一、引言

近些年來，我國經濟實現了快速增長，形勢喜人。但在經濟發展的背后，一些社會問題也逐漸暴露出來。其中，社會分配不公問題顯得尤為突出。社會保障制度作為調節社會財富以及實現社會資源再次分配的有力杠桿，公平性問題始終備受關注。讓人民共享經濟社會發展成果，實現“人人共享、普遍受益”的社會發展基本宗旨，是當前解決民生問題，體現社會公平，促進社會和諧的關鍵。十八屆三中全會明確提出：“圍繞更好保障和改善民生，促進社會公平正義，深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化?！?/p>

可見，在社會發展的進程中，推進基本公共服務均等化與促進社會保障制度的公平性具有目標上的一致性，兩者的共同點在于保障社會民生，實現社會公平。

二、基本公共服務均等化的相關概念

1、基本公共服務均等化的主要內容

在我國，基本公共服務主要包括以下四個方面：一是基本民生性服務，如就業服務、社會保障等；二是公共事業性服務，如公共教育、公共衛生、科學文化等；三是公益基礎性服務，如公共設施，環境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、消費安全、國防安全等。這些內容涵蓋了人的基本生存和發展方面的需求，是個人發展、社會進步的制度保障。

2、我國基本公共服務均等化的具體國情

在我國由于城鄉二元體制的長期存在，基本公共服務均等化并不是一種絕對的相等，而應該是一種底線的均等。我們必須在承認城鄉發展存在一定差距的前提下，保證城鄉居民能夠享受在數量和質量上大致均等的一定標準之上的基本公共服務。政府在提供基本公共服務時應該遵循平等均衡的分配原則，使來自不同地域、身份不同的社會成員能享受大致相同的公共服務，將公共服務在配置方面的差距維持在公平的范圍內。

3、基本公共服務均等化與社會保障公平性

在基本公共服務的四方面內容中，與人們日常生活最緊密相關的是基本民生性服務，因此，也最受廣大民眾所關注?；久裆苑瞻ň蜆I服務、社會保障等內容。其中，社會保障作為社會的穩定器和收入再分配的調節器，其建設和發展事關民生大計。在當前經濟社會發展狀況下，社會保障應作為彌補市場經濟和市場機制缺陷的手段，以其制度設計的公平性和政策執行的有效性來滿足公民的生存需求和基本發展需求，保證城鄉之間、地區之間、群體之間社會保障的均衡化發展，使全體公民享有數量和質量上大體相同的服務與待遇。

三、我國社會保障公平性缺失的現狀

1、城鄉社會保障發展水平差距過大

社會保障城鄉差異是我國城鄉二元制經濟結構的體現，城市的社會保障發展一直優于農村地區。進入新世紀以來，雖然國家著力縮小城鄉經濟社會發展差距，農村社會保障體系建設也取得了巨大的突破，先后建立并完善了新型農村合作醫療制度和新型農村養老保險制度等一系列社會保障項目，有效地保障了人們的基本生活，但城鄉社會保障的待遇水平仍嚴重不均等，城市居民享有的養老、醫療等社會保障待遇遠遠高于農村居民，這種待遇差距很大程度上是由于城鄉之間社會保障制度分割所造成的。近年來，我國大力推進的統籌城鄉政策主要致力于實現城鄉社會保障的制度全覆蓋，并沒有進行城鄉一體化的頂層設計。由于未能實現制度融合，最終形成了碎片化的社會保障管理格局，制約著社會保障功能的發揮。盡管城鄉之間經濟社會發展差異巨大，一體化的制度設計存在阻力和障礙，但人們對于公平正義的呼吁加大了對制度融合的訴求。

2、地區間社會保障發展不平衡

地區間社會保障發展不平衡主要體現在各地在社會保障支出方面的差距。一般來說，社會保障支出與當地經濟發展水平存在一定的正相關關系。即經濟較為發達的地區，社會保障支出相對較高，相應地，社會成員享受的社會保障待遇水平也較高。由于我國整體經濟發展的不均衡性，地區間經濟發展差距明顯，反映到社會保障支出水平上，各地的差距有進一步拉大的趨勢。另外，由于發達地區的社會保障水平一般高于欠發達地區，地區間社會保障關系轉移接續又存在困難，因此不利于人才從發達地區向欠發達地區的流動，不利于我國經濟的整體協調發展。

3、群體間社會保障待遇差異明顯

在我國社會保障碎片化管理的背景下，不同群體之間的社會保障待遇差異明顯。其中，尤以企業職工和機關事業單位公職人員在養老和醫療方面實行的雙軌制最受社會關注。從繳費機制上看，企業職工退休后的養老金以繳費年限和繳費基數為計發依據，其實質是企業職工當期收入的延期支付。而機關事業單位公職人員退休后的養老金則以退休前月工資和連續工齡為計發依據，其實質是政府的財政支出。從養老金的替代率角度上看，我國城鎮職工基本養老保險制度最初設計的目標替代率為 58.5%,但目前全國平均替代率水平與這個數據還存在一定差距。而機關事業單位公職人員的養老金替代率則一直維持在 80%至 90%的高水平，兩類人群的社會保障待遇差異成為社會保障公平性建設需要關注的重要方面。

四、社會保障公平性缺失的原因分析

1、缺乏制度融合的頂層設計

從制度層面上看，導致當前我國社會保障公平性缺失的原因主要是社會保障制度的碎片化問題。目前這種在城鄉、地區和群體之間存在較大差異的社會保障制度缺乏統一性和整體性，形成了制度分割和保障待遇差距過大的問題，不利于社會保障制度的可持續發展。這種分類設制的思路使各地出現了不同的制度模式，增加了制度銜接的難度，不利于勞動力的自由流動，同時也加大了社會保障管理的運行成本和執行難度。十八大報告和十八屆三中全會公報中都提到“實現基礎養老金全國統籌”,可見未來提高社會保障各個項目的統籌層次，逐步實現全國統籌是大勢所趨，但當前社會保障制度的碎片化現狀不利于統籌層次的提高。

2、缺乏平等的利益訴求機制

一般來說，一個社會利益格局的大體均衡是社會中不同利益主體相互博弈的結果。在構建和諧社會的進程中，應該創造一種能讓民眾自主表達、自主維護的平等的利益訴求機制。這種機制的缺失會讓利益主體有強烈的被侵害感，也有礙于民主建設的進程。以農民工為例，由于缺乏規范化的組織安排和通過集體行動表達利益訴求的能力，農民工的利益諸如土地權益、收入等往往被邊緣化。在社會保障領域表現為無法通過合法的利益訴求渠道表達自己的主張和要求，在享有社會保障基本權利和獲取社會保障利益方面處于明顯的弱勢地位。由于自身權利意識不足以及利益訴求機制的不完善，農民工只看到自己與城市居民的社會保障待遇差距，產生了極大的不公平感。

五、推進社會保障公平性建設的路徑

1、公平價值理念的明晰

不同于西方國家在社會保障領域“立法先行”的做法，我國由于復雜的國情和長期堅持的“先試點，后推廣”的思路，社會保障制度的發展多停留在政策的調整和優化上，缺乏上升到法律層面的公平價值理念的明晰。目前我國社會保障法立法層次低，體系不健全，制度建設與經濟發展不協調，這也是我國社會保障體制條塊分割背景下城鄉、地區和群體間社會保障水平缺乏公平性的真實反映。在社會保障法的制定和調整過程中，應該將社會弱勢群體的利益作為邏輯起點，強調風險共擔和互助共濟，通過建立公平的社會保障立法機制來保證制度的公平性。

2、城鄉一體化的制度探索

近年來，一些地方在統籌城鄉發展的理念下開始在社會保障領域進行城鄉一體化的實踐探索，將城市居民基本養老保險和新型農村基本養老保險合并為城鄉居民基本養老保險，將城市居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險合并為城鄉居民基本醫療保險。這種打破戶籍和身份差別的制度嘗試是對原有制度的突破，秉承了公平的價值理念。但是，由于缺乏國家層面的頂層設計，使得各地的制度模式不盡相同，加大了制度整合和管理的難度。就目前而言，在一些條件符合的地區，可以遵循“一元制度，分檔選擇”的運行理念，在一元化的制度安排下，設置不同檔次的繳費標準，將區域內全體城鄉居民都納入到制度當中，城鄉居民所享受的保障待遇僅取決于個人選擇的繳費檔次，而與身份和地域無關，在公平的大環境下兼顧個人效率。

3、利益訴求機制的建立和完善

政府提供的基本公共服務只有以社會成員的實際需求和現實情況為依據，才能真正體現公共服務的價值。這就要求政府建立暢通有效的利益訴求機制和溝通渠道，使得社會成員的公共需求能及時地引起政府的關注并進入政策議程。作為基本公共服務的內容之一，社會保障領域也需要建立這種利益訴求機制。在統籌社會保障項目的過程中，肯定會出現各方利益的變動和失衡，政府應在制度整合的不同階段，對不同地區、不同群體的社會保障待遇予以關注，拓寬民眾利益訴求渠道，在承認城鄉、地區和群體之間存在一定差別的前提下，縮小社會成員在社會保障待遇方面的差距。

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