人口城鎮化是一個地區現代化程度的重要標志之一。人口城鎮化對吉林省的城鎮化建設、經濟發展具有重要的意義。吉林省人口城鎮化的良性發展可以有力推動吉林省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的順利實現，為此本文對吉林省人口城鎮化的問題展開研究。
一、吉林省人口城鎮化發展的現狀及特點
1.吉林省人口城鎮化率高于全國平均水平，但增長率逐年降低
城鎮人口占地區總人口的比重一直是衡量地區人口城鎮化率的唯一量化標準。近些年，吉林省人口城鎮化率一直高于全國平均水平，但增長率逐年降低。
2005年到2011年吉林省人口城鎮化率依次為52.52%、52.97%、53.16%、53.21%、53.32%、53.36%和53.36%。從2005年以后，吉林省人口城鎮化率的增長率分別為0.45%、0.19%、0.05%、0.11%、0.04%，2010年與2011年人口城鎮化率持平。與其他省份橫向比較，吉林省的人口城鎮化率排在前列。2000年，吉林省的人口城鎮化率在全國31個省市中排名第七，2005年排名第八，2011年排名第十二位①。
2.省內區域人口城鎮化水平差距顯著
2010年，吉林省人口城鎮化水平最高的地區是白山市，人口城鎮化率達到74.8%，與2000年的74.7%相比，人口城鎮化率變化不大。
2010年，吉林省人口城鎮化率最低的是松原市，僅有31.6%，與2000的31.6%相比，漲幅明顯。全省2000年至2010年的十年間，人口城鎮化率上漲3.7個百分點，松原市在此期間漲幅最大，達到7.0%，白山市漲幅最低，僅有0.1%，長春市以及四平市在此期間的人口城鎮化率變化也比較明顯，均達到5.7%的漲幅。
3.非農業人口總數逐年增加，農業人口總數趨于穩定
根據2013年的吉林省統計數據顯示，自2000年以來，吉林省非農業人口占總人口的比重逐年遞增，2007年至2012年間，增長的態勢放緩，比重趨于穩定，但城鎮人口的比重仍然高于農村人口。
2008年至2013年的統計數據顯示，吉林省農業人口保持在1 450萬人次至1 500萬人次之間，各年份的農業人口總數變化不大。同時，在我國的計劃生育政策的調節下，戶均人口數量有所下降，出生人口占總人口的比例大幅下降。
4.城鎮及鄉村失業率均下降，農村就業人口老齡化現象凸顯
吉林省的城鎮化水平居于全國前列，農村年輕人口向長春等市不斷轉移，城鎮登記就業人口逐年增加。同時，農村年輕勞動人口向城鎮的轉移也帶來了農村就業人口老齡化的現象。國際勞動組織規定，人口老齡化指標的計算方法是“50歲以上就業人口占總就業人口的比重”。如果該指標高于10%，則稱為就業人口老齡化。
2011年末，吉林省農村就業人口老齡化指標達到28.3%，遠遠高于基準水平，這個比重也隨著農村總人口基數的穩定、城鎮就業人口增加而在逐年小幅上漲。
二、吉林省城鎮化進程中的問題
1.城鎮規模結構不合理，地區間聯系弱
吉林省100萬人口以上特大規模的城市有長春和吉林，大城市有四平、白山、松原、白城和延吉五個城市，中等城市有遼源、通化和公主嶺，其余都是小城市和小城鎮（見表4）。吉林省特大城市和中等城市偏少，小城市和小城鎮數量眾多，城鎮規模的比例不合理。特大城市輻射能力及大中城市對下級城鎮經濟帶動能力不強，市、鎮之間產業協同效應不明顯。另外，地區之間的人員、資源聯系也很弱。城鎮規模結構的不合理和地區之間的弱聯系限制了吉林省城鎮化進程的推進?！颈?】
2.城鎮化質量不高
吉林省的城鎮化水平雖然高于全國平均水平，但是質量不高。其原因主要涉及以下幾個方面：
第一，農村進城勞動力的素質、技能偏低。這些人口素質偏低主要體現在科學文化水平低與思想意識保守，這種情況主要是受農村基礎教育薄弱和小農經濟意識的影響。進城人口技能低主要是由于缺乏對進城務工人員進行職業培訓。
第二，吉林省農村進城人口人均收入和消費較低。吉林省農村主要種植玉米和水稻等基礎糧食作物，這些農作物的收購價格偏低，再加上人均土地面積不多，造成農民收入不高，故吉林省農村進城人員經濟基礎差。經濟基礎差以及社會保障不足導致了進城人口的消費水平低。
第三，城鎮基礎設施建設不均衡。城市基礎設施主要按照功能以及服務進行分類，主要包括以下幾個指標，即交通條件、水資源的使用及污水處理、垃圾分類及處理、電力供應、公共事業單位、建筑和通訊。吉林省城鎮基礎設施建設地區發展不平衡。例如，吉林省人均日生活用水地區間差距較大，2013年的統計資料顯示，最高的地區德惠市人均日生活用水量達147.36升，最低的洮南市僅有61.90升。梅河口市是人均擁有道路面積最高的地區，達到18.17平方米，而舒蘭市的人均道路擁有面積僅有5.16平方米。吉林省城市基礎設施的建設不能夠充分滿足城鎮化人口的需求。吉林省小城鎮基礎設施不健全的問題更加突出，垃圾處理、水污染處理、公共設施建設等方面嚴重滯后。
3.產業結構不合理影響了人口城鎮化的發展
農業是吉林省的基礎產業，農業現代化水平不高，務農人員多。制造業過于聚集在長春、吉林兩市且結構單一。服務業總量不大，種類不夠豐富，沒有充分發揮第三產業吸納就業的巨大潛力。
據2013年吉林省統計年鑒的數據顯示，2012年第一產業共吸納就業人數557萬人，第二產業吸納就業人數283.1萬人，第三產業吸納就業人數515.8萬人。制造業對就業人數的吸納明顯低于農業、服務業兩個產業。農業就業量大說明吉林省農業落后。服務業吸納就業雖然比例高，但絕對規模不高，在國內處于下游水平。吉林省制造業發展不充分。造成吉林省制造業發展現狀的原因主要有兩點，一是制造業中重工業占比過大且結構單一，二是輕工業占比過小，并缺乏競爭力，企業不能形成規模發展。
4.城鎮地域優勢功能沒有充分發揮
吉林省中部形成以長春和吉林兩個特大城市為主的城鎮分布，東西部是以小城市、小城鎮為主的城鎮體系。這種城鎮體系導致核心城市作用越來越大，而周邊城市的重要性得不到顯現，周邊城市競爭力不足，經濟發展潛力沒有得到充分發掘，地方特色與城鄉發展的結合度不夠高。
吉林省白山、通化及延邊等東部地區物質資源豐富，除醫藥資源得到較好發展之外，長白山等地豐富物質資源沒有被充分利用。長春、吉林、遼源及四平等中部地區平原廣闊，但農業機械化程度低，土地優勢沒有被充分利用，沒有形成為人口城鎮化做準備的大量農村剩余勞動力。從全省范圍來看，各地的特色產業仍存在較大的發展空間。三、吉林省人口城鎮化的影響因素。。
1.社會經濟發展水平
社會經濟發展水平是影響一個地區人口城鎮化進程的根本因素。只有擁有相對較高的經濟發展水平，政府才能為教育、醫療、住房保障、城市基礎設施建設等提供足夠的財政支出，企業才能創造更多的就業機會，以此來吸納更多的農村剩余勞動力，提高人口城鎮化水平。
本文采用人均GDP表示經濟發展水平，從圖2可以看出，1990~2010年吉林省人口城鎮化與人均GDP呈同步提高的趨勢，兩者之間存在數量遞增的相關關系。人口城鎮化發展離不開經濟發展，經濟發展水平高可以推動人口城鎮化水平的提高，經濟發展水平低會制約人口城鎮化的發展。
2.產業結構
世界城市發展的一般規律表明，在人口城鎮化發展的過程中，合理的產業結構尤其是第三產業的發展是提高人口城鎮化水平的重要助推器。
合理的產業結構為人口城鎮化發展提供支撐。第三產業的發展，能為城鎮提供更多的就業崗位，促進城鎮軟硬設備的完善，吸引人口和生產要素向城鎮集中。本文采用吉林省三次產業產值占GDP的比重代表產業結構的發展狀況。從圖3可以看出，吉林省第一產業產值比重最低（1990年除外），第二產業產值所占比重最高，第三產業產值比重介于第一產業和第二產業之間（1990年除外）。從吉林省三次產業對人口城鎮化的影響來看，1990~2005年期間，第三產業所占比重的發展趨勢與人口城鎮化水平的增長趨勢呈同步提高的狀況，這說明產業結構無疑是影響吉林省人口城鎮化發展水平的重要因素之一。但2005~2010年間吉林省第三產業產值的比重有下降趨勢，與此相對應的人口城鎮化水平也發展緩慢。第三產業比重下降說明吉林省的產業結構不合理，有待優化。
3.農村勞動力的技能素質和思想觀念
農民進城能否找到合適的工作，并最終成為市民，在很大程度上取決于自身的職業技能、整體素質和思想觀念。農村勞動力的素質影響其掌握技能的種類和程度，職業技能影響勞動力的就業狀況，農業人口的思想觀念影響其進城的意愿。根據2008年對全省685萬農村勞動力的學歷構成調查，高中、中專以上文化程度的比重合計僅為10%，小學和初中文化程度比重為86%。這一狀況導致農民進城后就業競爭力低、工資水平低、生活壓力大，文化水平低也會導致進城農民學習職業技能的能力差。
4.國家相關制度和政策
目前，我國存在城鄉二元管理體制，城鄉間要素流轉不暢，其中，最為關鍵的是土地。農村土地產權主體不明晰且長期虛置，表現為農村擁有的僅是土地使用權，而農村土地增值效益難以享受，這嚴重阻礙了人口城鎮化進程。戶籍制度也是影響人口城鎮進程的主要因素之一。戶籍制度是指與戶口或戶籍管理相關的一套政治經濟和法律制度，其中包括通過戶籍來證明個人身份、執行資源配置和財富分配?，F行戶籍制度在特定歷史時期對我國經濟建設起過積極作用，但是隨著衍生在戶籍管理制度上的利益功能的強化，城鎮戶籍與城鎮福利捆綁在一起，給農村人口城鎮化進程設置了重重障礙。針對進城農民的社會保障制度未健全?，F行的城鎮社會保障體系的保障對象主要是城鎮職工，農民工的社會保障基本上被排除在外。進城農民有后顧之憂，制約了吉林省人口城鎮化的進程。
5.區位條件與人口密度
區位條件即區位本身具有的條件、特點、屬性和資質。其構成因素主要包括地形因素、資源因素、自然環境因素以及交通因素等。區位條件差異是一個地區人口城鎮化的先天稟賦。吉林省東部地區多山地和丘陵，物質資源豐富。中部地區地勢平坦，土地資源優越。西部地區生態脆弱，環境敏感性強，環境結構退化，功能衰退的趨勢明顯。此外，人口密度也是影響人口城鎮化發展的重要因素之一。吉林省的人口密度較小，且地區分布不平衡，全省范圍內中部地區的人口密度最高，其次為西部地區與東部地區。
四、吉林省人口城鎮化的發展對策
1.合理規劃不同區域的人口城鎮化發展模式
吉林省東部、中部、西部自然條件、經濟狀況不同，應選擇不同的人口城鎮化發展模式。吉林省東部地區（通化、白山、延邊）自然資源豐富，經濟發展條件較好，有一定的人口城鎮化的發展潛力。雖然現在東部地區的人口城鎮化率水平較高，但從經濟發展程度來看，當前的城鎮化率有虛高的成分。吉林省東部的城鎮發展的主要問題是，城市規模小、發展水平低，和當地的經濟資源和位置優勢極不相稱。東部城市未來的發展要充分利用好當地豐富的資源、地處東北亞中央的位勢與區域交通樞紐的位置，發展百萬人口左右規模的具有區域經濟特色的或國際化特色的大城市和特大城市，并通過產業協同推動市、縣一體化，以此帶動小城市、小城鎮的升級、發展，進而不斷吸引農村人口向城鎮聚集。東南部的白山、通化可以利用當地豐富的資源及省際交通樞紐的位置，大力發展優勢產業，率先突破發展成百萬級人口城市，并通過產業聯系帶動小城市和城鎮的一體化發展。
東北部延邊的地理位置非常獨特。東北亞區域有世界排名靠前的中、日、韓、俄等經濟體，延邊處在東北亞國際區域核心中的核心部位。延邊應通過對外開放和產業的發展把延吉和琿春打造成國際性的大城市或特大城市，把具有一定產業基礎的敦化發展成為大城市，并通過它們帶動縣級小城市及小城鎮的發展。東部在小城鎮的發展方面要注意地域特色。
吉林省中部地區（長春、吉林、四平、遼源）地處土地肥沃、交通便利的平原，是吉林省經濟最發達的地區。中部地區有特大城市長春、吉林，大城市四平，中等城市遼源，其余為小城市或城鎮。中部地區的人口城鎮化率在全省范圍處于中間水平，上升空間很大。建立長吉一體化的城市群，通過加強特大城市的中心輻射作用帶動其他城鎮的發展是中部地區的人口城鎮化模式。長春雖然已是市區人口超過200萬的超大城市，但其起到的區域中心的作用不如沈陽和哈爾濱。中部地區的人口城鎮化應主要依托吉長區域一體化和產業結構升級。吉長一體化應加快長春與吉林市在產業和基礎設施等方面的合作，加快形成長吉經濟圈，帶動中部城市群和小城鎮的發展。長吉經濟圈可以加強中心城市對縣（市）的輻射帶動，加大市、縣和鄉鎮的合作力度，形成中心城區與縣城和小城鎮的統籌發展，推動中部地區的人口城鎮化。四平市和遼源市作為長、吉特大城市群的輔助城市，可以通過與長吉的產業協作來推動城鎮的發展，也可以發展自己的優勢產業來推動城鎮的發展。
吉林省西部地區城鎮化率全省最低，市區非農人口20萬以上的城市只有白城和松原兩個。西部城鎮的發展受自然條件的限制明顯。西部地區的生態環境惡劣，欠缺人口承載能力，城市的發展規模受到自然條件的嚴重制約。西部不適合發展特大城市，只適合發展少量的大城市和中等城市。
西部地區的人口城鎮化的模式應該以發展特色小城市、小城鎮為主。松原、白城可以通過石油化工業、石油配套業、農產品加工業、服務業等來吸引農村人口。特色旅游、農產品基地、商貿物流等應成為小城鎮經濟發展的特色。
2.通過制度創新減少人口城鎮化的制度障礙
城鄉分割的制度環境制約了吉林省人口城鎮化的進程。從表面上看，人口城鎮化過程是鄉村人口變成城鎮居民的過程，但從更深層次看，人口城鎮化是一個制度變革的過程。通過制度的變革和創新使農村居民愿意并順利地變成城鎮居民。首先，應該改變傳統的戶籍管理制度。吉林省要盡快放開城鎮的落戶限制，鼓勵沒有市區戶口的原農村居民在現居住的城鎮進行戶口登記?？梢栽试S已在城鎮落戶的原農村居民繼續擁有原來的土地承包經營權。取消戶籍人口和非戶籍人口的不平等待遇，放開戶籍與福利的捆綁機制。其次，要完善城鎮社會保障制度，將進城勞動力納入到城鎮社會保障系統，提供醫療、就業、養老等社會保障，使他們安心在城鎮居住。社會保障的費用在個人、個人所在單位負擔一部分費用基礎上，所在地政府和省政府也要進行必要的財政投入。第三，政府要盡快出臺創新的土地流轉政策，在財政和金融方面鼓勵土地流轉。同時，鼓勵家庭農場和農業合作社等土地集中經營的方式，通過新的生產方式解放出更多的農業人口，為新增城鎮人口提供更多的來源。此外，政府還要在住房保障、子女教育、人員就業等方面，為進城農民提供配套的政策，使他們成為穩定的城鎮居民。
3.提高人口城鎮化的質量
吉林省城鎮化水平雖然高于全國平均水平，但質量并不高。吉林省應主要通過以下三個方面來提升人口城鎮化的質量：一是提高進城農民的收入和消費水平；二是提高進城農民的技能和素質；三是完善城鎮基礎設施建設。提高進城農民的收入，可以通過充分就業、產業升級和分配制度改革等方式來實現。許多進城務工人員處于非充分就業狀態，他們或從事季節性很強的工作，或從事一些臨時工作，一年中很多時間段處于沒有收入的失業狀態，政府應向這些務工人員提供更充分的就業信息并通過社會力量向其提供更多的就業機會。大量進城務工人員所在工作單位是一些非正規的企業，這些企業抵抗經濟波動的能力低，它們不愿意和工人簽訂長期雇傭合同，造成進城務工人員工作和收入沒有保障。鑒于這種狀況，政府應引導更多的務工人員進入到管理正規的企業，并積極調解勞資糾紛，保護進城務工人員的利益。產業升級也是提高進城務工人員收入的一個辦法?，F在大多數農村進城務工人員從事的都是附加值很低的產業，企業的利潤水平限制了工人的收入。通過產業升級可以把進城務工人員導入到附加值更高的產業，這可以提高他們的收入。通過收入分配制度改革，完善最低工資保障制度，也可以提高務工人員的收入。新增城鎮居民的消費是和他們的收入密切相關的。提高收入就是加大了他們的消費。除此之外，城鎮居民的收入也和未來生活的穩定預期高度相關，國家通過二次分配，為進城農民提供社會保障，會有效提高他們的消費水平。
提高進城務工人員的技能和素質，關系到未來城鎮發展的水平，也關系到進城人員的收入。提高農村勞動力的科學文化素質，重點是加強農村基礎義務教育，不讓學生中途失學。對進城農民進行法律法規宣傳也會提高他們的整體素質。農村勞動力素質的提高有利于他們和城市文化更好地融合。提高進城務工人員工作技能的重要方式是職業技能培訓，政府應建立面向這些人員的職業學校，以免費或部分付費的方式對他們進行技能培訓。良好的基礎設施是衡量城鎮發展水平的重要標志。吉林省在推進各級城鎮基礎設施建設方面要重點做好兩個方面的工作，一是根據各地區的特點，做好城鎮的基礎設施發展規劃，有目標、有步驟地推進適合各級城鎮長遠發展的基礎設施建設。
二是針對基礎設施建設資金匱乏的狀況，引進多元投資主體。政府的資金主要針對社會需要但回報低的項目。民間資金進入有一定回報的基礎建設項目。
4.通過優化產業結構帶動人口城鎮化的發展
理論和經驗表明，產業結構優化有利于提高人口城鎮化的水平。農村人口城鎮化主要是通過二、三產業尤其是第三產業來拉動。根據吉林省2013年國民經濟和社會發展統計公報，按產值計算，一、二、三產業的結構比例為11.8：53.4：34.8，對經濟增長的貢獻率分別為4.9%、62.9%和32.2%。
如果按結構效益最大化為標準，第二產業比重過大，應該加大第一產業和第三產業的發展，才能使結構趨于合理。從三次產業吸納的就業人數看，2012年第一產業共吸納就業人數557萬人，第二產業吸納就業人數283.1萬人，第三產業吸納就業人數515.8萬人。吉林省第二產業雖然投入大、產值高，但對就業人數的貢獻相對太小。從吸引農業人員就業來看，第三產業遠超過了第二產業。盡管吉林省農業的產值低，但就業人數多，這說明農業生產是低效的，應通過加大對現代化農業機械和農業科技的投入，減少農村的就業人數，解放更多農業人口進入城鎮，同時也能減輕農村就業人口老齡化的壓力。在吸納進城農業人口就業方面，吉林省第二、三產業都有調整的空間。吉林省工業發展不平衡，2012年重工業占工業增加值的比重為71.5%，而吸納勞動力最多的輕工業只占28.5%。吉林省在工業方面急需調整的主要包括：改變制造業過于依賴汽車、機車的單一局面，發展多種制造業，進而吸納更多的新增城鎮人口就業；大力發展輕工業，通過提升競爭力的方法，提升吉林省制藥、食品加工和服裝、電子等行業在全國和國際上的影響力，形成產業規模和集聚，吸納人口就業。
2012年吉林省服務業實現增加值在全國省市排序中居24位，位于全國后列。服務業對經濟增長的貢獻率32.2%，與吉林省工業增加值對經濟增長55.7%的貢獻率相比，服務業依然是弱勢產業。吉林省服務業總量不大、結構不優一直沒有改變。對于第三產業的發展，吉林省在繼續發展傳統服務業的同時，應不斷提高現代服務業的比重，積極發展計算機服務、現代物流、旅游、信息等產業，吸納更多就業人口。產業結構的優化可以促進人口城鎮化，所以調整產業結構是吉林省人口城鎮化的重要手段。
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