被進一步削弱，其疏解京津人口集聚、帶動河北地區發展的功能將難以有效實現，京津冀協同發展進程將受到影響。三軸指“北京-廊坊-天津”、“北京-保定-石家莊-邢臺-邯鄲”、“秦皇島-唐山-天津-滄州”三條人口分布密集軸，三條軸線連接了京津冀主要城市的城區。這三條軸線不僅是人口密集分布的連綿區，也是京津冀地區重要的交通走廊和產業集聚帶，未來京津冀地區的人口布局調整應以這三條主軸為骨架進行組織，以線帶面，形成人口、產業、交通、基礎設施協同發展的都市連綿帶。
2. 突出問題
（1）人口空間分布極化現象日益嚴重。京津冀地區人口總量較大，是我國人口較稠密的地區之一。但在區域內部，人口分布并不均衡，人口主要集中在了以北京、天津、石家莊以及保定這四個相對規模較大的城市，2012年北京常住人口達到2069.3萬人，天津達到1413.2萬人，保定為1135萬人，石家莊為1038.6萬人，而張家口、承德以及秦皇島為主的北部地區人口總量較少，其中承德、秦皇島的常住人口規模在2012年剛剛超過400萬。
基本上體現出了北部山區人口規模較小，而中南部平原地區集中了大量人口的基本空間分布格局。
2000-2012年，北京人口占京津冀人口的比例從15%上升到19%,天津占京津冀人口的比例也從11%上升到13%,而河北則從73%下降到67%.從增量人口來看，京津冀地區12年間共增長了1800萬人，北京吸納了其中的41%,天津吸納了24%,河北只吸納了35%.這都說明京津冀地區的人口空間分布愈加不均衡，極化現象日趨嚴重。
無論從縣域人口的數量還是人口密度來看，北京、天津的大部分區縣都是整個京津地區的絕對高點，而由于較多的就業機會、優質的公共服務和較低的生活成本，北京、天津還將長期面臨多元人口進入的現實，空間格局的極化現象還將進一步加強。
（2）人口與資源環境之間的關系緊張。京津冀屬于嚴重缺水地區，人均水資源量明顯低于全國平均水平，能源消費也在持續增加，人口與資源環境之間的關系緊張。2012年，京津冀地區水資源總量為307.9億立方米，僅占全國的1.1%,人均水資源量為295.6立方米，為全國平均水平的1/7,分地區看，河北人均水資源量相對較多，北京人均水資源量最少（參見圖1）。2010-2012年，京津冀地區能源消費總量呈現增長趨勢，2012年能源消費量為4.5億噸標準煤，占全國總量的12.4%,比2011年增加0.1億噸標準煤，增長2.3%.京津冀地區人口與資源環境之間的關系日益緊張?！?】
（3）環首都地區流入北京的低素質流動人口較多。近年來，北京人口流入壓力日益加大，其中來自環首都地區人口流入的壓力最大，且低素質農村勞動力是流入北京人口的主要群體。2000年北京常住外來流動人口為256.8萬，占常住人口的18.9%;2010年為704.5萬人，占常住人口的比重為35.9%.從北京市常住外來人口的來源地分布可以看出，來自河北省的數量最多，占比超過了1/5（參見圖2）。
北京經濟社會的快速發展創造了大量就業崗位，吸引大批農村勞動力進入建筑業、家政服務業、商貿流通業、餐飲業等勞動密集型產業，農村勞動人口成為北京市流動人口的主要組成部分。
北京市第六次人口普查數據顯示，2010年，北京市704.4萬流動人口中，有476.8萬人來自農村，占流動人口總量的67.7%.而農村勞動人口受教育程度普遍偏低，拉低了北京市流動人口的整體受教育水平。2010年的北京市6歲及以上外來人口中，大專以上學歷人口僅占24.5%;高中及以下流動人口占比高達75.65%,其中以初中人口居多，占到45.92%.
二、促進人口均衡發展的國際經驗借鑒
人口均衡發展是都市圈可持續發展的重要保障。國際上的大都市圈在其發展進程中大多都出現過類似于京津冀地區當前存在的人口空間極化現象嚴重、中心城市人口過度集中等突出問題?！?】
通過對東京、倫敦、紐約、首爾等世界主要大都市圈破解人口均衡發展難題的一些對策及其成效進行梳理，可以總結為以下幾點：
1. 合理制定都市圈發展規劃，引導人口多中心布局**為引導都市圈內人口合理布局，發揮政府能動性作用，通過法律、政策等手段合理規劃城市用地與資源使用，引導中心城市產業與人口的疏解，促進區域人口合理分布。主要代表性都市圈有東京都市圈和倫敦都市圈。
東京都市圈均衡發展，主要通過制定法律和城市分散布局規劃來實現。自1956年第一次首都圈基本規劃實施以來，共制定了五次首都圈區域規劃，這些規劃對東京都市圈人口空間結構起到了重要的引導作用。在首都圈規劃的不斷調整過程中，東京都市圈確立了“多心理論”,以改變東京“一極集中”結構為多極、多圈層的空間結構。
1989年，東京都市圈就“功能一極化集中”的焦點問題成立了“東京集中問題調查委員會”,專題研究通過改變向市中心集中的就業機會的方式來謀求均衡發展，隨后貫徹落實分散城市中心職能的方針，建設了新宿、淺草-上野、大崎、池袋、龜戶、錦糸町、澀谷和臨海等8個副中心和青梅、橫濱、川崎、厚木、埼玉、成田、千葉等業務核城市，使東京都市圈形成了一個“中心區-副中心-業務核-臨縣中心”的多中心、多圈層的人口空間分布格局。
倫敦都市圈發展亦主要通過各項規劃對城市用地進行規劃，從而對城市人口規模進行有效宏觀調控，以協調人口、經濟和資源環境的關系，引導人口合理發展。1938年，倫敦頒布《綠帶法》，在一定城市或城市密集區外圍，安排建設較多的綠地或綠化比例較高的相關用地，形成城市建成區的永久性開放空間，[ 2 ]并在倫敦外圍規劃布置了9座新城來防止倫敦城無限制膨脹，引導倫敦大都市圈中心城市人口分散化，促進了多中心人口空間分布格局的形成。
2. 構建區域產業分工格局，助推區域人口均衡布局**通過政府引導性政策在都市圈內推進產業梯度轉移，構建基于價值鏈的區域產業分工格局，通過以業控人、以業引人的方式助推區域人口均衡布局。主要代表為紐約都市圈。紐約都市圈跨越了10個州，是世界上產業分工布局最完善有序的都市圈之一，由波士頓、紐約、費城、華盛頓、巴爾的摩等五個中心城市以及周圍40多個中小城市構成。政府通過實行差異化地價和稅價標準，對鼓勵發展的地區設定較低的征稅標準，以促進新產業按城市規劃要求定向布局，從而促進紐約都市圈形成合理的產業分工格局。目前紐約城主要承擔金融和貿易功能，費城主要發展制造業與運輸業，波士頓主要發展科技與教育產業，華盛頓則是政治、經濟和軍事中心，巴爾的摩主要發展冶煉工業。紐約都市圈實現了合理的產業分工體系，助推了紐約都市圈人口均衡布局。
3. 推進公共資源分散布局，促進中心城市人口疏解**教育醫療、行政機關等公共資源由人口密集中心城市向周邊城區外遷的舉措有利于均衡分布公共資源，向外圍城市疏解中心城市人口密集的壓力，從而促進大都市圈的均衡可持續發展。主要代表有倫敦都市圈與首爾都市圈。
倫敦都市圈于1969年完善《大倫敦規劃》后，通過在更大地域范圍協同發展來疏解中心城區人口壓力。20世紀70年代，大量政府辦事機構外遷，使得倫敦中心城區的就業機會減少，勞動力的凈流出緩解了中心城區人口的過度集中。其中，政府辦事機構占總面積的比例從1966年的60%銳減至1974年的25%,取而代之的是中心城區開始出現財政金融、專業技術服務等高附加值服務機構。
公共資源外遷一直是以首爾為中心、包括仁川和京畿道在內的首爾都市圈區域發展政策的核心內容之一。一方面，實行教育機構外遷政策，對現有大學在限制其擴大規模的同時，政府出臺措施引導大學外遷到外圍地區或者到外圍地區設立分校，1972年總統府制定的《大城市人口分散措施》要求京畿大學、明知大學、漢陽大學外遷，12個大學在首爾都市圈外的地方設立分校；[ 3 ]另一方面，首都遷移計劃也將大大促進首爾都市圈人口的均衡發展。首爾都市圈集中了韓國84%的行政機關、65%的大學、超過70%的經濟體量，政治、經濟、文化等職能的過度集中導致了人口的過度集聚，僅占韓國國土面積12%的首爾都市圈居住著韓國50%的人口。為了緩解集聚壓力，自2012年開始，行政首都由首爾向世宗市搬遷。韓國國務總理室、企劃財政部、國土海洋部、環境部等36個行政機關漸次遷往世宗市。
4. 構建發達的交通網絡體系，帶動衛星城人口集聚
通過道路交通等基礎設施建設帶動衛星城與城市副中心的發展，延伸中心城市的輻射范圍，這有利于構建都市圈交通網絡體系，進而實現都市圈區域內人口均衡發展。主要代表有首爾都市圈、東京都市圈和倫敦都市圈。
首爾都市圈構建了發達的交通網絡系統來緩解過度集聚人口產生的壓力。目前，首爾地鐵年運送乘客數量達到25億人次，一半以上的首爾地區都進入到距地鐵車站1公里以內的范圍。另外，首都圈軌道交通平均每天運送乘客約200萬人次，在首爾都市圈內形成了縱橫交錯的網絡，在交通基礎設施發展的同時，還采取了由近及遠、逐步外擴、設施配套等策略推動衛星城建設，帶動衛星城人口集聚。在距首爾30-40公里的交通便利區位建設衛星城，然后隨著軌道交通和高速道路建設的延伸在更遠處建設衛星城。1989-1994年間，首爾南部相繼建成了5座衛星城。1993年遷出首爾的人口達到79萬，凈減少人口18萬，后首爾占全國人口的比重由 1993 年的 24. 2%,持續下降到1998年的21. 8%.[ 4 ]
東京都市圈也通過構建發達的交通網絡來帶動副都心和業務核城市的人口集聚。首先以環東京都中心鐵路和各交通樞紐將副都心區串聯在一起，然后再通過以各副都心為起點，呈放射狀向外圍地區延伸的輕軌線，帶動業務核城市人口的集聚和產業的發展。軌道交通系統承擔了東京都市圈全部客運量的86%.[ 5 ]另外，通過鋪設城際高速道路將業務核城市與都心、副都心相關聯，形成各區域與廣域交通設施緊密相連的新交通系統，推動業務核城市與副都心共同發展，緩解了東京都中心人口密集的壓力。
20世紀50年代，倫敦政府為了解決外圍衛星城鎮吸引力不足而中心城區人口過多的問題，改變原來同心圓封閉布局規劃模式，建設快速干線疏散人口，并利用政策支持新城發展，推動其逆城市化進程。
三、促進京津冀地區人口均衡發展的對策
為破解京津冀地區人口均衡發展中存在的突出問題，應圍繞京津冀地區協同發展的總體目標，把人口均衡發展作為區域經濟社會可持續發展的重大戰略，統籌解決京津冀地區人口均衡發展面臨的關鍵問題。
1. 加強頂層設計，編制京津冀人口發展功能區規劃
京津冀地區的人口問題不僅在于總量的過快增長，更在于區域分布的不平衡。合理編制京津冀地區人口發展功能區規劃，疏解北京的外來人口流入壓力，規劃引導人口呈現多中心分布格局，已成為促進京津冀地區人口均衡發展的必然選擇。強調規劃對解決人口問題的導向作用，編制京津冀人口發展功能區規劃，主要是確立禁止人口機械遷入的人口政策性限制區，通過產業集聚、公共交通導向、公共基礎設施跟進等措施，引導人口在京津冀地區內合理分布、協調布局。
按照國家人口發展功能區劃的原則與方法，依據《國家人口發展功能分區技術導則》確立的技術路線，以區縣為基本單元，在系統分析和綜合評價京津冀地區不同地區人口發展的資源環境基礎和社會經濟條件的基礎上，根據京津冀地區人居環境自然適宜性、水土資源承載力、物質積累基礎與人類發展水平等指標，結合京津冀地區城市功能區定位，將京津冀地區劃分為人口限制區、人口疏解區、人口穩定區和人口集聚區等四類人口發展功能區，并逐步完善各功能區域人口發展的目標和要求，采取差異化人口政策、戶籍管理政策以及房地產政策，進一步強化人口規劃在人口布局調整及規模調控的基礎地位，引導人口在整個京津冀地區合理布局。
2. 增強人口規模調控，實施京津冀人口總量有序管理
京津冀地區人口規模調控的主要任務是堅持“以人為本”的理念，圍繞京津冀地區均衡發展的目標，以保證經濟社會發展為前提，以區域承載力和人口預警指標為標準，以實現人口、資源、環境的可持續發展為目標，采取政府和市場多層次的調控辦法，設計分階段的人口調控政策，處理好“總量規?！迸c“結構分布”的關系，在人口規模調控的過程中，需要同時優化人口結構及其空間分布，推進京津冀人口規模、結構、分布與京津冀各地區經濟社會發展要求相適應；結合京津冀地區各城市功能定位的要求，著力做好分人群、分地區的人口疏解與吸引工作，堅持“以疏為主，調控結合”的理念，強化“疏”和“調”的作用，進一步弱化“堵”和“控”的功能，促進京津冀地區人口均衡發展；重點調控盲目性的人口增長，實現人口的科學、平穩發展，做到“總量平穩，結構合理，分布均衡”,實現京津冀地區人口分布與資源環境承載、產業布局的全面協調均衡發展。
3. 合理引導北京人口疏解，形成京津冀人口多中心分布格局
為統籌解決北京人口過度集聚與人居環境自然適宜性制約存在的矛盾，維護北京資源和能源安全，保障北京人民生產生活，應加快北京人口的疏解。針對北京市內部人口布局存在過密與過疏的突出矛盾，北京人口的疏解首先應該在城市內部進行由中心城區向外圍地區的再布局調整，在中心城區外圍的東北部郊區和南部郊區重點建設具有較大規模的郊區新城，承擔中心城區人口的疏解任務，以郊區規?；某鞘谢貐^承載新的人口集聚，促進北京城市多中心空間格局的形成，以此緩解中心城區的人口壓力。
同時，鼓勵北京部分行政辦公、教育、科研、醫療等現有和新增功能向河北進行疏解，積極探索整體成系統轉移的新模式，引導北京人口的疏解，并把人口疏解的責任和任務作為北京各級政府考核的具體指標，落實到“四個中心”建設、產業結構調整、公共服務與社會管理、重大項目建設等工作中，從而合理引導北京人口向河北各地區疏解。[ 6 ]
與此同時，提高河北各城市對人口的吸引力，促進人口在京津冀地區的均衡分布；提高河北各城市經濟社會發展水平，大力加強城市基礎設施和公共服務設施建設，構建便捷的對外交通體系和公共服務體系，構建城市對人口的自然吸引力，吸納、截留流動人口向北京聚集。
4. 優化區域產業功能布局，助推京津冀人口均衡發展
人口與經濟發展的均衡是實現人口與經濟、社會、資源、環境等系統均衡發展的重點。在未來一段時期內，實現京津冀地區人口均衡發展，需要切實做好優化產業功能布局，助推人口均衡發展。
京津冀各地區應立足各自特色和比較優勢，服務于京津冀地區整體定位，堅持產業功能的錯位、協同發展。明確分區域功能定位發展，把優化區域功能配置、完善空間布局形態作為重要支撐，切實提高城鄉一體化和區域均衡發展水平，推進京津冀各地區人口之間、城鄉人口之間收入差距的縮??；著力優化、疏解中心城市產業功能，加快推進落后地區功能完善和產業發展，加快區域產業空間格局由功能過度集中在北京和天津向多功能區域共同支撐轉變，塑造產業均衡協調的戰略發展格局，從而引導人口空間布局的合理化，保證人口規?？刂坪腿丝诮Y構優化得以實現。
5. 挖掘資源環境發展潛力，拓展京津冀人口增長空間
在京津冀地區人口發展過程中，資源環境的約束成為制約人口規模發展、人口素質提高的重要因素之一。因此，著力挖掘資源環境發展潛力，擴展人口發展空間，成為京津冀地區人口均衡發展的重要任務之一。對京津冀地區水資源開源節流，把保證供水安全放在首位，加快推進南水北調、城鄉污水處理、節水、雨水利用及再生水利用、水資源保護、三大流域綜合治理等工程建設。同時完善建設項目水資源論證制度、用水總量控制和定額管理制度、建設項目雨水利用制度、城鄉供排水良性運營機制、水利工程管理體制等，以此保證水資源潛力充分發揮，為人口均衡發展創造條件；高效利用京津冀地區土地資源，通過轉變土地利用方式，合理確定城鄉土地利用規模，遏制城市蔓延，優化土地利用結構和空間布局，建立健全土地宏觀調控體系，全面提高京津冀地區土地集約利用水平和土地資源的人口承載力，有效拓展發展空間，為京津冀人口均衡發展提供保障。效應及優化研究“（項目編號：14YJC790136）的部分成果。
參考文獻：
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