縱觀世界城市發展史,剩余勞動力從農村向城市轉移,實現人口城市化,是一國工業化和城市化建設中發展的必然趨勢,我國亦是如此。但是在我國城鄉二元制度改革尚未取得根本突破的現實背景下,剩余勞動力從農村轉移到城市不是直接轉化為市民,而只能采取由農民轉化為農民工,再由農民工轉化為市民的路徑。在這種轉化的系統工程中,即使農民工就業于城市,也無法享受到與市民同等的市民待遇,嚴重損害了農民工的利益。解決好農民新市民問題,對推進新型城鎮化建設、統籌城鄉協調發展具有重要的理論意義和現實價值。
一、農民新市民的概念界定與權利解析
1\ue010新市民概念的界定
新市民的稱謂始于2006年2月。青島市為使120萬外來務工人員享受與市民平等的待遇,提高他們的社會地位,將外來務工人員改稱為新市民[1]。城市人口隨著經濟社會的快速發展、城鎮化進程的日益加快而迅速增長,新增城市人口的來源主要有:一是城市新生人口;二是進城購房的農民工以及城市擴建中由農村人口直接轉化來的城市人口;三是農村剩余勞動力向城市的轉移;四是進城求學的學生。理論上講,這四大類人群都應屬于新市民的范疇。但在新型城鎮化大背景的今天,農民新市民主要是指隨著國家戶籍政策的頒布與落實,在城市擴建中由農村人口直接轉化來的城市人口以及進城農民工中一部分人通過購房或者個人投資經營等方式把戶口遷移到城市的人口。
新市民是指沒有所在城市或城鎮戶籍,但在該城市從事特定職業并有經常居住地的當地社會新成員。他們具有精湛的專業技能并具有穩定的工作,其子女一般出生在城市并落戶生長在城市,愿意在城市中永久居住生活并獲得當地的居住證。提出新市民的概念,核心意義在于通過制度化途徑讓進城的農民工真正地、平等地融入城市社會,消除城里市民對農民工的社會偏見和歧視,構建一個身份統一、地位平等、權利義務一致的法治社會。復旦大學社會學系教授于海指出,從“農民工”到“新市民”,不僅是稱謂的改變,而且是社會態度的轉變。對農民工的歧視包含制度歧視和社會歧視兩方面,現在從稱謂上有了改變,農民工從最初被排斥、被歧視,到現在逐步被認可、被接納,并融入當地社會。在農村居民向城鎮居民轉變的過程中,實現人的城鎮化才是城鎮化的核心[2]?！皬睦硐胄偷霓r民到理想型的市民是一個連續統一的兩個端點,而從農民走向市民則是一個連續不斷的歷史進程,更是一種具體意義上的社會進步?！盵3]
2\ue010新市民權利的解析
十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及三農的內容集中反映了一個重要目標———促進農業轉移人口市民化。新市民權利是《憲法》關于公民權利的具體落實。城鎮化過程中農民新市民是特殊群體,對農民新市民權利的保護是對《憲法》規定的公民權利的具體落實。第一,享受社會保障的權利,是農民新市民權利最重要的內容,主要包括社會救濟、社會保險、社會福利和社會優撫四個方面的內容。第二,平等的人身和財產的權利。
公民的人身和財產的權利是公民生存和發展的基本權利內容。第三,平等的勞動和就業的權利。
勞動和就業的權利是農民新市民權利最直接的表現。農民新市民在勞動和就業中的勞動成果不應被差別對待。第四,享受公共服務的權利。該項權利是農民新市民權利的重要組成部分,不僅應當及于農民新市民中的勞動者,而且應該及于他們的家庭成員。第五,平等的個人發展的權利,是農民新市民權利的重要延展內容,尤其是農民新市民中的勞動者,更應享受到職業和技能等方面提升和發展的權利。
二、農民新市民法律權利保護缺失的原因
新市民作為我國城鎮化、現代化建設的主力軍分散于各個行業,理應同市民享有相同的權利、履行相同的義務。但現實生活中,新市民卻淪落為社會弱勢群體,他們的權利保護缺失嚴重,主要表現在五個方面。
1\ue010新市民民主訴權缺失
2010年修訂的《選舉法》第16條規定:“全國人民代表大會代表名額,按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則,以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量的代表進行分配?！庇捎趯π率忻竦倪x舉權利采取了擱置的態度,從而使新市民的選舉權利難以實現。在用人單位中,農民工往往沒有與本單位職工同等的政治地位,他們不能參政、不能議政,他們沒有選擇權,沒有自己的政治代表權,他們的利益訴求既沒有利益代言人,也沒有直接的訴求渠道,成為城市的“邊緣人”、“無政治群體”。
2\ue010人身損害受償權差別對待
《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規定:殘疾賠償金、死亡賠償金根據城鎮居民人均可支配收入或農村居民人均純收入標準計算。這是“同命不同價”的法律依據。例如:死亡賠償金額度以城鎮與農村居民的戶籍作為判斷依據,以身份來劃分三六九等的賠償額度,這顯然與現代法治理念相脫節。人生而平等,生命無貴賤之分,這種人為地將生命分成等級的做法,是典型的制度性歧視。
3\ue010勞動權益缺失
勞動權是由憲法和勞動法規定,由勞動法、民法及其他相關法律保障實現的基本權利。只要達到法定年齡,具有勞動能力的勞動者就依法享有勞動權,包括平等就業權、獲得報酬權、休息權等。
而目前新市民作為勞動者,很少真正享受這些權利。在就業擇業方面,由于勞動力市場分割嚴重及長期戶籍制度的影響,新市民群體被排擠到二級勞動力市場就業,大多集中在制造、建筑、服務等行業,干著最臟、最累、最危險的工作。據國家統計局統計,每周工作時間超過勞動法規定的44小時的占84\ue0105%。從新市民集中的主要行業看,制造業平均每周工作時間59\ue0102小時,建筑業59小時,服務業59\ue0105小時,住宿餐飲業62\ue0103小時,且約76%的加班是沒有加班費的。由此可知,新市民超時、超負荷工作無法得到相應回報,享受的工資待遇很低,勞動報酬權有時也得不到保障,拖欠、克扣新市民工資的現象依然存在。
4\ue010社會保障權益缺位
“政策上分配的不均衡造成了城鄉居民在資源分配上的不平等,有人曾經做過統計,我國占人口總數20%的城鎮居民享受89%的社會保障,占人口89%的農村居民享受的社會保障僅11%?！盵4]
而新市民只享受“五?！?、救災、合作醫療補助等少數幾項救濟、救助待遇,不但社會保障手段稀缺,而且保障水平亦較低。另外,有些用人單位為追求利益最大化,無視新市民的社會權益保障,由于新市民就業連續性差、地方政府執法監督力度不夠等因素,導致新市民參保率極低?！案鶕医y計局2009年調查,雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為7\ue0106%、21\ue0108%、12\ue0102%、3\ue0109%和2\ue0103%?！?/p>
“國家統計局《2011年農民工調查監測報告》顯示:2011年雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例,分別為13\ue0109%、23\ue0106%、16\ue0107%、8%和5\ue0106%?！彪m然用人單位為農民新市民繳納社會保險的比例逐年環比在提高,但占全國總體就業人數比例仍然較低。
5\ue010新市民子女教育權缺損
農民離開農村來到城市成為新市民,而他們在家里卻留下了老人和孩子,這些老人無力顧及兒童的教育問題。而作為新市民的父母想把子女帶到身邊讓他們接受良好的教育,卻遇到了阻礙。
許多城市規定,學齡兒童是按戶籍歸口入學的。即使沒有入學門檻的限制,也要交昂貴的借讀費,致使新市民子女教育處于兩難境地。
三、農民新市民權利保護的法律對策建議
新型城鎮化是農村剩余勞動力轉移和農民市民化的重要途徑和有效載體。農民市民化不是簡單地把農民工變為新市民,而應通過制定專項立法、加強執法力度等,實現對農民新市民各項權益的綜合法律保障。
1\ue010保障新市民平等的民主訴求權利
公民最基本的權利是民主權利,新市民既為公民,就應擁有合法的民主訴求權利,但目前在城市中,缺乏合法化、制度化的新市民權利訴求渠道和保障機制。建議從新市民的政治權利入手,建立一種多元化的政治框架,讓新市民自己能有訴求途徑來維護自己的權利,以改變新市民缺乏參與政治的具體形式和渠道的現狀,增加其參政議政、監督機會和權利[7]。筆者建議:其一,嘗試修改《選舉法》,賦予新市民選舉權和被選舉權,對在何地行使選舉權允許新市民自己選擇,使其能自由地表達政治意愿,尊重他們政治權利的行使權。其二,對新市民的政治權利行使程序進行規范,新市民獨立表達思想實現決策的民主化、科學化,達到維護和保障新市民權益的目的。其三,建立新市民民意表達機構,發揮政治團體的組織作用。工會要盡快修改完善《工會法》,將新市民納入其中,確立工會對新市民集體勞動權的代表者身份,充分發揮工會組織的維權職能,依法維護新市民的合法權益,保障新市民應當享有的平等政治權利,以促進社會和諧穩定發展。
2\ue010保障新市民平等的勞動權利
建立健全以《勞動法》為核心的勞動法律體系,增加新市民權益保護的特別規定,從基本法的高度切實保障新市民的合法權益。建議修改《勞動法》第2條,將農民工明確為勞動法律關系的主體;修改第12條,將“社會出身”列為禁止就業歧視的范圍。針對用人單位拖欠、克扣工資的現象,可考慮制定專門的《工資支付法》,目的是規范和約束用人單位拖欠支付工資的行為,調整爭議較多的加班、假期、停工和延期支付工資的行為,建立工資支付的監督機制,明確不履行支付工資義務的法律責任等。
新市民的勞動權得不到有效保護固然存在法制不健全的原因,但更重要的是由于執法不力導致的。相關地方政府部門應加大勞動執法力度,加強勞動監察,嚴厲制裁侵犯新市民權益的用工單位。在監察手段上運用綜合措施,將日常巡視和專項檢查相結合,對用人單位的用工、勞動合同的簽訂、勞動安全的保護、工資的支付等進行全方位檢查,對嚴重侵害農民工權益的個案要在媒體公開曝光,擴大其社會影響。同時,地方政府要加大對勞動監察各方面的支持和投入力度,讓勞動監察部門充分發揮作用,依法保護新生代農民工的勞動權利[8]。
3\ue010保障農民新市民平等的社會保障權利
政府和社會應保障個人和家庭在遭受工傷、職業病、失業、疾病和老年時期維持一定的固定收入并獲得其他各種補助,這是公民應該享有的基本社會保障權利。要讓新市民平等享受到社會保障權利,應從以下幾方面入手:第一,嘗試制定《新市民社會保障法》,明確新市民與市民具有平等的社會保障權,從法律上保障新市民醫療保險、失業保險、養老保險、基本生活救濟救助、最低生活保障等方面的權利。第二,從政策體系上構建城鄉統籌、相互銜接、體現“地位平等、區別對待、同軌運行、合理差異、重點突出、保障基本”[9]的新市民社會保障體系。第三,“政府應加大在農村社會保障中的投入力度,制定相應的法律法規,完善社會保障制度,提高農民參保的積極性和主動性,盡快實現城鄉社會保障制度有序接軌,使廣大農民共享我國改革開放和經濟發展的成果?！盵10]
4\ue010保障新市民的公平教育權利
當前黨和政府高度關注并著力解決的問題是新市民子女的教育問題,實現“人”的城鎮化。為此,首先要保障新市民子女公平接受教育權的落實,構建并完善學前、基礎、職業、成人教育“四教統籌”的新市民子女特色教育體系,積極完善農民工子女學前教育,加強義務教育,盡快落實異地高考改革方案,消滅異地高考的障礙。其次,由于新市民的工作性質具有高流動性,建議探索構建新市民子女在流入地接受完全義務教育的供給模式,從中央政府的稅收中按一定比例提取資金直接劃撥給流入地市、區、鎮三級政府,明確該經費乃開展農民工子女義務教育的?？?。最后,對積極接納安排農民工子女教育的民辦學校要給予更多的鼓勵、幫助和支持,對民辦農民工子弟學校應減少限制、增加扶持,同時提倡社會力量參與創辦以接納農民工子女為主的辦學機構。
四、結語
農民新市民權利是一項綜合性權利,需要明確其范疇和內涵,綜合多個部門法來進行規范和調整,實現綜合性的法律保護。農民新市民權利的法律保護是城鎮化進程中的重要課題,需要在新型城鎮化的視野下,從憲法、勞動法、社會保障法等法律體系中尋求解決方案。
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