一、問題的提出
農民工已成為我國產業工人的主體，為經濟的持續增長和社會的和諧穩定貢獻了巨大力量。 2006年國務院出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，黨的“十八大”后又頒布了《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，這是在國家層面針對農民工問題頒布的兩個重要文件，文件明確了加大農民工社會保障的力度，從農民工在城市就業、創業、勞動保障權益的維護、城市融入等方面給予了明確指導，強調了農民工應該與城市居民享受同等的公共服務，鼓勵農民工在城市落戶，加快市民化進程，發展具有中國特色的農業勞動力轉移道路[1]。 根據國家人力資源和社會保障部的統計， 截至2013 年底，全國農民工總量達到 2.68 億人，比上年增加 633 萬人，其中外出農民工 1.66 億人[2]。 甘肅省地處西北，是一個欠發達省份，務農人口較多，許多山區還靠天吃飯，自然生態環境較差，迫使越來越多的農民工進城務工，而打工收入已成為農村家庭的主要經濟來源。 另一方面，國家加快了城鎮化建設的速度，城市建設急需人力資源的供給，也吸引了大量農村勞動力進城務工。 現今農民工已經成為城市建設的新型勞動大軍，成為推動城市化和現代化的重要力量，然而農民工的社會保障問題卻日益突出，阻礙了農民工市民化進程，而農民工社會保障問題的妥善解決，不但與農民工自身的利益密切相關，還關乎到社會的穩定，城市經濟建設的穩步推進和國家的長治久安。 社會保障權是現代國家公民人人應該享有的一項基本權利，其又稱福利權，因此農民工也應當享有社會保障權，當其遭遇失業、疾病、工傷、意外傷害等風險時，政府和社會有責任為其提供物質援助和相應服務[3]。
農民工的社會保障制度包括三個層次：第一個層次是社會救助， 其是社會保障制度的最低層次。第二個層次是社會保險。 包括醫療保險、養老保險、失業保險、生育保險和工傷保險。 第三個層次是社會福利。 包括生活環境的改善、子女受教育等方面的福利[4]。 農民工作為城市的外來務工人員，其處于城市社會保障體系邊緣，無法充分享受社會保障權利，在接受社會救助、社會保險和社會福利方面都有一些問題。
二、文獻綜述
在中國知網（CNKI）以“農民工社會保障”為“主題”檢索到 1133 篇與此相關的論文和 343 篇與此相關的博士和碩士論文。 這些論文從農民工社會保障理論、制度、路徑、成因和對策等方面進行了全方位論述。 其中有代表性的有鄭杭生、洪大用在《重視和發展城市農民工的社會保障事業》中強調應該發展適合農民工特點的社會保障制度，破除原有的城鄉分割的二元社會[5]。 2004 年全國各地出現的“民工荒”現象，引發了社會和學術界對農民工社會保障問題的高度關注，其中李強在《城市農民工與城市中的非正規就業》一文中根據對北京的實證調查，從維護城市社會穩定的角度出發，對農民工的社會福利做了實證調研[6]。 有學者還發現農民工社會保障存在區域差異和不均衡，發達地區對農民工社會保障的探索較為深入，尤其是在一線城市和東部地區農民工社會保障體系的設置較為完善，農民工的參保率也高于全國其他地區。 參加社會保障的人數也存在地區間不平衡特征，東部沿海城市的農民工在各個險種方面的參保率明顯高于中部和西部地區，特別是西部地區農民工的參保率低于全國水平[7]。
實證研究論文多是針對中國東中部地區農民工問題， 對西北地區農民工社會保障問題的研究很少?！段鞑康貐^農民工生存狀況及權益保障實證分析》發現西部地區農民工的問題實質是平等問題，西部地區缺乏對農民工勞動與社會保障方面的法律保護，導致東西部在農民工法律權益保護方面有較大差距[8]。 在《內蒙古地區農民工社會保障狀況調查研究》 一文中發現，農民工的社會保障存在參保率低，參保意識不強；失業保險幾乎為零，工傷保險嚴重缺位等問題[9]。
《烏魯木齊市農民工社會保障問題研究》一文通過對新疆地區農民工的調查，發現其參加工傷保險的比例較低，而且自身的維權意識較差，農民工對養老保險概念不明確，不愿參加養老保險的人所占比例較多。 在醫療保險上，農民工為了節省費用選擇一些小診所去看病，而不是去正規醫院就醫。 還有在失業保險和生育保險上，農民工參保率非常低，甚至部分農民工并不知道失業保險和生育保險，很多失業者和女性農民工的合法權益得不到保障[10]。 而對甘肅省農民工社會保障問題的研究僅有兩篇：《甘肅省農民工社會保障典型模式調查》[11]和《甘肅省城市農民工社會保障問題的現實思考》[12]，但并未對農民工社會保障各層次進行詳細分析，而且對蘭州市農民工的調查年代久遠，不能展現新時期農民工社會保障方面的新問題。
三、數據來源和基本信息
本研究按照隨機抽樣的方法對蘭州市農民工集中的城關區、安寧區、西固區的部分建筑、餐飲業、交通運輸、化工制造、批發零售等行業中農民工進行實地問卷調查，按照職業配額抽樣的原則涉及近 20 個行業，調查采用直接訪問的方式，共收取有效問卷300 份，其中男性占 68%，女性占 32%，平均年齡 38歲，人均年收入 22711 元，月工資平均 2197 元。 受教育程度是：沒有受過任何教育為 1.3%，小學 13%，初中 33.4%，普通高中 14.7%，中專（含職高、技校、中專）13%，大專 18.4%，大學本科及以上 6%。 調查顯示有 70%的農民工認為現在的家庭經濟狀況低于城市平均水平。
四、甘肅省農民工社會保障現狀
（一）農民工參加社會保險狀況
社會保險是社會保障的主體部分，主要有五個險種構成，分別是醫療保險、養老保險、失業保險、生育保險和工傷保險。參加城市社會保險直接影響著農民工城市融入的經濟能力和心理預期。其中醫療保險分三類：城市職工醫療保險、城市居民醫療保險和新型農村合作醫療保險，如果農民工參加了新農保就不強制參加城鎮職工醫療保險。據研究西部農民工參加社會保險的比例遠遠低于中部和東部地區[13]。 本研究對基本的五類保險進行了調查發現 （見表 1），有73.2%農民工參加醫療保險， 說明農民工不管是在城市打工還是在農村都有較強的醫療保險意識，并且說明國家推行的新農合等政策惠及廣大農民工，農民工如果沒有城市的醫療保險可以參加農村合作醫療保險。
調查顯示， 只有 43.9%的農民工參加了城市或農村的基本養老保險。 農民工參加養老保險以后，可以在退休時享受更多的養老金權益。 調查發現甘肅省農民工在參加社會養老保險方面還存在一些問題，如農民工不愿意繳納養老保險，因為養老保險是按每月繳納工資的 8%的標準， 許多農民工認為自身的收入不高，每月拿出一些錢繳納養老保險，對自身的生活影響還是很大，農民工比較關心的是現實的貨幣收入，大多沒有長遠的未來風險規劃。
調查還發現甘肅省農民工加入失業保險的比例甚低。參加失業保險的只占到 11.8%，有 82%的人沒有參加失業保險。 據了解他們中的大部分人在失業的情況下，通常依靠自己以前的積蓄或者向朋友、親戚和同鄉借錢來維持生活。 據調查企業和農民工對繳納失業保險都不積極，因為失業保險條例規定農民工不繳費，企業繳費，因此企業的積極性不高，而且很多企業對繳納正式職工的失業保險都不積極，更別說農民工了。 對于農民工來說認為如果失業，心想家里還有塊地，會回家種地，因此不太關心企業是否繳納失業保險。
調查中只有 6.8%的農民工參加生育保險。 因為生育保險是企業繳納，農民工不繳費，許多企業繳費的積極性不高。 最多是出個土政策，適齡婦女生育時一次給些現金就可以。 調查中部分農民工是夫妻雙方都在城市打工，而女方在生育小孩時，就不得不辭去工作，在這段時間用人單位就不會發放工資，這樣孩子的出生，就會導致很多農民工的生活壓力大。
目前，很多用人單位認為女性的懷孕時間會耽誤工作，而拒絕招用女性或作為臨時錄用，這樣就導致女性農民工在工作中的流動性大，以至于不能參加社會保障，其自身的合法權益得不到保護。 例如在家政市場上女性農民工較為集中，但是員工制的家政企業很少，很多女性農民工還是靠口口相傳求職，因此更談不上享受生育保險。
調查顯示， 農民工參加工傷保險只有近 23%，而沒有參加工傷保險的占到 73%。 據甘肅省建設廳統計，在近百萬人的建筑隊伍中農民工占了約一半，而農民工在建筑施工中發生傷亡事故的比例近90%[14]。 2013 年甘肅省政府頒布了甘肅省實施工傷保險條例（88 號令），強行企業參保。 實際情況是，農民工在安全問題上雖存在著嚴重隱患，但缺乏真正的工傷保險。 由于大部分農民工在城市從事的工作多是城市居民不愿意干的累、臟、險的行業，具有勞動強度大、危險性高、工作環境惡劣、傷殘事故多發等特征，但是，因為多數企業為了降低運營成本，逃避責任，不交或者少交農民工保險費用，給農民工的安全保障埋下了隱患[15]。
（二）農民工接受過社會援助和社會福利的狀況
農民工接受到社會援助的比例比較低，80%以上農民工沒有接受過城市低保、醫療救助、臨時生活救助和教育救助以及保障性住房的援助 （見表 2）。
在接受過社會援助的農民工中，政府是社會福利的主要承擔者和主要的援助機構（見表 3）。 調查顯示，社會組織參與對農民工的援助幾乎沒有，說明我國的社會援助還主要是靠政府，第三部門的力量沒有發展和被重視起來，沒有很好的起到分擔社會福利的任務。 而且，農民工對城市中的社會組織認同度很低，他們遇到困難很少求助于社會組織，以親緣和地緣為主的“社會關系網”依然是他們身處困境時首先想到的。 調查中極少有農民工享受過城市居民的最低生活保障待遇，因為《城市居民最低生活保障條例》文件規定中對申請救助人員的限制就是要持有非農業戶口，這就將農民工排除在最低生活保障制度之外。 因此，當農民工遭遇失業或因病致貧等狀況使其生活陷入困境后，不能享受到和城鎮居民一樣的基本公共服務。
（三）農民工的社會保障態度
農民工對社會保障持有怎樣的態度？ 據調查顯示農民工 91.4%的認同 “每個人都應該得到基本的生活保障”；有 93.9%的農民工認為“每個人有責任去維持自己的基本生活”（見表 4），說明農民工多數認同個人的社會保障權利和義務。 在對國家的態度上，89%的農民工認為政府有責任保障農民工的基本生活水平和有責任幫助失業的人找到工作，表明農民工對國家在農民工社會保障中的角色給予了很高的期望。
五、甘肅農民工社會保障問題的原因分析
（一） 造成農民工與城市居民在社會保障方面
“待遇差”的根本原因是城鄉二元分割的戶籍制度戶籍制度捆綁了包括教育、住房、醫療、養老等一系列社會保障問題，二元戶籍制度將農民工排斥在城市之外，城市戶口作為門檻限制了農民工和城市人一樣享有同等的福利待遇和公共資源，其中包括城鎮居民的最低生活保障待遇，子女受教育權利以及就業、失業和養老等方面的社會保障。 城鄉分割的二元體制導致農民工處于城市社會的邊緣，使其難以享受社會保障權益，而且由戶籍制度確立的身份觀念已波及到新生代農民工群體，這種二元戶籍制度帶來的差別已經對農民工群體產生歧視，影響農民工的城市融入度，嚴重阻礙了農民工市民化的進程。
（二）政府各項保險的法律法規制度不健全，對企業的監督力度不夠
甘肅省目前在農民工保險制度建設上還不完善，例如，還未建立農民工的失業保險和生育保險[16]。調查發現，農民工的失業保險和生育保險的參保率很低。 城市農民工是城市中失業比率最高的階層，是城市中失業最為頻繁的群體[17]。 而生育保險的缺失對女性農民工群體造成了很大影響，一方面由于缺乏生育保險損害了女性農民工在城市生活的權利，其大多數懷孕后不得不辭職回老家生育，另一方面，破壞了農民工市民化進程，迫使其在城鄉之間搖擺，導致企業缺乏穩定的勞動力來源。 有調查表明女性農民工占新生代農民工的 40.8%，數量龐大，因此對生育保險的需求將會非常強烈[18]。 因此政府應出臺相應的工作程序，及時提升農民工各項保險的參保率。 另外，政府在監督企業執行社會保障制度方面力度不夠，對一些避交和漏繳社會保險費用的企業沒有強有力的懲罰措施，對拖欠農民工工資的企業沒有出臺規范的督查舉措，因而使得社會保障政策并沒有落到實處。 此外，政府對社會保障的宣傳力度不到位，很多農民工不知道通過什么渠道去了解社會保障政策，所以對相關政策認識不夠，對社會保障制度缺乏信心。
（三）農民工受教育程度低，自我參保意識薄弱
甘肅農民工受教育程度較低，調查有 50%以上的農民工是初中及以下教育程度。 因為農民工普遍受教育程度低，并沒有學習過一些社會保障的知識，對自己的合法權益的保護意識較弱，不了解與自己息息相關的一些社會保障的法律法規，如勞動法、權益保障法、工傷保險條例等。 農民工最關心的是拿到手的現實的貨幣收入，沒有風險規劃意識。 以養老保險為例，調查中許多農民還是以傳統的家庭養老觀念為主，沒有社會養老的意識。
（四）很多企業沒有執行政府法律法規的意識或出現執行不到位和缺位現象
很多企業在追求利潤的過程中，為了減少勞動成本，企業逃避社會保障責任，因而拖欠農民工工資的情況也時有發生。 例如，西北師范大學“三農”問題研究社對甘肅青年農民工問題的調研中發現，企業違反國家勞動法規現象比比皆是，有些企業在用工時不繳納各類保險基金，然而勞動條件和工作環境卻很差，缺乏安全生產的防范措施，勞保福利待遇差，甚至不給農民工節假日，拖欠農民工工資，侵犯農民工權益的現象比較普遍。 因此農民工在發生危險和遇到困難的時候，其權益很難得到保障[19]。
（五）缺乏社會第三部門的力量幫扶農民工
雖然政府和企業對農民工的影響居于主要地位， 但是社會上也不缺乏很多社會組織對農民工問題的關注。 在調研中農民工接受的主要援助和救助來自政府，農民工很少尋求社會組織的幫助。 政府也沒有很好的調動社會組織在解決農民工問題上的積極性，我國多元福利制度還有待開拓。
六、西北地區農民工社會保障制度的對策建議
（一）加快城鎮化建設，破除城鄉二元對立，推動農民工市民化的進程
戶籍制度是農民工社會保障問題存在的制度性根源，農民工的戶籍解決后，將會和城市居民享受一樣的待遇，因此會逐步消解農民工問題。 加快城鎮化建設，吸收農村富余勞動力，消除農業人口和非農業人口在就業、社會保障等方面的差別，最終實現農業人口和非農業人口享有平等的權益，使城鄉人口能夠自由遷移，平等就業。 放寬城市農民工落戶條件，降低農轉非門檻。 對一些城鎮可以嘗試取消農民工落戶條件限制，完全對農民工放開，讓農民工能夠無條件落戶。 同時完善土地流轉制度，讓農民工能夠自由選擇留在城市還是回到農村。
（二）加強政府的責任和監管
政府最基本的職能是公共服務職能，保障農民工權益也是政府的主要職責所在。 政府一方面應加大對農民工社會保障政策的宣傳力度，可以組織一些公益活動，讓農民工真正了解社會保障制度所帶來的好處，使他們自愿參與購買社會保險。 另外，政府也要加強對企業執行社會保障制度的監管，對拖欠農民工工資、漏繳和不繳納社會保險的企業依法懲處。 政府應該根據社會經濟的發展，不斷地完善現階段農民工社會保險、社會福利和社會救助的內容和水平。
（三）提升農民工自身的參保意識
農民工社會保障的缺失，很大程度上是其自身的參保意識不強。 由于他們受教育程度低，一些傳統觀念的存在，使他們對社會保障制度不了解，他們只關心當下的現實的貨幣收入，沒有長遠風險規劃。另外，他們不愿意參加社會保險的原因之一是對社會保障制度缺乏信任，害怕交納的保險費日后得不到回饋，錢白白花了。 因此應改善農民工的傳統觀念，讓他們多接觸一些新事物，與社會發展接軌，能充分認識到社會保障的益處，積極參與購買社會保險。 農民工應該有集體觀念，學會互幫互助，共同維護自己的合法權益。
（四）應建立農民工社會保障的異地查詢和聯網服務
由于我國城市之間、城鄉之間的社會保障系統沒有聯網，社會化服務和管理的水平還比較低，不同地區之間的保險關系還不能進行對接、轉移和延續，而農民工的工作特點是流動性強，工作地點經常變動，致使農民工參保率低，我國急需建立一個新型現代化的社會保障網絡體系[20]。 建議應建立跨省市級的網絡社保檔案，健全醫療、養老、工傷、失業、生育等各項社會保險手續，建立社會保險關系信息庫，逐步實現跨地區的社會保險關系的信息共享。
（五）加強社會保障立法，完善勞動法律法規
盡管國家出臺了一系列有關農民工的政策，但是缺少農民工社會保障的相關立法，尤其是缺少一個關于全國性的農民工社會保障法。 這使地方性關于農民工的社會保障制度因缺乏法律保障而實施困難，甚至當農民工社會保障權益遭到侵害時也難于維權。
（六）擴大社會組織對農民工的服務力度
應發揮社會第三部門的力量幫扶農民工。 社會組織是介于政府和企業之間的第三部門，社會組織在社會服務和對弱勢群體的幫助方面能彌補政府和企業的一些不足。 社會組織在承擔社會福利多元化中承擔著重要角色，是國家社會保障之外的有力補充，通過靈活、便捷、多元化的服務，不但可以提升民眾的參與精神、社會監督作用，并且有力的推動了農民工保障問題社會化建設。 政府應鼓勵社會組織參與農民工心理和生活問題的幫扶，積極引導農民工在城市融入、制度融入、社會融入、心理健康、子女教育等問題上尋求社會組織的幫助，加快農民工市民化的腳步。 對農民工社會福利提供應從國家的單一主體逐步轉向福利多元主體，加強福利體系中多元主體的協調，發揮社會組織等非營利組織在農民工救助和福利中的作用，加強政府與這些組織的合作，鼓勵農民工向社會公益、慈善、非營利組織尋求幫助，如農村合作互助組織、城鎮居家養老服務中心、農民工維權組織等。
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