中國運動員社保制度變遷及其創新思考-藏刊網

１時代背景與研究現狀

２０１２年１１月，黨的十八大報告指出： “社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度?！痹缭冢玻埃保澳辏丛?，國務院就頒布了《關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》，系統探討了運動員社會保障制度的若干問題。

２０１２年７月３日，國務院召開了全國運動員文化教育及運動員保障工作電視電話會議，中共中央政治局委員、國務院副總理劉延東就如何做好運動員保障工作做了重要講話，明確要完善涉及收入分配、傷病防治、就業安置、社會保險等運動員保障機制。顯而易見，我國運動員社會保障制度的建設已被提到前所未有的高度，這不僅是體育強國的基本要求，更是小康社會的重要內容。梳理我國運動員社會保障制度的建設，歷經多個不同歷史時期，其間制度模式亦是幾經變革。研究不同階段我國運動員社會保障制度的實現模式，剖析各階段面臨的困境及根源，對我國運動員社會保障制度的建設與完善意義重大。

在我國，關于運動員社會保障問題的系統研究可以追溯到上世紀９０年代初期。時至今日，運動員社會保障制度建設仍是我國學者關注的焦點問題。在制度現狀問題剖析層面，國內一些學者傾向于通過加強運動員社會保障基本內容的研究，嘗試描述我國運動員社會保障現狀，從而為制度創新研究奠定理論基礎［１－２］；在制度體系的補缺性研究層面，另一些學者聚焦于制度體系的建設和完善，或采用法學、管理學、經濟學、社會學等相關理論，對于運動員社會保障制度體系的現狀進行補缺性研究，以完善現行制度體系［３－５］；在制度模式變遷軌跡探討層面，部分學者嘗試從制度頂層設計出發，基于歷史分期，對不同歷史階段運動員社會保障制度的模式特征、基本內容、保障方式及其制度成就進行較為詳細的比較分析。有的學者采用制度變遷理論等闡釋運動員社會保障制度變遷軌跡［６－７］；在制度建設具體對策研究方面，國內大部分學者專注于具體對策的應用研究，從制度本身或是運動員個體角度，指出改革現有運動員進入、培養和退出機制，并加強運動員文化教育工作是促進運動員社會融合的關鍵［８－１１］。

前期研究成果為后續研究奠定了堅實的基礎，但由于經濟社會在快速發展，時代局限性注定了前期研究成果還有很大的進一步深入的空間。本研究認為，與國外相比，我國運動員社會保障研究仍處于起步與探索階段。前期相關研究成果普遍認為，制度、經濟、財政、文化等是影響不同歷史背景下運動員社會保障的主要因素，但影響其制度變遷的主導邏輯尚未明確；學者們從一開始就探討政府的責任，而在運動員社會保障制度變遷過程中，關于政府在不同制度模式理念下功能的探討卻是研究的空白；并且創新運動員社會保障制度的方向與重點仍尚告闕如。因此，本文試圖借鑒新制度經濟學等相關理論，對我國運動員社會保障制度的變遷軌跡進行梳理、分析和評價，剖析其制度變遷的內在邏輯，并進一步探究政府在我國運動員社會保障制度變遷過程中的不同角色，同時理性選擇制度創新的方向和重點。

２中國運動員社會保障制度變革的主導邏輯

制度變遷實質上是對原有制度模式的不斷調整，而最終實現突破。新制度經濟學認為，制度供給與需求的博弈催生制度的變遷。 “誘致性制度變遷”和 “強制性制度變遷”是制度變遷理論的兩大基本模式，二者的區別主要在于制度主體的不同。反觀我國運動員社會保障制度，其建立、豐富與完善是在整個社會保障制度大環境下進行的，不僅僅與中國的社會保障制度變遷主線相吻合，同時又表現出其自身獨特性。故而，其變遷模式并不能簡單地界定為某一種單一的變遷模式。競技體育舉國體制背景下的制度變遷，不得不考慮政府所扮演的角色。毋庸置疑，政治上的絕對優勢，使政府部門在制度供給、資源配置、變遷導向等方面占據著決定性地位，因此對制度模式的形成發揮主導作用也就不難理解。

本文認為，我國運動員社會保障制度變遷大體分為三個歷史階段：“國家—單位”體制模式階段→體制模式過渡階段→“國家－社會”體制模式建立與完善階段［６］。在這三個歷史階段中，政府始終占據著制度變遷主線中的主導地位。顯而易見，政府主導構成我國運動員社會保障制度演變的主導邏輯，這種邏輯內含于不同時期制度模式演變之中。

３中國運動員社會保障制度的變遷軌跡

３．１１９５１—１９８５年： “國家—單位”制度模式政府主導邏輯認識

“國家—單位”制度模式形成于計劃經濟背景下，突出特點是行政化色彩濃烈。該模式下，運動員保障工作堅持平均主義原則，體現出充分性、強制性、普遍性等特點。運動員傷殘康復、醫療保險、退役安置等問題進入政府的目標函數，國家幾乎承擔了運動員社會保障的全部責任，借助單位機制組織實施，政府扮演制度供給主導角色。這種保障模式可定義為政府供給主導型制度。

受計劃體制影響，“國家—單位”制度模式提高了運動員退出的穩定性。在實際的運動員社會保障工作中，政府倡導 “父愛主義”思想。受益于政府的某種強制力作用， “國家—單位”制度模式能夠在最短的時間里，彌補制度供給的不足［１２］。１９５１年，當時的政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，奠定了運動員社會保障制度建立的基礎。

１９５６年，全國總工會辦公廳與國家體委辦公廳正式發布《關于運動員在比賽中負傷應給予何種勞動保險待遇的通知》，明確了傷殘運動員保障工作的具體實施辦法，這些制度都依托于國家政權的強制性力量。

１９６５年，內務部等部門聯合發布《關于做好調整處理運動員工作的通知》，提出運動員退役安置遵循的基本原則與具體實施方案，提供了運動員社會保障工作制度上的依據。該階段，政府的制度供給主體地位保證了其目標函數的一致性。

然而，“國家—單位”制度模式下，政府在確保運動員保障工作目標一致性的同時，也帶來了一些問題。在該階段，我國競技體育更多服務于國家政治的需要，運動成績成為體育管理部門以及教練員所追求的唯一目標，在 “三從一大”的訓練原則下，運動員文化教育機會勢必被擠占。同時高度集中的封閉式 “三級訓練網”培養體系，導致運動員與社會脫節，與同齡人之間存在受教育權利的不平等。然而，在 “國家—單位”體制模式下，個體的 “運動員身份”確保其退役后即得到保障，運動員文化教育缺位的事實受政府“統包統攬”工作方式的影響，并未能引起各類主體的關注，運動員文化教育問題呈現隱性化特征。自此也就為后期運動員社會保障文化教育工作埋下伏筆。此外， “統包統攬”的保障方式過分強調 “平均化”，也就導致了制度運行的高成本和資源配置的低效率。但從總體上看，雖然當時的制度運行處于一種低效率均衡狀態，但與當時的政治背景、經濟水平、文化基礎是相吻合的。

３．２１９８５—２００６年： “過渡階段”制度模式政府主導邏輯認識

２０世紀８０年代初，伴隨市場經濟體制改革的深入，社會保障制度整體進入一個改革時期，我國運動員保障制度傳統的 “國家—單位”模式受到沖擊。受凱恩斯主義 “國家干預理論”的影響，運動員保障工作遵循效率與公平理念，由“合同制”代替了 “終身制”，標志著我國運動員的保障制度建設正式進入過渡階段。此時運動員社會保障制度的變遷可視為以制度的需求誘致為基礎、政府主導式的制度變遷。

在該階段，政府試圖把運動員保障責任推向市場，而政府本身只扮演著有限責任主體的角色，在整個制度模式變遷過程中，強制性制度變遷的特征明顯。對于尋求邊際效益最大化的市場組織而言，低邊際產出的運動員無疑將會被市場淘汰。而此時社會化的運動員保障制度尚未健全，運動員退役后將會面臨失業、傷病以及生存等困境。在此過程中，政府則試圖運用國家強制力的作用，致力于矯正制度供給不足。如１９８７年，勞動人事部《關于招收運動員如何實行勞動合同制的通知》，主要針對運動員合同制相關問題提出具體要求；在２００２年，體育總局頒布《優秀運動員傷殘互助保險試行辦法》，該辦法引入個體責任，并指定運動員傷殘互助保險工作具體實施部門；在２００３年，國家體育總局等三部門聯合頒發《自主擇業運動員經濟補償辦法》，對于自主擇業運動員給出了一次性經濟補償等措施。

受 “國家—單位”制度模式過分強調 “平均化”的影響，制度運行高成本與資源配置低效率等問題隨著市場經濟體制改革深入日益凸顯， “政府負擔過重”自然而然達成一種共識。在后期的制度變遷歷程中，減輕政府負擔成為制度改革和創新的目標之一。國內理論界亦形成 “減輕政府負擔”這一歷史觀念，而且在制度改革的規范性文件中亦有體現。國家體育總局等六部委聯合頒布《關于進一步做好退役運動員就業安置工作的意見》（２００２）中，就嘗試利用市場機制來安置退役運動員，某種意義上吻合了 “減輕政府負擔”的觀念。減輕政府負擔有其客觀現實性，然而在市場經濟條件下，這一歷史觀念的出發點和結論不僅多有偏誤，更重要的是與追求公平正義的發展理念有著本質上的沖突。此外，在這種制度理念下，政府責任被淡化，反而增強了市場本身存在的 “潛在危險”。政府責任淡化的事實，無疑會造成保障工作 “公平、正義、共享”等價值理念的缺失，也制約了我國競技體育的可持續發展。

隨著我國市場經濟體制的建立和勞動人事制度的改革，“國家—單位”制度模式逐漸失去功效。在過渡階段，“入隊—訓練—退役—就業”循環鏈條被切斷，長期缺乏文化教育的退役運動員就很容易被社會淘汰。而退役運動員不能有效地安置，在一定程度上制約著我國競技體育人才的可持續流動。因此，可以說運動員個體文化教育的缺位實際承擔了制度失靈的根本責任?？偟膩碚f，過渡階段政府嘗試退出，致使運動員保障制度供需處于非均衡狀態。

３．３２００６—２０１３年： “國家—社會”制度模式政府主導邏輯認識

２００６年１０月，黨的十六屆六中全會第一次明確指出“２０２０年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”；２００６年１１月，勞動和社會保障部、財政部和國家體育總局正式頒布《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》，標志著我國運動員社會保障的制度模式從過渡階段變遷為 “國家—社會”制度模式階段。 “國家—社會”制度模式的形成，可界定為政府供給主導發揮作用的制度變遷范疇。

在 “國家—社會”制度模式中，政府開始重新構建與工業化、市場化和現代化相吻合的現代社會保障制度，更是從宏觀上探討了運動員社會保障制度改革與創新的方向。政府重新定義了運動員社會保障制度的基本框架、基本原則、主要內容、責任主體等，推動著制度的變遷。在《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》實施背景下，黨和政府相繼出臺一系列的政策舉措：

２００７年，國家體育總局等六部委聯合頒布《運動員聘用暫行辦法》；２０１０年４月，國務院頒布《關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》；２０１２年７月，國務院召開了 “全國運動員文化教育和運動員保障工作電視電話會議”等等。有力推動了運動員社會保障制度的變遷。

而 “國家—社會”制度模式受前期制度模式的影響，在制度供給頂層設計上出現錯位，進而產生經常性制度供給缺口的事實。運動員社會保障制度設計的 “社會控制”的工具性目標［１３］取代公平正義這一出發點與歸宿，造成其制度設計上的錯位。原因在于政府的績效考核預期效用函數中，“社會控制”比 “社會公平”能更好地體現出政府工作業績。

研究我國運動員社會保障制度的變遷縱截面，歷史與文化交融于其時間鏈條之中。而在政府的主導角色和制度變遷過程中，無論是政策延續亦或是行政管理基本模式，均呈現出“路徑依賴”現象。制度的供給只是對原有制度簡單的強化，在一定程度上制約著制度的創新，導致運動員保障工作始終處于制度供給不足的窘境。在新的制度環境下，運動員商業保險體系仍不健全，運動員退出機制尚未完善，醫療、養老等各類保險未能實現全面覆蓋等問題依舊嚴重。

制度變遷是制度供給與需求之間博弈的結果。政府的政策主導特征明顯，政府提供了制度變遷的政治依據，保障著制度變遷中每一模式的目標均能納入政府目標函數。因此，政府扮演著制度供給主體的角色，制度的變遷實質是政府主導發揮作用。作者把這種制度變遷的內在邏輯，定義為政府主導邏輯。由 “國家—單位”體制模式，到 “過渡階段”，再到 “國家—社會”體制模式，顯而易見，黨和國家正致力于構建一個涵蓋國家、地方、市場、企業以及個人 “五位一體”的運動員社會保障制度框架。

４創新我國運動員社會保障制度的理性思考

我國運動員社會保障制度建設從計劃體制向市場體制轉變，實質是政府通過制度供給來主導這一制度變遷，然而制度供給仍未能滿足現實需要，如網絡所曝光的才力事件、鄒春蘭事件、劉成菊事件、艾冬梅事件等等。為實現體育強國的目標，我們必須加強運動員社會保障制度建設的創新研究。

４．１重塑政府角色，從責任主體上創新中國運動員社會保障制度

社會保障是政府主導國家財富的分配與再分配的一項制度安排，因而重塑政府角色，探討運動員保障工作的責任主體也就成為其制度創新的前提［１４］。黨的十八大報告指出“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，明確 “逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”，提供了重新審視運動員保障實際工作中政府責任新的視角和原則。研究認為，政府部門作為制度供給的主體，價值理念上，應該嚴格堅持 “公平、正義、共享”的社會保障核心價值觀［１５］，摒棄 “減輕政府社會保障負擔”的歷史觀念，重塑 “強化政府社會保障責任”的服務觀念；具體對策上，完善和創新運動員社會保障的財政管理制度，加大我國運動員保障的財政投入力度，以提供制度改革創新的動力支撐；統籌管理上，必須明晰運動員社會保障中中央、地方各級政府的責任邊界，實現中央與地方相協調，權力與責任相統一，事權與財權相匹配。

４．２完善頂層設計，從關鍵技術上創新中國運動員社會保障制度

創新我國運動員社會保障制度，頂層設計極為關鍵。而要保證頂層設計的科學性，設計理念的歸位是重點。這意味著，頂層設計必須拋棄制度安排的 “社會控制”工具理性，遵循滿足 “社會公平”目的性價值訴求的原則。因此，運動員公平、有效、及時地享有社會保障也就成為頂層設計的出發點。頂層設計要確保運動員社會保障制度供給的全覆蓋，運動員社會保障制度參與機制的健全化，進而提高運動員群體制度供給的主體性地位。而政府主導式單一化制度供給，有利于制度頂層設計完善的同時，往往會導致 “路徑依賴”瓶頸。因此，確保制度頂層設計的科學性，有必要考慮如何突破運動員社會保障制度創新中摻雜 “路徑依賴”的事實。

一是要形成制度參與主體的多元化，重新定位國家、社會、行業、地方以及個人各責任主體角色職能；二是要強化制度需求主體的博弈能力，以實現制度需求轉化為制度供給。需要注意的是，制度的創新應該尊重其制度變遷的歷史背景，在辯證認識歷史和現實的基礎上，來尋求制度創新的突破口。

４．３重視文化教育，從實現方式上創新中國運動員社會保障制度

制度的均衡就是需求與供給處于一種動態對等的過程，運動員群體作為制度需求的主體，文化水平相對較低直接導致個體權益意識的模糊，合理的制度需求也就無法表達。更重要的是，文化教育作為運動員社會保障的實現方式，決定著運動員能否由 “體育人”轉變為 “社會人”。毋庸置疑，創新運動員社會保障制度，必須重視文化教育這一實現方式。實現方式的突破必須堅持政策引導，其一，提高體育管理部門對運動員文化教育的重視度，落實相關措施，重點做好運動員的基礎文化教育工作；其二，做好運動員更高層次教育工作，如個體的高中、本科、研究生教育等等，并結合勞動力市場，針對性開展退役運動員職業技能的培訓工作，促進運動員退役后的再就業；其三，提高運動訓練的科學性，以現代化的 “質”取代傳統化的 “量”的做法，保障運動員受教育的時間和權利。同樣地，應注重法律知識的普及，強化運動員個體的風險意識、自我保障意識以及權益保護意識。

４．４推進立法建設，從動力保障上創新中國運動員社會保障制度

在尋求我國運動員社會保障制度變遷主導邏輯的過程中發現，是政府借助文件指引的方式發生作用，很顯然缺乏法律意義上的強制力因素，而法律強制力則是制度創新的保障。因此，創新我國運動員社會保障制度，首先要推進相關制度的立法建設，借助法律強制力的作用，保障制度改革創新。這就要求，一要提高運動員社會保障制度的立法層次，制定專項法律法規，來規范國家、社會、行業、地方及個人各責任主體的權利和義務；二要在今后《體育法》的修訂中，以制度需求為依據，豐富運動員社會保障的基本內容，完善運動員社會保障法律體系；三要嘗試建立運動員社會保障的基金法律制度，建立行業監管機構，監督追蹤基金的募集、管理與使用；四要做好與外部法律體系的銜接工作，實現內外部法制環境的協調，優化運動員保障工作的外部環境。

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