第 4 章 山東省財政社保支出結構存在的問題及原因分析
社會保障是保民生、促發展的一項大工程，其中涉及到多項僅以財政投入為收入來源的項目。合理分配財政社會保障資金，將有限的資金發揮最大的效用，將不斷優化財政社會保障支出結構作為當前促進社會保障體系健全發展的重要工作。近年來，山東省政府著力發展民生工程，推動了社會保障體系的完善發展。財政社會保障支出結構包括三大部分：城鄉及地區結構和各項目結構，但受可獲數據有限的局限，本部分著力分析財政社保支出的項目結構，簡略分析城鄉、地區結構。
4.1 山東省財政社會保障支出結構現狀。
山東省社會保障制度的建立和發展經歷了和全國大體一致的過程，經過 60 多年時間，得以不斷的完善，具體體現在（1）保障項目逐漸增多，即從單一的社會救助發展到目前的社會保險、優撫、福利多層次發展；（2）保障程度逐步提高，從定額補助到與經濟、物價相掛鉤，以農村最低生活保障為例，截至 2014 年底，有 258.2萬人被納入到全省農村低保對象的范圍中，占用了全年各級財政支出約 50.5 億元，農村低保的水平是月人均補助 146 元，同比增長 9.8%;（3）保障人群逐漸拓寬，保障范圍做到了城鄉居民全覆蓋，截至 2013 年末，全省有 2259.6 萬人參加了城鎮職工養老保險，覆蓋率達到了 72%.在這一過程中，財政發揮了重要作用，其不僅為社會保障的完善提供資金，而且利用資金的流向和數量來達到調節社會保障結構的目的，使社會保障得以健康發展。
4.1.1 總體支出水平。
從歷年數據來看，山東省財政社會保障支出占全省地區 GDP 的比例約為 1%,占全省財政總支出的 10.4%左右，都處于相對低的水平。但從總量上來看，山東省財政社會保障支出呈每年遞增趨勢，平均增速達到 20%,但近幾年增速下降。表 4-1 顯示的是 2006 至 2013 年八年間山東省地區生產總值、財政總支出及財政社會保障支出的情況，從總量上看，財政社保支出隨著經濟的發展、財政總支出的增多而增加，在財政總支出中所占比重也呈逐年增加的趨勢，可見在財政總支出結構中，逐漸偏向于民生社保方面的支出，提高全省社保水平。但雖然經濟的發展帶來了社保支出的增多，但是其在地區生產總值中的占比近年來卻有所下降。圖 4-1 顯示的是山東省財政社保支出增速情況，從圖中可以看出山東省生產總值、財政支出及社保支出增速變化波動性都較大，但總體而言，財政與社保支出的增速都快于生產總值，且二者的變化趨勢一致，前者增速略大于后者。因此，山東省財政社會保障支出可提升的空間很大，能夠為財政社保支出結構的優化提供充足的物質基礎。
4.1.2 項目結構。
1.社會保障補助類支出。
補助類支出在山東省社會保障支出中占據了重要的比重，且其重要性慢慢增強。
財政對社會保險的補助支出、就業補助支出是社會保障補助類支出的組成部分，其中前者是其最主要的部分，其可劃分為財政對基本養老保險基金、失業保險基金、基本醫療保險基金等 8 個項目的補助支出。表 4-2 顯示的是 2006-2013 年八年間山東省社保補助類項目的支出情況，如圖所示，從 2006 年到 2013 年，山東省社會保障補助類支出得以快速增長，8 年的時間里就增長了 4 倍多。但其占財政社會保障支出總額的比重卻不是一直上升的，而是先降后升，于 2013 年達到 26.03%.子項目中，財政對社會保險補助支出占比大，且近年不斷上升，比重已接近 90%,相比而言，就業補助支出在絕對值上是不斷上升的，但在相對值上，即占社會保障補助類支出的比重上卻是逐年下降的。
在 2012 年山東省財政對社會保險補助方面，新型農村社會養老保險占該類支出的比重最高，達到 65%,其次是基本養老保險，為 19%,占比較低的是失業保險、基本醫療保險等四險，加總起來占比為 1.4%.這充分表明了山東省有意增大了對農村社會保障建設的投入。
而從各項目增速上來看，財政對社會保險補助支出增速變化起伏大，除 2008 年是負增長之外，其余年份都是正增長，并于 2010 年達到峰值，然后回落。在其內部，由于數據不全，難以精確觀察變化情況，但總體而言，財政對基本養老保險補助支出的變化不大，緩慢增加，而其他四項社會保險支出變動較大。財政對就業補助方面，其增速保持在平穩狀態，除 2009 年幾乎無增長外，其他年份都保持在約 17%的增長速度上，并未反映出財政隨就業形勢的變化而發揮調節作用。
2.撫恤和社會救濟類支出。
側重于對特殊人群提供保障的撫恤和社會救濟類支出是山東省財政社會保障支出中的另一項重要支出，其在財政社?？傊С鲋械恼急戎鹉暝黾?，2006 年為 14.7%,2013 年則上升為 19.69%,且各年所占比重較穩定。這一大類包含撫恤、城鄉最低生活保障支出及自然災害生活救助支出四部分，從絕對量上看，除了自然災害生活救助由于各年份的受災程度不同而支出有多少外，其余各項均逐年增加。但從相對值來看，這一類支出的一半是用于撫恤支出的，且撫恤占比呈下降趨勢；城市最低生活保障支出占比也是呈遞減趨勢，情況和農村最低生活保障支出情況相反，農村低保支出從2006 年的 6.29%增加到 2013 年的 34%,可見，近 8 年山東加大了對農村的扶貧力度。
從各項目的增速來看，除了自然災害生活救助支出增速起伏波動大以外，其他各項目增速較為穩定，農村低保在 2008 年經歷了一次大幅增長后回歸平穩，并慢慢減緩；撫恤支出的增速在 20%上下波動；城市低保的增速則逐年平穩下降。
3.行政事業離退休費支出。
受我國長期以來的社會保障制度的影響，行政事業單位離退休費支出成為山東省財政社保支出項目中最大的一筆支出。但隨著社會保障制度的日漸完善，保障標準的日漸統一，行政事業單位離退休費這一項發生了變化。雖絕對值上變化不大，呈先增加后減少的態勢，但從其占財政社會保障支出的比重上來看，其占比從 2006 年的 39%降至 2013 年的 18.76%,一直呈縮小趨勢。從其各年的增速數據來看，其增速呈波動減緩趨勢，2013 年甚至出現負增長?？傮w來看，政府有意控制此項支出。
上述的三大類支出項目占到財政社會保障總支出約為 69%的比重，其中社會保障補助類占到 18.96%,撫恤和社會救濟類占到 17.78%,行政事業單位離退休費所占比重高，為 32.3%,約為前兩者的和。圖 4-6 顯示的是山東省財政社會保障各子項目支出的變化情況，從圖中看，撫恤和社會救濟類支出所占比重穩中漸長，波動幅度不大；在 2009 年，社會保障補助類支出所占比重短暫下降，而后快速提升，在 2012 年超過了行政事業單位離退休費支出所占的比重，而后者一直居于高位，在 2009 年開始大幅下降。近幾年，山東省財政社會保障支出結構總體符合社會保障發展的整體要求，但不可忽視的是，社會保障補助類支出和社會救濟類支出所占比重仍然較低。
4.1.3 地區結構。
財政社會保障支出除了各項目間存在差異，不具發展的統一性，地區間的支出額也存在一定的差距。由于社會保障的支出水平及完善程度和經濟發展、政府財力情況有一定的相關性，而山東省境內各地發展不平衡、人口結構和城鎮化進程不一，東部沿海地相對西南內陸地區來說經濟發達、政府財政資金較為充足，因而社會保障建設相對完善，對社會保障的支出力度也較大，而西南內陸地區經濟發展較為落后，社會保障水平低，且地方政府難以安排適量的資金用于社會保障建設，因此山東省內兩區域的社會保障的發展水平拉開了差距。吳書光、夏金釗（2012）對山東省各地市的城鎮養老保險水平進行研究發現，山東省境內養老保險的覆蓋面及保障水平有顯著差異，臨沂、聊城等市覆蓋率低，為 31%,青島、威海、淄博等東部城市社保覆蓋率高，淄博達到了 61%,從而這部分地市拉高了全省的平均水平（46%）；而在保障待遇方面，濟南、青島等地待遇水平高，臨沂、菏澤等地待遇水平較低，且差距較大?？傮w而言，以青島、威海為代表的沿海城市的社會保障水平要高，其不僅得益于較高的經濟發展水平，還有賴于較高的社保參保率，而以菏澤、聊城為代表的內地，受各因素的影響，社保水平要低。由于缺少山東省各地市社保項目的數據，本文對地區結構僅做簡要闡述。
4.1.4 城鄉結構。
各地市因經濟發展水平不同而導致社會保障的水平也各異，同樣，城鄉間社保的起步不同、囊括的行業也不同，社會保障支出更是存在很大的差異。近幾年，山東省農村社會保障建設發展迅速，除了期初的社會救濟之外，養老保險、醫療保險等保障項目逐步普及開來，并且逐步統一與城鎮的標準。由于現階段，并未將城鄉社會保障支出單獨核算，因此本文借以城鄉居民間的轉移性收入為標準，分析山東省城鄉社會保障支出存在的差異。表 4-5 顯示的是 2007-2013 年山東省城鄉居民轉移性收入的情況，有表看出，山東省城鎮居民轉移性收入絕對值明顯高于農村，2007 年二者的比值為 13 倍，隨著對農村財政支持力度的提高，農民轉移性收入得到了快速提升，2013年城鄉間此收入比縮小為 7 倍。但更直觀的是，城市居民轉移性收入達到了 5000 之余，而農村居民相應的收入不足 1000 元，可見，城鄉間的保障水平還是存有較大的差距。
