2013年底，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報提出"全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化".國家治理體系和治理能力現代化的提出，是中國共產黨執政理念的進一步發展，是對經濟、社會、政治和文化建設的新認識。
合理的社會保障制度是促進經濟、社會、政治和文化良性發展的重要制度保障，應為國家治理現代化中的重要舉措。然而，學界在探討國家治理現代化時，盡管提到了社會保障制度，但對其在國家治理現代化中的地位和作用，認識不夠深刻，相關研究較少?；诖?，本文通過專門探討社會保障制度對實現國家治理現代化的作用機理，以及國家治理現代化要求如何優化社會保障制度，來試圖彌補上述缺憾。
一、國家治理現代化的實現路徑
對于國家治理現代化的理解，典型的觀點有以下幾種：
1.國家治理現代化是國家治理制度和治理能力的現代化，即治理制度和治理能力作為現代政治要素，不斷地、連續地發生由低級到高級的突破性變革的過程.
2.國家治理的基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統中，在中國特色社會主義制度的完善和發展過程中，中國共產黨領導人民科學、民主、依法和有效地治國理政.
3.從普遍性上說，國家治理現代化的根本含義是調適國家與社會的關系，順應經濟社會發展，轉變國家的管理職能，消除國家管理體制、職能和行為中有悖于經濟社會發展的因素，使國家機構更好地服務于經濟社會發展，由凌駕于社會之上的特權政治力量真正變成服從于和服務于經濟的積極方面。
4.國家治理現代化的主要內涵集中體現在以下六個層面：（1）治理主體的多層化和多元化；（2）治理結構的分權化和網絡化；（3）治理制度的理性化；（4）治理方式的民主化與法治化；（5）治理手段的文明化；（6）治理技術的現代化.
基于不同視角給出的國家治理現代化內涵存在差異，但從上述界定中可歸納出國家治理現代化的一些特點。一方面，國家治理現代化是一系列制度體系的完善和變革。國家治理包括經濟治理、社會治理、政治治理、文化治理等方面。相應的，國家治理現代化則應囊括經濟治理現代化、社會治理現代化、政治治理現代化和文化治理現代化等在內。
另一方面，國家治理現代化的實現需要準確調整政府、社會和市場的關系，即確定政府的合理作用空間，保證社會力量的適度參與，實現市場主體的進退有序。具體而言，基于中國當前發展狀況，經濟治理現代化要求有效實現各項經濟制度的積極功能，社會治理現代化要求政府、社會、市場通力合作，有效應對國民面臨的社會問題，政治治理現代化要求政府進一步更新執政理念，建立具有公平、公正特征的政治制度，文化治理現代化要求文化能通過正面激勵機制，來引導社會成員的行為。
綜上，國家治理現代化的實現邏輯圖如下所示。
【1】
二、社會保障制度對實現國家治理現代化的作用機理
（一）社會保障制度是經濟治理現代化的關鍵工具
經濟治理現代化的實現需要社會保障制度的支持。首先，社會保障制度是市場經濟體制改革的重要機制支撐。在由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，企業需要剝離出社會保障供給的功能，卸掉"包袱"、輕裝上陣，這就需要有效的社會保障制度來承擔原有企業福利供給的功能。市場經濟體制改革的有序推進離不開社會保障制度的配合。
其次，社會保障制度是經濟調節的重要手段。
當經濟衰退時，完善的社會保障制度可以為失業人員提供經濟支持和就業服務，向貧困人員進行財政轉移支付，進而通過增大需求，來緩解經濟的進一步衰退；在經濟繁榮時，隨著勞動力市場就業人數的增加，貧困人口收入水平的提高，通過社會保障進行的轉移支付規?？s小，一國可將節省出的財政資金用于其他亟需發展的領域，從而實現對經濟的調節。
第三，社會保障制度是經濟穩定健康發展的重要保障。穩定健康的經濟發展應是增長總量和質量并重提升的過程。健全的社會保障制度可以通過二次分配、三次分配適當調節不同群體的收入差距，經由社會保險和就業服務制度促進勞動力的有效供給，為經濟健康發展提供保障?？傊?，社會保障制度是實現經濟治理現代化的關鍵工具。
（二）社會保障制度為社會治理現代化的重要內容
社會治理是國家治理的基石。社會安定，國家祥和；社會動蕩，舉國遭殃。因此，國家治理能力與治理體系現代化特別需要夯實社會治理的基石.
社會保障制度為社會治理現代化的重要內容，這主要表現在以下兩個方面：一是社會保障制度覆蓋對象具有特殊性。具體而言，社會保險制度、社會救助制度和社會福利制度分別覆蓋勞動者、貧困群體和全體國民。這種覆蓋群體的特殊性必然要求在社會治理過程中，充分發揮社會保障制度的作用，改善各類群體的社會保障待遇。
二是社會保障制度應對社會問題具有針對性
人類社會存有老年、疾病、生育、失業和貧困等社會問題。社會治理現代化的實現要求解決上述問題，而社會保障制度為應對這些問題的重要手段。分而論之，養老保險和老年服務制度為應對老年問題的關鍵安排，醫療保險、醫療救助和醫療服務制度是應對疾病問題的重要機制，生育保險制度為應對生育問題的支撐方法，失業保險和就業服務制度是應對失業問題的有效手段，最低生活保障和扶貧開發制度為應對貧困問題的積極工具?？傊?，社會治理現代化是解決社會問題的過程，社會保障制度的優化則為其重要內容。
（三）社會保障制度是政治治理現代化的重要表征
社會保障制度是政治治理現代化的重要表征
第一，社會保障制度的改革措施是政黨執政理念的重要體現。在中國，自2003年以來，隨著"以人為本"、"科學發展觀"、"和諧社會"等執政理念的提出，社會保障制度的改革更加注重公平和以人為本。第二，社會保障制度是政府職能的重要體現。
1978-2003年，政府主要職能為促進經濟服務。相應的，社會保障制度的發展追求經濟目標。
2003年以來，政府更加強化社會管理與公共服務職能。
以此為背景，社會保障制度的發展講求推動經濟、政治、社會與道德目標的協同實現.這一社會保障制度建構目標的發展是政府職能轉變的重要表現。第三，社會保障制度的優化過程可促進政治治理效果的改善。也就是說，社會保障制度發展中存在的問題及其改善可倒逼推動政治治理現代化的進程。具體而言，當前，中國弱勢群體的社會保障訴求表達渠道有限，社會保障行政管理機制不夠健全。政府積極采取有效措施，破解這些問題，有益于政治治理現代化的實現。
（四）社會保障制度是文化治理現代化的應有機制
一個種的全部特性、種的類特性就在于生命活動的性質，人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動.而這種自由自覺的活動正是意識性的、文化性的活動，因為人的一切活動無不具有意識性因而無不具有文化的屬性.因此，作為一項重要的人類社會活動，社會保障制度無疑具有文化屬性。
中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報指出，要"推動社會主義文化大發展大繁榮，……，建立更加公平可持續的社會保障制度".
前者屬于社會主義文化建設的范疇，后者為社會建設和民生工程的重要內容，二者聯系緊密。社會保障制度的建設必須要尊重具體國家一定時期文化的要求，但這種尊重并不意味著盲從于糟粕文化的誤導。理性的選擇是，一國或一地區社會保障制度的建設，不僅要尊重且維系已有優良文化，且須抵制糟粕文化。有鑒于傳承和塑造優良文化是文化治理現代化的應有之義，社會保障制度是實現文化治理現代化的應有機制。
三、國家治理現代化目標下中國社會保障制度的完善
（一）發揮社會保障制度積極功能，推動經濟治理現代化
在中國社會保障制度的改革初期，其通常被作為經濟改革的配套措施。如，1993年的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要"重點完善企業養老和失業保險制度，強化社會服務功能以減輕企業負擔，促進企業組織結構調整，提高企業經濟效益和競爭能力。
"在當時，為了順利推進市場經濟體制改革，包括企業養老保險和失業保險等在內的社會保障制度完善是一種被動行為。這種讓社會保障制度的發展服從經濟改革需求的行為，使得各類社會保障項目的發展出現了結構失衡的問題,無法發揮其積極功能，進而在一定程度上阻礙了經濟治理現代化的實現。
應有的理念為，將社會保障制度作為重點發展的社會經濟政策，發揮其積極功能，為實現經濟治理現代化貢獻力量。
具體而言，為促使經濟治理現代化的實現，應完善社會保障的甄別機制、退出機制、待遇調整機制，優化就業保障和扶貧開發等制度，準確瞄準覆蓋對象，提升社會保障制度自身運行效率，有效發揮其縮小收入差距的再分配功能，進而通過保障國民當期享受和未來預期的社會保障待遇充足，解除其后顧之憂，增加當期消費，有利于將現有的單一依靠投資拉動經濟的方式，轉變為更加注重利用內需增加推動經濟發展。
（二）優化社會保障制度體系，促進社會治理現代化
社會治理現代化需要完善的社會保障制度體系來應對相關社會問題。第一，優化社會保障制度內容體系。要積極完善中國社會保險制度，特別是要提高基本養老保險和基本醫療保險制度統籌層次。完善養老基金投資運營機制，改進基本養老金調整機制。積極穩步推進機關事業單位養老保險制度改革，有效實施職業年金機制。同時，做好這一改革的配套工作，制定并落實公職人員工資收入定期調整機制。"三改聯動",推動中國醫療保險體系合理化，要鞏固完善基本藥物制度和改善基層醫療衛生機構運行機制。努力推進社會救助制度的建設，構建綜合型社會救助制度，其以生活救助為核心，具體包括城鎮最低生活保障制度、農村最低生活保障制度、五保供養制度；以專項救助為主要內容，具體包括教育救助、醫療救助和住房救助；以特殊救助為特殊內容，具體包括自然災害救助、法律援助制度、城市流浪乞討人員救助、農村臨時救濟、農村扶貧開發等。構建以生活性福利為基礎、發展性福利為核心、幸福性福利為補充的社會福利制度。
第二，優化社會保障制度結構體系。要積極建立參保者在社會保險制度與社會救助制度之間轉移的對接機制，切實理順對接過程中的連接流程。完善職工的養老保險和醫療保險與個體工商戶和靈活就業人員的養老保險和醫療保險對接機制。
當三種群體身份轉換時，尤其是靈活就業人員轉變為職工時，可實現養老保險關系和醫療保險關系的順利轉換。建立企業職工基本養老保險與城鎮居民社會養老保險制度的對接機制。當參保者在從業者和非從業者之間轉換時，尤其是由非從業者轉換為從業者時，能夠合理實現養老保險關系在企業職工基本養老保險和城鎮居民社會養老保險之間的轉移。在機關事業單位養老保險制度改革過程中，既要對轉為企業的事業單位職工的養老保險關系向企業職工基本養老保險制度轉移設定機制，又要為進入或退出機關事業單位人員的養老保險關系與其他制度之間轉移規定銜接辦法。
第三，完善社會保障制度責任體系。要適當降低企業和職工向社會保險制度的繳費規模，合理確定企業和職工的繳費率結構。完善中央政府向地方政府的新農保補貼專項轉移支付制度，由中央財政根據各地具體狀況來對地方政府向新農保提供財力支持進行專項補貼。適當提高基礎養老金水平，在建立合理繳費檔次的基礎上，適度提高地方政府補貼水平，增加選擇較高繳費檔次的補貼增量，激勵農民提高參保積極性，并選擇較高的繳費檔次，努力提升新農保養老金替代率水平，同時亦要防范逆向收入再分配狀況的出現。合理確定新農合籌資標準，優化各級政府的財政補貼結構，建立合理的籌資標準動態調整機制，理性確定新農合的補償起付線和封頂線.
有效協調政府、社會、市場和個人在社會救助和社會福利中的責任分擔。作為社會福利體系的核心部分，養老服務體系亟須完善。其中，十分關鍵的一項議題是如何通過推進民間資本參與養老服務體系的建設，來優化養老服務體系的責任體系。應統籌界定公辦和民辦養老服務機構的功能。
加大對公辦養老服務機構的投入，重點保障困難老年人的養老問題，解決不能應用市場手段妥善處理的問題，將發展空間留給民辦養老服務機構。民辦養老服務機構的對象主要為非困難老年人群體，其中，非營利性機構主要提供針對中等收入人群的公益性較強的基本養老服務，而營利性機構主要向高收入人群提供高層次的收費較高的養老服務。要明確民辦養老服務機構"營利性與非營利性"的政策界限，為各項優惠政策瞄準對象提供依據。特別需要指出的是，與非營利性養老服務機構相比，營利性養老服務機構因公益性并非很強，其所享受到的各類公共政策支持力度應該較弱。
提升民間資本參與養老服務體系建設中的政府責任水平。一是擴展稅收優惠政策。目前，《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號）規定，機構養老收入的營業稅可享受免稅待遇，但未對社區居家養老服務中心等享受此項優惠作出明確規劃。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的安排，國家正在推進營業稅改征增值稅工作。此項改革完成之后，建議政府在流轉稅方面繼續對機構養老給予稅收優惠，不對其護養服務收入征收增值稅，同時對社區居家養老服務機構可享受此類待遇進行明確規定。
二是加大民間資本投資養老服務的所得稅扶持力度。目前，民間資本投資興辦的非營利老年服務機構可享受企業所得稅免稅待遇，而營利性養老服務機構在企業所得稅方面目前暫無稅收優惠政策。建議國家加大稅收支持力度，自營利性養老服務機構獲取第一筆經營收入之納稅年度開始，一定年度內（如1-4年）可獲免征企業所得稅的優惠；隨后若干年內（如5-8年）一定比例范圍內（如50%）征收企業所得稅。對企業采取股權投資方式投資于養老服務機構一定年限及以上（如≥3年）的，可設定其投資額的一定比率在持有股權年滿一定期限（如滿3年）的當年抵扣應納稅所得額。如若當年抵扣不足，可在隨后年度結轉抵扣。鼓勵個人為老人購買養老服務，實施養老服務支出個人所得稅稅前扣除政策，對個人因為老人接受養老服務機構的護養服務而向養老服務提供者支付費用，能提供合法憑證的，應納稅所得額30%的部分準予在計算繳納個人所得稅之前扣除。
三是加強信貸支持。政府可利用貼息政策，在鼓勵金融機構通過新型信貸品種，為民辦養老服務機構開辟專門信貸渠道的同時，讓非營利性民辦養老服務機構享受到貸款優惠利率。具體而言，應激勵金融機構創設養老服務小額貸款融資平臺，支持社區居家養老服務中心的建設與發展；推動銀行給予流動資金或保證貸款，為缺乏固定資產的民辦養老服務提供者給予財力支撐；促使金融機構擴大對運行一定年限且財務狀況良好的民辦養老服務機構的信貸范圍。同時，將民間資本參與構建的非營利性養老服務事業定位為，政府專項信貸擔保、地方政府對中小企業和青年創就業扶持信貸擔保范圍內的重要組成項目，增強對非營利性民辦養老服務機構的信貸支撐力度。
（三）提升社會保障公平性，助力政治治理現代化
公平是社會保障制度和政治治理現代化的共同目標。提升社會保障的公平性，可從以下方面入手。其一，促進城鄉社會保障制度的公平構建。在優化城鎮社會保障制度的同時，要更加注重農村社會保障制度的完善。擴大政府對農村社會保障制度的財政支持規模，提高農村社會保障水平。構建或完善農村養老保險、醫療保險、養老服務、老年津貼以及殘疾人和婦女兒童社會福利、社會救助等制度，積極探索城鄉社會保障制度整合與銜接的具體路徑。
其二，推動不同群體對社會保障的公平享有。
完善社會保障行政管理機制，疏通弱勢群體社會保障訴求表達渠道，增大政府對弱勢群體社會救助財政支持規模。適度提高政府對農村居民、城鎮企業勞動者等群體的社會保障財政轉移支付水平，縮小其與機關事業單位工作人員的社會保障制度待遇差距。其三，推進不同地區社會保障制度的公平發展。積極發揮縱向轉移支付和橫向轉移支付制度的功能，縮小不同地區社會保障財政支出差距。提高社會保障統籌層次，整合并合理利用不同地區社會保障資源。優化官員晉升制度，將社會保障發展狀況作為地方政府官員晉升考核的重要衡量指標。
其四，有鑒于老齡化背景下的養老服務體系優化為當前理論和政策熱點,此處對民間資本參與養老服務體系建設中的公平公共性和規制問題進行專門分析。第一，之于民間資本參與養老服務體系建設這一議題，當前理論界和政策界重視其經濟手段的作用發揮，提出要以養老服務業叩開"銀發經濟"的大門，即充分利用民間資本，發展養老服務業，進而增加就業崗位和推動經濟發展。就創造經濟動力源而言，上述觀點和做法具有重要意義。
同時，應該看到，學者和政府部門的觀點與具體政策的落實，在一定程度上缺乏對民間資本參與養老服務體系建設的社會目標的重點關注，這很可能會削弱國民享有基本養老服務的公平性。作為一項社會保障制度，養老服務的主要功用和最終目標為促進社會公平、正義和共享.也就是說，就制度自身而言，民間資本參與養老服務體系建設的主要方面是上述社會目標的實現。
總之，民間資本參與養老服務體系建設的經濟和社會作用都是十分重要的。當前，應在繼續充分發揮其經濟推力功用的同時，適當提升對其社會目標的重視程度。
第二，為推進民間資本對養老服務體系建設的積極參與，諸多公共優惠政策獲得制定并付諸實施。這種狀況的本質是政府應用公共資源與民間資本依靠市場效率相結合，旨在向大部分老年國民提供基本養老服務。
需要指出的是，民間資本的逐利性與基本養老服務的公共性并非自動匹配。為彌補這一缺憾，實施有效的養老服務質量評價和監管至關重要。若忽視此點，以各類優惠政策為載體的公共資源難免會過度被民間資本獲取而得暴利，這會導致很多老年國民無法充分享受到質量合格的基本養老服務。
當前，很多地方以興辦養老服務機構為名來獲得各項政策優惠，卻行房地產經營之實而牟取暴利，即為評價和監管不力的后果。
不應忽視的是，對民間資本的規制應適當，以保證公共優惠政策引導其參與養老服務體系建設積極性的效果。養老服務質量的評價應以服務結果指標體系為主。這一建議主要基于以下兩點：第一，養老服務在事前難以被觀察和測量。這主要是因為，養老服務是無形的；養老服務的質量評價具有經驗性，需要消費者親身體驗來把握其價值所在；養老服務的密集性會導致很大的服務差異性，即，不同服務者的表現會有較大差異，同一服務者不同時間的服務表現會有所不同，同一服務者在服務不同老年人時的表現也會出現差異；養老服務產品的生產和消費同時進行且緊密聯系，很難將提供者和消費者對服務質量的影響割裂開來。第二，養老服務是一種親密型活動，要求服務消費者作為其接受服務的共同生產者來與服務者保持親密聯系。
綜上，理性的選擇是，撥正當前以服務結構和過程中的若干數量指標（如養老服務機構數量、床位總數、每千名老人擁有床位數等）為主的養老服務質量評價思維，構建以服務之后的老年人身體和心理狀態為核心指標（即結果導向為主）的養老服務質量評價機制。在科學評價的基礎上，應充分發揮政府、社會媒體、國民個人的作用，對民間資本參與養老服務體系建設進行適度監管，為保障國民養老服務權益提供支撐。
（四）加強社會保障優良文化建設，推進文化治理現代化
文化治理現代化的實現要求社會保障制度的建設要尊重且傳承中國傳統優良文化。孝文化是我國傳統文化的重要組成部分，它確立了養老的代際供養關系，樹立了子女對父母孝養、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭的行為模式，使得子女一代對父母一代的贍養成為一種責任和義務。中國傳統互助文化型塑了對患病社會成員提供疾病照料、對行動不便老年人給予生活照顧和服務供給等行為.
很多人認為，隨著市場經濟的發展和社會結構的變遷，現代社會保障機制逐步建立的進程是對傳統孝文化和互助文化引導下的家庭保障和鄰里互助保障機制擠壓的過程。在現實當中，一些地區的孝道式微令人憂\ue583,"薄養"的糟粕文化盛行，鄰里關系較為冷漠。對于養老服務體系的完善，當前理論界存有過于重視機構養老的誤區，民間資本參與養老服務體系建設的重點亦為機構養老。
但是應該看到，新機制實現對舊機制的完全取代需要以二者具有同樣的功用為基本條件。與家庭保障和鄰里互助相比，現代社會保障制度提供資金顯然較弱。與居家和社區養老服務相比，機構養老服務因缺乏家庭親愛氛圍與子女直接關愛服務，而精神慰藉性較弱。因此，上述兩類機制不應是非此即彼的關系，而是能夠在國民保障系統中實現共存共進的。所以，要大力推動民間資本在居家、社區養老服務等領域積極參與建設，切實滿足被服務者的實際精神需求。也就是說，當前社會保障制度的建設不應忽視上述優良文化傳統的作用，而是要通過有助于該類文化傳承和相關糟粕文化擯棄的機制與不否認家庭保障和鄰里互助等方式，來提升老年國民享有社會保障的精神質量。
