4.2 山東省財政社會保障支出結構存在的問題。
通過觀察分析近幾年的相關數據的變化情況可知，山東省財政一直沒有松懈在社會保障上的投入力度，財政社會保障支出也是逐年增多、結構也在逐步優化，在擴大保障范圍、提高保障水平、改善保障結構等方面發揮了不可替代的作用。正是因為社保發展還處于不斷完善的階段，山東省在與全國水平及其他省份相比時，其支出結構仍存有一些問題。
4.2.1 財政社保各項目支出不合理。
1.社會保障補助類支出有待于提高。
山東省是人口大省，自然在社會保障補助類上的支出要多，但與全國水平相比，山東省社會保障補助類的占比雖逐年增加，但仍一直居于全國水平之下，2013 年為26%,而全國水平為 36%.與發展相似的浙江省相比，也略低于浙江省的比重，因此山東省在社會保障補助類方面的支出有很大的提升空間。此外從增速上來看，山東省社會保障補助類支出增速從 2010 年起迅速下降，逐步趨向于全國水平，無法與山東省人口老齡化日趨嚴重的情況相適應。
財政對基本養老保險基金的補助占到社會保障補助類總支出的 60%以上，是社會保障補助類支出中占據重要位置，一地區的人口老齡化程度往往影響其支出水平，具體而言，此項支出會隨人口老齡化程度的提高而增加。對比山東省與全國的人口老齡化程度，在近八年中，山東省老齡化程度遠高于全國水平，如圖 4-8,但是社會保障補助類支出所占比重（均值為 16%）卻遠低于全國水平（均值為 26%），無法體現出山東省作為老齡化程度較高的經濟強省在社會保障補助問題上重視和努力。
2.撫恤和社會救濟類支出比重低。
財政資源具有有限性，在現行經濟發展條件和社會保障發展程度上，關注低收入人群的生活、拓寬社保覆蓋面是當前社保工作的重點，通過加大撫恤和社會救濟類支出來充分發揮社會保障"雪中送炭"的作用。
就目前山東省的情況而言，有 50%的財政社保資金用于了社會保障補助類和行政事業單位離退休費支出，雖然近年有減少的趨勢，但占比仍然很大，而撫恤和社會救濟類的支出比重相對較低，從 2007 年的 11%增加到 2013 年的 19%.從具體的子項目的支出變化情況來看，即使撫恤和社會救濟類支出的比重在不斷地增加，但進展緩慢，低于其他兩大項目（如圖 4-6），與社會保障"?；?,著重關注特殊困難人群的要求不相符。圖 4-9 顯示的是山東省撫恤和社會救濟類支出增速與全國水平對比情況，相比來看，山東省增速雖快于全國，但各年情況不穩，有的年份與全國水平相平，作為一個經濟大省，山東省并未體現出對待貧困人群社會保障時有突出之處。
3.管理類支出存在可縮減空間。
良好有效的管理既能保障社會保障體制的順利構建，又能節約財政資金，保障其他社保項目的開支。山東省有 7%的財政社保資金是用于包括人力資源和社會保障管理事務及民政管理事務的管理方面的支出。理論上管理費用支出理應隨著社會保障制度的完善而不斷縮減，但現實卻是其支出增速在一定程度上超過了財政社會保障支出和其中子項目的增速。如圖 4-10 所示，近 8 年來，社保管理費支出增速和財政社?？傊С鲈鏊俅篌w相似，但較多年份是大于社?？傊С鲈鏊俚?。管理費支出的多，就意味著其他項目可分得的資金就少，使得其他支出本就不足的項目更加難以獲得足量資金，同時，管理費用的不斷快速增加，也意味著社保事項管理效率的低下，對資金節約能力較差。
4.2.2 財政社保支出地區差距大。
由于經濟發展、人口結構等因素的影響，各地社會保障水平存在一定差異是合理的，但是差距的拉大既不利于整體居民生活水平的提高，也不利于社會保障的合理發展。正如前文所述，山東省社會保障水平東部高于西部，且差距較大。圖 4-11 顯示的是山東城鄉轉移性收入增長情況，城鎮轉移性收入明顯高于農村且增長快速，而農村發展較慢，二者的差距逐漸拉大。各地市存在同樣的情況，濟南、青島、威海等城市居民的轉移性收入明顯高于聊城、德州等地，最高的城市（威海）是最低城市（聊城）的 3 倍之多。不平衡的財政社會保障支出在縮小收入差距、提高整體生活質量方面沒有發揮其應有的作用。
4.2.3 財政社保支出城鄉不平衡。
山東省近幾年來在社會救濟類方面投入了大量的財政資金，城鄉社會保障水平有了顯著的提高，但是城鄉社會保障水平仍有較大差距。從保障的人口和水平來看，山東省享受城市最低生活保障的人口在減少，自然支出也在減少，而農村則是兩項都增加，以致農村受保障人群的保障水平仍然處于低水平，根據統計數據可得，農村低保人數在迅速增加，但低保水平始終跟不上，甚至還不到城市的二分之一。而同樣作為經濟大省的浙江省，在城鄉低保人數上遠低于山東省，在保障水平上卻遠高于山東省，尤其體現在對農村最低生活保障的支出上，浙江省城鄉間低保收入差距在不足 2 倍的情況下逐漸縮小。此外，在撫恤和社會救助類支出中，山東省更側重于對撫恤和城市低保的支出，而一定程度上忽視農村低保，而浙江省一直重視對農村社保建設的投入，使得城鄉間社保水平差距保持在較為合理范圍。相比之下，對農村貧困人口的救濟更應得到山東省政府的關注，從而縮小存在于城鄉間的保障水平的差距。
4.2.4 財政社保支出效率低。
社會效率有待提高。目前，我國社會保障還處于相對低水平，"?；?仍是現階段社會保障建設的一個主要目標。為了保證居民平等地享受改革開放帶來的利好，在社會保障體系還不完善的情況下，社會保障支出應該更傾向于貧困人口，提高其生活水平。但就目前山東省財政社會保障支出結構來看，撫恤和社會救濟類支出所占比重是最低的，且增長也比較慢，同時，山東省城鄉應納入最低生活保障的人口卻是每年不斷增加的，如此對比，作為一個經濟強省，山東省財政在對貧困人口的補助上所做仍不足，沒有突出對貧困人群的關注，阻礙了社會效率的提高。此外，從城鄉受保障程度對比來看，城鄉最低生活保障支出均呈逐年增加的趨勢，貧困人口領取的保障金也在增加，但是城鄉水平差距未縮小，如表 4-6 所示，城市的保障額是農村的二倍不止，此種情況也不利于實現完善山東省社會保障制度、維持社會公平的目標。
經濟效率有待于提高。財政支出在財政支出乘數的作用下，都會對經濟增長產生或大或小的帶動作用，在當前全球經濟不景氣、經濟下行壓力很大的情況下，加強財政社會保障支出對經濟的帶動作用成為一種可選擇的途徑。理論上，財政社會保障支出乘數效應越明顯，即對經濟的帶動作用越強，而邊際消費傾向隨著富裕程度的增加而降低，即低收入者或貧困人群的邊際消費傾向較高，理應增加對撫恤和社會救濟類的支出，尤其是對城市和農村最低生活保障人群的保障性支出，比增加社會保障補助類及其他一些管理項目的開支更能對經濟增長產生大的帶動作用。而就山東省的現狀來看，如前文分析所示，對貧困人群的保障性支出略顯不足，不能很好地發揮此部分財政資金對當前經濟的帶動作用。
同時這些問題也反映出山東省缺乏對財政社會保障支出的額度和結構的明確性安排，帶有隨意成分的在不同領域及不同項目間安排財政資金，就無法確保社會保障穩定快速的得以完善，而各項目間應該壓縮的部分沒有得到壓縮，應該增加的部分增加的程度也不足，既降低了財政資金配置效率，也不利于社會保障制度本身的完善和發展。
4.3 山東省財政社會保障支出結構存在問題的原因。
4.3.1 財政資金有限。
因為資源具有有限性，所以一切圍繞資源的活動都需要面臨選擇問題。如何將有限的資源進行合理的分配，使之既滿足各方面的需求，又能夠得到最大化利用、不至于浪費成為困擾許多人的難題。財政資源也面臨同樣的問題，經濟發展程度決定了一個地方的稅收收入水平，也就一定程度上決定了財政收入水平。而就我國目前的發展水平而言，財政收入是難以保障各個方面支出的?？v然經濟高度發達，財政收入也會因稅收收入的有限而具有有限性。一個國家，大到國防軍事，小到社區的基礎設施建設都需要財政資金，因此財政資金往往都處于緊張狀態，難以全面滿足各個領域的需求。在財政社會保障資金一定的情況下，內部各項目間也面臨資金分配問題。各項目由于起步時間不同，保障群體各異，因而得到的財力支持也不同。
相對于國防、教育、科技等領域，社會保障因起步晚而發展程度低，因此其支出水平本來就少于其最適規模，應該增加財政對社會保障的支持力度，山東省在教育、科技、醫療等領域都進行了大量投入并取得了顯著成果，這也使得財政支持社會保障的資金減少，在總量本就受限的情況下，各項目的支出增長自然也受到影響。其次，財政資源具有有限性，就會導致不同的利益群體去爭奪有限的資源，以實現自身群體利益的最大化，而此時弱勢群體就處于不利地位，占有的資源就少。具體來看，在社會保障各項支出對象來看，貧困人群是處于弱勢地位的，話語權較少，為自己爭奪財政資源的能力有限，且各項財政支出多少具有剛性，很難通過大幅減少其他項目的開支而增加對貧困人群的支出，從而會出現財政社會保障支出中，撫恤和社會救濟類支出分得的羹少的情況。
由于財政資源具有有限性，而各個社保項目的發展都離不開財政的支持，那么減少其他項目的支出而增加對貧困群體的支出的道路是不合理、也是行不通的。因此，擴大財政社會保障資金的經濟基礎，大力發展經濟，與此同時提高財政對撫恤和社會救濟類社保項目的支出比重才是優化現行山東省財政社保支出結構、進而完善山東省社會保障體系行之有效的方法。
4.3.2 山東省人口老齡化問題突出。
當一個國家或地區總人口中有 7%的人口為 65 歲以上的老年人口時，我們就稱此國家或地區進入老齡化社會。隨著我國醫療水平的提高，生活質量的加強，人口壽命逐年延長，按上述標準計算，我國總體于 21 世紀伊始就步入了老齡化社會，2001 年此比例為 7.1%,以后逐年增加，而山東省老齡化早于全國，且程度更深，在 1995 年，山東省就有 7.4%的 65 歲以上的老年人口。表 4-8 顯示的是近幾年全國和山東省人口老齡化程度，由表看出，山東省較早進入了老齡化階段，老齡化程度遠高于全國水平。
人口老齡化不僅影響人口結構的變化，還深刻地影響了山東省財政社保支出的結構。
首先，人口老齡化意味著老年人口數量的增多和壽命的延長，也就是養老金的支付年限在不斷增加，支出數額也不斷上升。這也就是為什么山東省社會保障補助類支出一直占據較高的比重，但針對現實狀況仍顯不足的原因了，這就為財政增加對社會保險基金中的養老保險金的補助力度提出了更高的要求。其次，我國養老保險金從現收現付制逐步轉變為現在的部分基金積累制，為保社會保障制度的穩定性，逐步要求"坐實"個人賬戶，這就意味著為彌補新舊制銜接造成的養老金缺口，需要財政加大對其的補助，使得此項目占據了較多的財政資金。再次，老齡化程度加深，農村老年人口增多，同時會增加對貧困人口的救濟類支出，但在財政資金有限的情況下，此項支出仍顯不足，也就逐步造成了城鄉間的差距。
4.3.3 地方財政體制不合理。
1994 年，我國開始進行分稅制改革，旨在合理劃分各級政府事權范圍的基礎上，按照主要稅收來劃分各級政府的預算收入，使得各級預算相對獨立、負有明確的平衡責任，各級次間和地區間的差別則通過轉移支付制度進行調節。合理的分稅制無論是在穩定中央和地方收入、明確各層級責任還是提高行政效率、充分發揮市場作用等方面都具有優越性。但我國分稅制還處于發展完善階段，仍有許多不完善的地方，給財政社會保障支出帶來不好的影響。
根據分稅制要求，關乎地區經濟、社會事業發展的支出下放到地方財政，由地方財政負責。在繼續保持地方政府承擔教育、衛生等社會民生支出的同時，其也承擔了20 世紀 90 年代中葉以來出現的社會保障支出的絕大部分。
此外，《城市居民最低生活保障條例》規定：地方政府須將城市居民最低生活保障所需的資金列入政府財政預算的社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ??！蛾P于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求：地方是農村最低生活保障資金的籌集的主體，農村最低生活保障資金同樣要列入財政預算，同時省級人民政府要加大投入力度。由此可見，在社會保障領域，地方承擔的事權很大，大部分財政對社會保障的支出均由地方財政承擔，加大了地方財政壓力。而與此同時，地方財權相對較少，雖然總體上歸屬地方的稅種數量較多，但都是小稅種，地方值分得第一大稅種--增值稅收入的 25%,而隨著"營改增"的不斷推行，作為地方收入主要來源之一的營業稅對地方財政的貢獻力度也受到限制。且各地市經濟發展水平不一，財力各異，對社會保障的承擔力度也就不同，因此在事權與財權不相匹配的情況下，一方面山東省政府在不斷增加財政社會保障支出，改善財政社保支出結構上就顯得力不從心，另一方面，落后地市社會保障支出提不上去，拉開了省內財政社保支出差距。因此，合理劃分中央與地方的財權和事權、深化分稅體制改革，保障地方政府能主動發揮對社會保障建設的引導帶動作用。
4.3.4 城鄉二元經濟結構弊端。
解放初期，我國政府用行政手段將城鄉分開，在城鄉實行不同的戶籍制度、就業制度、保障制度，削弱了農業資本的積累，加速實現國家的工業化。自此以后，城鄉二元經濟結構一直是我國經濟社會發展中存在的嚴重阻礙，其從體制上將城市和農村分割開來，不僅造成了城鄉發展的斷裂，而且嚴重違背了和諧社會的主旨。盡管現在不斷強調工業帶動農業、城市帶動農村，加快縮小城鄉發展的差距，但不可回避的是城鄉早已在基礎設施建設、社會保障發展等方面產生巨大差距，這一差距是在短時間內難以得到彌補的。因此，我國城市和農村仍處于相對隔離的發展狀態，社會保障也產生了城鄉差別。
山東省已全面建立起了從城鎮職工養老保險到含基本醫療、工傷、生育、失業保險在內的社保體系，城市居民在享受社會服務到最低生活保障等方面，無不早于和優于農村居民。而農村的社會保障起步晚，目前主要集中于養老保險和醫療保險，在享受的社會服務和保障程度上更是低于城市居民。雖然現有措施正不斷縮小二者間的差距，但在今后相當長的一段時間里，城鄉間的社會保障差距仍然存在。另一方面，現階段城鎮化進程加速，失地農民增多，針對這部分群體的社會保障缺失，也拉大了城鄉間、地區間的社會保障水平。
4.3.5 管理機制缺乏效率。
我國社會保障相對起步晚，各個方面存在不完善的地方，管理方面存在的不足也導致山東省財政社保支出結構不盡人意。首先，管理效率提高緩慢。如前文分析，財政社保支出中，每年要拿出 7%的部分用于社保方面的管理，且管理費用的支出增速也略高于財政社?？傊С龅脑鏊?。管理費用的支出占用了其他社保項目的資金，在財政資金有限的情況下，自然滿足不了其他項目發展的要求；其次，由于缺乏一個合理有效的管理機制，也就無法在分配財政資源時做到重點突出。政府首要的社保職責是"?；?,面對眾多的社保項目，應該重點傾向于貧困弱勢群體，因為這部分是無法通過市場來彌補的，而社?；鸱矫鎽嗟氖且兄厥袌?，增加社保資金的增值能力，來緩解對財政補貼的依賴。但往往弱勢貧困群體缺乏話語權，只是被動地接受，甚至還有一些達到貧困標準但未納入到保障范圍內的人群，管理的缺失使得社會保障制度并未充分發揮其職能。再次，目前政策規定和行政手段是我國推行社會保障工作的主要依據，法律層級方面：國家層面的立法跟不上，地方層面的立法分散而且管轄范圍受限，由此導致統一的社會保障制度被分割開來。專項法律方面：《社會保險基本法》還未出臺，居于社會保障法律制度核心地位的《社會保障法》也沒有通過實施，社會福利，社會救濟等方面的法律也幾乎是空白，這就使得管理存在一定程度的"任意性",相對落后的保障項目的合理增長難以得到保障。
4.4 本章小結。
本章介紹了山東省財政社保支出結構的現狀，雖然其在不斷的完善，但仍存在諸多的問題：社會保障補助類支出有待于提高、社會救濟類支出不足、財政社會保障支出效率較低、管理費用支出較多、城鄉地區間支出差距大等。并從財政資源的有限性、人口老齡化程度、地方財權較小及缺乏有效管理機制等方面進行原因剖析。
