本篇論文目錄導航：

【題目】中國居家養老服務機制構建研究
【引言】我國城鄉居家養老模式探究引言
【第一章】居家養老服務體系的基本理論和基本功能分析
【第二章】居家養老體制建設的比較研究及經驗借鑒
【第三章】我國居家養老服務制度建設現狀和存在的問題
【第四章】完善我國居家養老服務體系建設的對策
【結論/參考文獻】居家養老服務發展策略分析結論與參考文獻

三、 我國居家養老服務體系建設現狀和存在的問題

我國的居家養老服務起步較晚，大部分地區正在進行探索和試點工作，法律體系也正在不斷建立和完善中，雖然有西方國家和香港、新加坡、臺灣等華人集中的國家和地區的先進經驗可以參考，但面對人口基數大，特別是農業人口眾多這一特殊情況，迫切需要設計出符合我國國情的居家養老服務模式，并促進其逐漸形成科學的制度體系。

（一） 我國居家養老服務發展模式

探討我國的居家養老服務發展模式，需要特別注意我國當前城鎮化程度較低，農業人口眾多，特別是留守人口集中在老人和兒童這一現實情況。這就需要區別城鄉進行思考，在將來，隨著城鎮化程度的提高，必然將城鄉統一居家養老服務的模式。

1. 城鎮地區發展模式

目前，在城鎮地區，我國居家養老服務在探索過程中逐漸形成了四種模式：政府主導--社會參與模式，政府扶持--專業組織運作模式，政府引導--社會組織自主運營模式，多元主體介入--系統性發展模式[37].下面做詳細闡述：政府為主導，社會力量廣泛參與模式下的政府起主導作用，負責設計規劃、政策制定、資金支持、監督評估等工作，其作用貫穿于居家養老服務的各個環節。這個模式能夠以很高的效率進行運作，但問題是這也同時會占用較多的公共性資源，這一點和國家對社會福利要以社會化的模式進行發展的方向相違背。其內容有以下幾個方面：一是提高養老金保障水平，除基礎養老金外，增發高齡老人補貼資金，例如在北京，80 歲以上老年人的人均養老金每月達到 600 元以上[38];二是進行基礎設施改造，建立敬老院等長效資助機制；三是區分人群給予政府補貼，對貧困老年人根據其貧困程度給予全部或部分養老服務補貼。

在政府扶持，專業組織運作模式中，政府通過政策制定，并為社會上的服務組織提供資金支持，同時還要對其服務進行監督。社會組織一般都通過與政府合作，或者以競標方式取得服務資格，政府向其購買服務。政府就逐步可以不再具體承辦養老服務，其服務對象一般面向全體老年人，對于政府保障對象，理應由政府承擔其養老服務費用。

政府引導，社會組織自主運營模式主要在我國經濟較為發達的地區出現，因為這種模式下的社會組織需要有更大的自由空間。組織獨立自主的進行管理運營，主要依靠優惠措施和服務競爭發展，政府只起監管作用，將選擇服務的權利交給老年人自己。

多元主體模式也可以說是上述三種模式的混合模式，是養老服務發展到一定程度的必然結果，主要出現在經濟發達、社會服務業發達的地區，前面介紹的香港地區養老服務模式就是這樣的模式。

2. 農村地區發展模式

對于城市發展居家養老服務的模式我們進行了分析闡述，但這種方式更適合于城市中心去和經濟較為發達的農村地區。但我國絕大多數農村地區經濟發展水平較低，且居住情況復雜，以前農村地區只有為農村五保供應對象服務的農村敬老院，河北的肥鄉縣深刻領會到發展農村居家養老的重要性和前瞻性，幾年前，河北前屯村的成立了"互助幸福院",這個模式就是我國居家養老服務在農村成功實施的一個典范。

該院由村子集體提供場所，政府補貼，村民自帶生活用品集中生活進行互助養老．這種模式尤其適合經濟欠發達的農村地區，不但解決了老人無人照料、無人陪伴的問題；還替子女解決了后顧之憂，可以更好地發展事業；同時還增進了村民情誼、黨群關系，使全村上下團結一心、和睦共處。這一養老模式已經被實踐證明，能夠適合廣大農村地區居家養老服務，目前已經開始了在全國范圍內的推廣。

（二） 我國居家養老服務的政策制度

探討居家養老服務在我國的政策制度，可以看做就是對當前居家養老服務體系建設的法制化、規范化現狀進行分析。法制化是指用法律和制度去規范和約束各種社會行為，法制化是要建立一個以法制為主導的社會，實現依法治國，即法制現代化[40].這代表著一個國家可以展現的綜合現代化的水平。

1. 政策的法律淵源

法律淵源包含以下幾個方面的意思：一是法律的歷史傳統或歷史來源；二是法律產生的根源；三是法律的文件來源；四是法律的形式淵源[41].在我國，法律淵源包括正式和非正式兩種：正式法律淵源--憲法和法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等；非正式法律淵源--政策、習慣等。從我國一黨執政的基礎看，執政黨的政策就能夠作為非正式的法律淵源（但其不能代替正式的法律淵源，可以經過立法程序后成為正式的法律淵源）。

2. 相關政策制度內容

憲法是每一個國家的法律基礎，我國的憲法對養老服務也做出了說明，憲法第四十五條規定"中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利"、第四十九條規定"成年子女有贍養扶助父母的義務，禁止虐待老人、婦女和兒童"[42].憲法強調主要承擔養老責任的是在在家庭，是要強調家庭成員，應該對老人的生活進行照料，同時還要在感情上關新他們。

《老年人權益保障法》和《社會保險法》這兩部法律法規，就基本建立起具有中國特色的養老保障制度體系框架，對涉及老年人的養老、醫療等內容也做了明確規定，這兩部法律是構成我國養老法律框架體系的基礎內容[42].

此外，還有一系列有關養老的部門規章、地方性法規和養老規劃等行政法規，就比如：一是《社會福利機構管理暫行辦法》（民政部 1999 年）。這個辦法規范了養老機構的性質定位、服務內容、建筑標準和管理制度；二是《關于加快實現社會福利社會化的意見》（民政部 2000 年）。這個辦法強調可以對我國社會福利社會化進行推進，進而構建多元化的社會福利體系；三是《關于加快養老服務業的意見》（國務院 2006 年）。這個意見指出了要鼓勵發展居家養老服務業；四是《關于全面推進居家養老服務工作的意見》（老齡辦 2006 年）。要求各地政府制定居家養老服務發展的具體規劃、不斷加大政府投入力度，落實各項優惠政策，建立社區服務網絡，提高信息化服務水平；五是《中國老齡事業發展"十二五"規劃》（國務院 2011 年）。提出要健全覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系，初步實現全國的老年人人人享有基本養老保障，提出了"建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系"[44].

各地政府結合本地實際情況也出臺了老年人權益保障條例、養老服務發展規劃等地方性法規。

（三） 我國居家養老服務當前存在的問題

通過對我國居家養老服務體系建設發展模式和政策制度的分析，不難發現這兩個方面都存在著一些問題。

1. 發展模式方面存在的問題

對居家養老服務體系建設，當前我國還處在探索階段，各地發展模式不同，但還是存在一些普遍性問題，主要體現在以下幾個方面：

--模式僵硬普遍缺乏人性化。目前各地的發展模式多數不切實際，具體落實起來存在很多困難，缺乏"以人為本"的服務理念。例如很多地區在發展過程中選擇了以稅費優惠政策為主要手段的發展模式，但養老服務機構在按規定辦理優惠政策時耗時耗力，甚至有些合法登記注冊的機構成本遠高于不注冊登記的機構，造成了部分機構寧肯?不選擇享受優惠政策。

--服務主體單一。大多數地區在制定養老服務規劃時強調了"政府主導"這一內容，雖然后續也說明了需要社會的參與，但往往是政府部門大包大攬，有些社會機構想參與時，又缺乏明確的規定，導致無法幫助政府分擔重擔，與"社會福利社會化"的基本發展要求相違背。

--服務形式單一。發展模式過散、服務內容單一，同一地區的發展缺乏統一規劃，經常出現同職能、同內容的模式換個名字重新出現的情況，社區居民針對不同的機構名稱難以正確理解，這種情況的出現中央機構要負起一定的責任。同時服務形式基本停留在對老年人的家政服務階段，必要的醫療保障和針對老年人的心理慰藉都沒有明確的規劃。

--政策碎片化嚴重。各地在確定發展模式過程中缺乏統一規劃，或者有了規劃不遵照執行，經常是就事論事，領導關注哪方面重點就制定出臺哪方面政策，有時候政策之間不銜接，甚至出現相互抵觸情況。

--對農村關注較少。對農村老年人的保障重點仍舊是五保優撫對象，資金也主要投向這些地方，面對農村空巢現象的加重缺乏有效的應對手段，出臺有關為了促進農村居家養老方面發展的具體政策較少。

2. 政策制度方面存在的問題

目前我國居家養老服務政策存在立法層次低、覆蓋范圍窄、監督機制不健全的問題。

一是缺乏一部獨立的、專業性有關居家養老服務的基本法律。我國的《老年人權益保護法》規定了"老年人的養老主要依靠家庭",這個規定，目前已經不能適應當前社會發展的實際情況的。國家 2000 年頒布的《關于加強老齡工作的決定》，雖然對政府引導與社會舉辦相結合、家庭養老與杜會養老相結合進行了強調，但只是做了原則性的陳述，缺乏可操作性。居家養老服務體系復雜，不是單獨一部法律所能涵蓋的，還需要相關法律法規配合。目前很多有關居家養老服務的內容尚沒有任何法律規定，如居家養老服務提供的標準、市場運作方式、服務人員的要求、居家養老糾紛的爭議處理等。法院受理有關養老方面的案件時，大多是使用《消費者權益保障法》、《民法通則》中的相關條款進行辦理，是從消費服務的角度進行分析，而非專門的居家養老服務合同法[45].

二是現有的行政法規沒有形成體系且法律效力層級低。由于我國正處于探索階段，關于居家養老服務的規定多集中于地方規范性文件，連地方性法規、地方政府規章都很少涉及到。當前，除了《老年人權益保障法》外，其他有關于居家養老的規定則更是集中在地方規范性文件中，立法層次非常低，缺乏全國統一的、專門的單項法律規定[25].

各地開展居家養老服務工作，不僅僅欠缺了權威性、強制性，而且執行起來的矛盾點也會造成效率也不高，執行效果必然也大大折扣。同時也使得居家養老服務中存在的一些根本性、共同性、長期性、全局性的問題得不到及時有效的解決。此外，政府各部門、政府與市場、民間組織之間都需要相互協作，還需要地方財政部門的資金支持，衛生部門建立老年醫療服務機構，文化部門重視老年人的精神生活需求等等，只有各部門緊密配合，才能夠在居家養老服務的健康發展中，提供有力保證。

三是對社會辦的養老服務機構缺乏長效保障機制。近些年來，民辦養老機構發展勢頭良好，通過相互滲透發展，已經逐步實現了投資主體的多元化，形成了政府、民辦機構共同發展的良好局面[47].但是現有法律體系在民辦機構的社會地位、優惠政策、資本準入機制等方面存在缺失。對民辦非營利機構的管理體制規定不完善，敬老院不能單獨承擔責任，其所有的社會經濟活動法律后果只能全部由政府承擔。此外，政府出臺的促進民辦養老機構發展的優惠政策，在土地、房租等大額支出上也難以形成有效力的手段，這也在一定程度上，影響了我省養老服務事業的發展。