一、我國機關事業單位職業年金的推行背景

“養老金雙軌制”已經成為影響當前我國社會保障公平性的突出問題。諸多事實表明，機關事業單位相對較高的養老金待遇，不僅給政府財政帶來了沉重壓力，阻礙了勞動力的合理流動，而且還傷害了企業職工的自尊心與積極性，損害了我國社會的公平正義及各群體之間的和諧穩定 （鄭功成，2011）。

改革機關事業單位的養老保險制度、盡早破除“養老金雙軌制”，既是廣大民眾的訴求，也是建立公平正義的社會保障體系的內在要求。

然而，要破除養老金雙軌制，絕非簡單地將機關事業單位人員的養老金水平拉低至企業職工養老金水平就能實現。國內外的經驗表明，在福利剛性原則的影響下，降低養老金水平的這種“減法”不僅會遭遇既得利益群體的極大反彈和抵制，而且不能從根本上消除雙軌制的形成機制，效果欠佳。以法國為例，在二戰以后的 60 多年里，養老保險碎片化制度逐漸顯現其缺陷，福利剛性導致攀高拉齊，致使財政不堪重負，歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，向下拉齊福利水平，但始終沒有成功過（鄭秉文，2009）。

在我國，2008 年山西、上海等五省市開展了事業單位養老保險制度的先期試點，提出事業單位應當實行統賬結合的基本養老保險制度和職業年金。然而，該方案在推行中遭遇多重阻力，如今六年多過去了，進展緩慢?；诖?，葛延風等 （2003）、董力堃 （2010）、楊燕綏等 （2011）、盧馳文 （2011） 等越來越多的研究者認為，要破除雙軌制格局，就必須對機關事業單位的養老保險制度進行“結構性改革”，并將其納入我國養老保險制度的整體改革中來。

歸納起來，機關事業單位養老保險制度“結構性改革”的要點主要包括：第一，機關事業單位也應建立類似于企業職工養老保險的多層次養老保險體系；第二，建立覆蓋全體國民的基本養老金，并實現機關事業單位人員與企業職工在這一層次的“并軌”；第三，在基本養老金之外，建立覆蓋機關事業單位人員的職業年金，通過職業年金來彌補機關事業單位基本養老金的不足，使機關事業單位群體的養老保險待遇的整體水平不受損害，并在這一轉變中逐步實現機關事業單位養老保險的制度框架與企業職工養老保險的制度框架對接，最終建立起多層次的機關事業單位養老保險框架。

不難看出，在這種“結構性改革”的思路中，職業年金扮演著十分關鍵的角色。如果我們不能推出設計合理、機制健全的職業年金，機關事業單位的養老保險制度改革就難以真正突破，“雙軌制”的格局也就難以破解。那么，機關事業單位的職業年金在我國具有可行性嗎？職業年金的推行需要哪些前提條件？我們又該如何設計符合國情的職業年金？這些都是亟待研究的重要理論問題和現實問題。

本文通過梳理國外公職人員職業年金的發展經驗及趨勢，結合我國的現實，論證推行機關事業單位職業年金的可行性，并嘗試對我國職業年金的制度框架進行設計。本文隨后的內容安排如下：第二部分總結國外公職人員職業年金的發展經驗；第三部分論證我國機關事業單位職業年金推行的可行性；第四部分對機關事業單位職業年金的方案進行設計，并分析配套改革措施；最后一部分是小結。

二、國外公職人員職業年金的經驗借鑒

過去幾十年來，在財政支出壓力增加、養老金待遇不平衡以及促進勞動力跨部門流動等因素的驅動下，不少國家對公職人員養老保險制度進行了改革。從總體改革措施來看，除了采取延長退休年齡、增加繳費年限、控制提前退休等“參量式”措施之外，很重要的措施就是發展和完善職業年金，進行“結構性改革”，比如英國、美國、日本、加拿大、澳大利亞、丹麥、荷蘭等 （Palacios 和 White-house，2006）。

在這些國家，職業年金屬于第二層次的養老保險計劃，與第一層次的基本養老保險和第三層次的商業養老保險共同構成公職人員多層次的養老保險體系。盡管各國公職人員養老保險的制度模式并不相同，其職業年金的具體形式和發展路徑也不相同，但我們仍然可以從中總結出一些共同的發展經驗。

1. 公職人員職業年金的發展離不開基本養老保險的融合

從經驗來看，公職人員職業年金比較發達的國家，基本上都是公職人員的養老保險制度與其他群體的養老保險制度存在著“融合”的國家。這里的“融合”并非指公職人員與其他群體在整個養老保險制度上的完全統一，而是指在第一層次基本養老保險制度上的完全統一 （Pinheiro，2005）。

基本養老保險在不同群體之間的融合是有其理論依據的：在多層次養老保險體系中，基本養老保險通常以全體居民為保障對象，以防止貧困為目的，一般是基于國家 “稅收 - 財政”體制，替代率較低，強調社會公平；而職業年金作為補充性的養老保險制度，是公職人員薪酬福利體系中的重要組成部分，可用來激勵公職人員更好地工作，需要體現出政府的雇主責任和職業的特殊性，強調效率。從這個意義上說，職業年金的發展和基本養老保險的融合是相輔相成、不可分割的。

2. 從待遇確定型向混合型轉變

各國公職人員的職業年金在成立之初幾乎都是待遇確定型的計劃 （DB），也即職業年金的待遇水平與公職人員退休前的工資水平、服務年限等因素有著密切聯系，不存在繳費確定型計劃 （DC） 下的投資風險。公職人員職業年金的待遇水平也比較優厚，明顯高于私人部門雇員的養老金待遇水平。

然而，隨著政府所面臨的財政負擔增加，不少國家開始在職業年金中引入積累因素，推出部分繳費確定型 （DC） 的職業年金計劃 （Ponds 等，2011）。

比如 1984 年美國聯邦政府雇員養老保險制度引入了聯邦節儉儲蓄計劃 （TSP） 這一完全積累的繳費確定型計劃。澳大利亞在 2005 年所推出的公共部門退休金積累計劃 （PSSap） 明確引入積累因素。英國在 2007 年以后引入的公務員“伙伴型”職業年金也是繳費確定型的計劃。這些職業年金計劃也都引入了私人部門來管理和投資。值得注意的是，盡管目前采取繳費確定型計劃的職業年金正在增加，但是待遇確定型計劃在公職人員職業年金中仍然占有很大的比例。

3. 強調雇員的繳費責任

雇員承擔繳費責任是各國公職人員職業年金計劃的共同特征，盡管其繳費比例在各國有高有低。

通常而言，對于待遇確定型計劃 （DB），政府和雇員的繳費比例相對固定，選擇檔次單一，并且政府的繳費比例往往大大高于雇員的繳費比例；對于完全積累的繳費確定型計劃 （DC），雇員可以選擇不同檔次的繳費比例，而政府通常會根據雇員的選擇進行額外的配套繳費，甚至出臺稅收遞延優惠政策，從而激勵雇員承擔更多的繳費責任，比如美國的聯邦節儉儲蓄計劃 （TSP）。

4. 職業年金因公職人員的類別而有所不同

公職人員的內涵和外延在各國并不相同，但一般而言，公職人員泛指依法履行公共職務并且由國家財政預算負擔其工資福利的工作人員，不僅包括中央和地方的各級公務員，還包括警察、消防員、教師、法官等公共服務型組織的群體?？紤]到不同類別公職人員的職業特征和薪酬福利存在差異，不少國家針對不同類別的公職人員建立了不同類型的職業年金。比如在英格蘭和威爾士，公務員、警察、消防員、教師等公職人員的職業年金并不相同。在日本，公務員與私立學校教員、農林漁業團體等公職人員的職業年金各不相同，另外，國家公務員和地方公務員的職業年金也不相同。在美國，由于政治分權的影響，聯邦政府與各州政府所設立的公職人員職業年金有著明顯的差別。

5. 強調職業年金的法制建設

養老保險制度是一項法制性很強的事業，法制建設的完善與否，直接決定了養老保險制度的運行成效。職業年金作為公職人員養老保險制度的組成部分，同樣離不開法制建設的基礎作用。從國際經驗來看，各國在職業年金正式建立之前，往往都會出臺相應的法律法規作為實施依據和行動指南。比如，英國的職業年金是以 《養老保險法》、 《公務員退休年金法》 等進行規范的。美國的聯邦雇員退休制度 （FERS） 和聯邦節儉儲蓄計劃 （TSP） 的出臺是以美國 《社會保障法》 的修訂作為前提的。澳大利亞的公共部門退休金計劃 （PSS） 和公共部門退休金積累計劃 （PSSap） 的建立都是以該國 《養老金法》 的相應修訂作為依據的。丹麥的 ATP 計劃更是由政府出臺專門的法律強制推行?？傊?，各國公職人員職業年金的發展過程，同時也是職業年金法制的建立和完善過程。

6. 堅持“增量改革、平穩過渡”的發展思路

所謂“增量改革、平穩過渡”，是指各國在公職人員職業年金制度改革的過程中，基本遵循“漸進式改革”的原則，避免因為“休克式改革”而造成社會震動，從而實現新舊制度的平穩過渡。比如，在 1987 年 1 月 1 日前，美國公職人員參加的職業年金是公職人員退休制 （CSRS），而自 1987 年1 月 1 日開始，美國政府推出了針對聯邦政府公職人員的聯邦雇員退休制度 （FERS），為了保證兩項制度的順利過渡，美國政府規定所有于 1983 年 12 月 31 日以后參加工作的“新雇員”均自動包括在新制度內，其余未包括進來的“老雇員”則可自由選擇是否參與。聯邦政府提供轉換權給原本在公職人員退休制度下的員工，讓他們可以從公職人員退休制度轉化到聯邦雇員退休制度。再比如，在2002 年 10 月 1 日之前，英國公務員參加“傳統計劃”這一職業年金，然而，從 2002 年 10 月 1 日之后，新參加工作的公務員就不能加入該計劃，而是必須參加“優質計劃”、“伙伴型計劃”等其他職業年金。

三、我國機關事業單位職業年金推行的可行性分析

國外公職人員養老保險制度的發展經驗顯示，職業年金在其中扮演著越來越重要的角色。那么，職業年金能否成為推動我國機關事業單位養老保險制度改革的關鍵因素呢？以下我們從技術基礎、試點經驗、心理預期三個方面來探討職業年金在我國推行的可行性。

1. 技術基礎

從精算的角度來看，在給定繳費基數、繳費比例、繳費年限、投資收益等基本參數的前提下，我們可以很容易地估算出職業年金參與者的養老金水平。因此，一旦確定了機關事業單位人員養老金的總體替代率目標和基本養老保險的替代率目標，我們完全可以對機關事業單位職業年金的相關參數進行確定和調整。從這個意義上說，職業年金制度并不復雜。不僅如此，這些年來我國在企業職工基本養老保險制度的建立和完善、企業年金的運營和投資、“新農?！迸c“城居?！钡娜诤系葐栴}上已經積累了比較豐富的經驗，對機關事業單位養老保險制度的改革難點和重點已有比較清晰的認識，這些為我國建立職業年金奠定了一定的技術基礎。

2. 試點經驗

2008 年以來，我國多地在機關事業單位職業年金的推行上進行了試點，其中以深圳的試點探索較為成功。2010 年 5 月，深圳市在國內率先出臺了 《深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》，首次將職業年金納入公務員養老保險體系，并明確對聘任制公務員職業年金的繳費基數、繳費比例、賬戶管理、領取條件、獎懲條件、轉移接續等做出了詳細規定。根據該規定，深圳聘任制公務員的養老保障由社會基本養老保險、地方補充養老保險和職業年金三部分構成，而傳統的委任制公務員仍然沿襲先前的退休方式，職業年金成為了公務員養老保險制度平穩過渡的重要手段。盡管深圳市聘任制公務員的職業年金制度尚需進一步細化，其成效也有待進一步的檢驗，但其“增量改革”的總體思路已經得到多方認同，示范效應也正在顯現，這為我們大范圍推進機關事業單位職業年金改革提供了寶貴借鑒。

3. 心理預期

隨著我國人口老齡化進程的加快，養老保障不足已經成為我國經濟社會發展中非常突出的一個問題。其中，企業和機關事業單位之間的退休雙軌制問題，因其導致養老金差距懸殊、加劇群體和階層利益對立而受到社會各界的廣泛關注。2010 年以來的“兩會”民調顯示，養老金雙軌制問題一直高居公眾關注的熱門問題之榜首。在多方力量的共同呼吁下，推進機關事業單位的保險制度改革、破除養老金雙軌制已經得到中央政府的重視，被列入 2014 年政府工作報告的工作重點之一。對機關事業單位工作人員而言，養老保險制度的“并軌”無疑會觸及他們的切身利益，然而，考慮到“公平正義”和“可持續發展”已經成為新時期我國社會保障領域的改革重點，養老金雙軌制不再是一個“是否需要改革”的問題，而是一個“何時改革”的問題。在這一背景下，機關事業單位人員或多或少會有一定的改革心理預期準備，這在一定程度上會降低職業年金的推行阻力。

四、我國機關事業單位職業年金的制度設計和配套改革

（一） 制度設計

在廣泛借鑒國外公職人員職業年金發展經驗的基礎上，我們對機關事業單位職業年金的制度設計提出如下基本思路。

1. 實施對象與制度轉軌

為了保證職業年金的順利實施和新老養老保險制度的順利過渡，我國應堅持“新人新辦法、老人老辦法”的“增量改革”原則：也就是說，我國的職業年金計劃應該針對最新參加工作的“新人”；對于方案實施前已經退休的“老人”，則應繼續適用原有退休制度；對于方案實施時尚未退休的在職“中人”，則應賦予他們在新舊兩種制度之間進行選擇的權利。

根據我國養老保險制度的改革經驗，“中人”的認同是新舊制度順利轉軌的關鍵。因此，我們需要依據在職的公職人員的服務年限和工資水平，將其轉換為一定數量的個人賬戶余額，盡可能地保證這些人的利益不受損害，從而實現新舊制度的順利對接。

2. 計劃類型

從職業年金自身的特點來看，待遇確定型計劃 （DB） 與繳費確定型計劃 （DC） 二者各有優劣。

具體而言，待遇確定型計劃 （DB） 能夠實現預先確定的替代率水平，但卻不利于勞動力的流動，并且可能加大政府財政負擔。而繳費確定型計劃 （DC） 的養老金權益透明，便于攜帶，但卻不能保證替代率水平。盡管目前絕大部分國家的公職人員職業年金是待遇確定型計劃 （DB），但少數國家已開始在公職人員的職業年金中引入繳費確定型計劃 （DC），并適當降低原有待遇確定型計劃 （DB） 的待遇水平?？梢灶A期，隨著人口老齡化的加劇和政府財政壓力的增加，公職人員的繳費確定型職業年金計劃 （DC） 將會進一步增加?？紤]到目前我國的公職人員對職業年金計劃還缺乏足夠了解，職業年金的投資運營水平和外部環境還很不完善，采取完全的繳費確定型計劃 （DC） 可能會遭遇公職人員的抵制，因此，為了積極穩妥地推進公職人員養老保險制度改革，我們建議我國公職人員職業年金的計劃類型應該有計劃、分階段來設計。具體而言：在第一階段也即職業年金計劃設立之初，我們可設計成待遇確定型計劃 （DB） 和繳費確定型計劃 （DC） 的混合計劃，努力推動改革破冰；隨著公職人員對職業年金的了解程度加深以及資本市場的逐步完善，我們可以考慮逐步降低待遇確定型計劃（DB） 的替代率水平，逐步加大繳費確定型計劃 （DC） 的繳費比例，并激勵雇員積極繳費。

3. 籌資繳費

籌資繳費主要涉及兩個問題：繳費基數和繳費比例。就繳費基數而言，我們可以考慮采用公職人員的月工資作為繳費基數，由公職人員所在單位每月從工資中進行扣除。另外，考慮到我國機關事業單位不僅有中央和地方的行政級別之分，而且還存在著不同行業的性質之分 （比如公務員、教師、醫生、軍隊等），因此，我們職業年金的繳費比例不應“一刀切”，而是應該允許不同級別、不同行業職業年金的繳費比例存在一定差異。當然，這種差異化政策應該謹慎，否則將會出現新的不公平。

4. 治理結構

從世界范圍來看，英、美等不少國家公職人員的繳費確定型職業年金 （DC） 基本采取了信托型的管理模式，將職業年金委托給外部治理機構 （各類金融機構），使其按照委托人的意愿進行管理和運用。我國的企業年金也采取了信托型的管理模式。實踐表明，信托型管理模式有助于確保職業年金財產的法律獨立性，有助于充分發揮投資機構的專業優勢，有助于降低各種運營成本?；谝陨峡紤]，我國公職人員繳費確定型職業年金 （DC） 也可以考慮采用信托型的管理模式。在這一模式中，居于核心地位機構的是公職人員職業年金理事會。職業年金理事會由來自多方面的代表組成，主要負責職業年金的投資管理、賬戶記錄、轉換接續、養老金發放等事務。職業年金理事會的運作要受到監管機構的監督 （可在人力資源和社會保障部下設職業年金監管部門），并定期接受獨立審計機構的審計。

5. 轉移接續與領取方式

養老金的轉移接續主要是指公職人員在不同地區調動時以及公職人員的職業身份發生變動時的養老保險制度轉換。從理論上說，在我國公職人員多層次的養老保險體系確立之后，公職人員與企業職工在第一層次即基本養老保險層次上將實現完全對接，那么，一旦公職人員發生地區調動或者職業身份變動時，其養老金的轉移接續將集中體現在第二層次即職業年金的轉移上，這將大大降低養老金轉移接續的成本，有利于促進勞動力的合理流動。

職業年金的養老金可以采取兩種領取方式：一次性領取和年金式領取?？紤]到一次性領取不利于維持公職人員退休后的穩定生活，因此，管理機構應該采取適當的激勵或約束機制來鼓勵年金式領取，限制一次性領取，比如可以考慮給予年金式領取以稅收優惠，或在一次性領取養老金時施加一定的懲罰，提高一次性領取的成本，從而鼓勵采取年金式領取的方式。

6. 投資運作與稅收優惠

為了保證公職人員職業年金的保值增值，我國應當對職業年金的投資運作出臺專門的管理辦法，進行嚴格的監督管理。一方面，我們應當對職業年金的投資運作流程、風險管控、投資對象和投資比例、信息披露等重要內容進行明確的規定，從而確保資金的安全；另一方面，還應當不斷拓寬投資渠道，實現職業年金資產的保值增值。

為了激勵公職人員積極繳納養老保險費，減輕政府財政負擔，我國可以考慮采用稅收優惠的激勵手段。職業年金的稅收激勵主要運用在兩方面：一是允許公職人員的繳費在個人稅前進行列支，降低他們實際承擔的所得稅費用；二是對公職人員的投資環節給予免稅處理，只對養老金領取環節納稅，也即允許稅收遞延。另外，為了避免稅收優惠所帶來的負面激勵，我們應該對稅收優惠的金額及比例的上限進行規定。

（二） 配套改革

建立職業年金不只是在機關事業單位養老保險制度中引入積累成分，它還意味著對包括基本養老保險在內的整個制度體系的重構。在重構過程中，我們不僅要解決機關事業單位從現收現付模式向部分積累模式改革中出現的“空賬”問題，而且還要解決機關事業單位與企業在統籌養老模式上的協調問題。從這個意義上說，職業年金的推行“牽一發而動全身”，需要我們“謀全局而后動”。如果不妥善解決職業年金的配套問題，那么職業年金的推進或者將“舉步維艱”，或者將異化為“擺設”。

1. 加快事業單位分類制改革步伐

事業單位是具有中國特色的組織概念，其種類多樣、覆蓋面廣、利益牽涉復雜。統計表明，目前我國機關事業單位人員總數超過 4000 萬人 （含退休人員），如果這些人員的養老保險“轉制成本”全都由財政負擔，必將加大改革的成本。因此，加快事業單位的分類制改革，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的事業單位運行管理體制，一方面有助于更好地發揮事業單位在公共服務體系中的作用，另一方面也有助于減輕政府的財政養老負擔，降低改革成本。2011 年，國務院頒布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，提出按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，并在此基礎上對其進行多方面改革和創新。然而，這一改革在實踐中暴露出不少問題，比如現行分類標準仍然相對寬泛，缺乏可以量化的執行標準，結果主管機構與事業單位之間在認定過程中出現“討價還價”的現象，不少地區的改革最終以主管機構的妥協收場。另外，現行分類標準是以服務的公益性作為依據的，它回答了服務是否應當由政府付費的問題，然而卻沒有回答服務是否應當由政府生產的問題，結果導致該政策在執行中出現內在沖突 （郭小聰和聶勇浩，2011）。

因此，推進事業單位分類制改革，我們還需要更多的智慧和更大的勇氣。

2. 適度降低基本養老保險的繳費率

機關事業單位養老保險的改革方向是與企業養老保險制度實現“并軌”，建立起“基本養老保險+ 職業年金”模式的多層次養老保險制度，其中，職業年金類似于企業年金的角色。值得注意的是，一旦機關事業單位在財政的支持下建立起自己的職業年金，那么它將對企業職工產生明顯的“示范效應”和“從眾效應”，也即更多的企業職工要求企業建立企業年金。這一點我們可以從當前“養老金雙軌制”廣受輿論詬病的現象中進行驗證。但令人擔憂的是，當前我國企業年金的覆蓋面還比較窄，據統計，2013 年我國企業為職工設立年金的比例不足 0.5%。在建立年金的企業中，相當一部分是財務狀況較好的國有大型壟斷企業和金融企業，而數量龐大的眾多中小企業在為職工繳納基本養老保險費之后，已無力再為職工購買補充養老保險。另一方面，從國際范圍來看，我國企業職工基本養老保險高達 28%的繳費率超過了世界平均水平。因此，為了擴大機關事業單位職業年金和企業年金的發展空間，降低“并軌”過程中的阻力，我國有必要適度降低基本養老保險的繳費率。

3. 改革機關事業單位的人事制度和工資福利制度

職業年金作為機關事業單位的補充養老保險，還能夠發揮出激勵員工更好工作的作用。機關事業單位在設計職業年金計劃時，可以打破傳統薪酬福利的“平均主義”傳統，采取“按勞取酬、獎優罰劣”的原則，對于不同服務年限、不同職級、不同崗位、不同貢獻的員工提供不同的保障計劃，實現養老金保障的差異化，從而可以充分調動員工的工作積極性，發揮自身的最大潛力。因此，這就要求我們一方面要推進公職人員的分類管理模式、建立科學的績效評估體系、健全公職人員的退出機制，完善人事制度；另一方面也要根據經濟和社會發展的情況，適度調整公職人員的工資結構和工資水平，并加強對工資福利的監督管理，完善工資福利制度。否則，職業年金將缺乏成為激勵手段的前提條件，異化成機關事業單位的確定性福利，產生新的不公平。

五、小結

“養老金雙軌制”已經成為當前影響我國社會保障公平性的突出問題，迫切需要進行“結構性改革”。在這一“結構性改革”的思路中，職業年金扮演著十分關鍵的角色。從國際經驗來看，公職人員職業年金比較發達的國家，存在著一些共同的特點，比如公職人員與其他群體的基本養老保險制度存在著部分“融合”、從待遇確定型向混合型計劃轉變、堅持“增量改革、平穩過渡”的發展思路等。

從技術基礎、試點經驗、心理預期這三個方面來看，我國推行機關事業單位職業年金已經具備了可行性。在廣泛借鑒國外公職人員職業年金發展經驗的基礎上，我們對機關事業單位職業年金的制度進行了設計，并且討論了事業單位分類制改革、適度降低基本養老保險繳費率、改革機關事業單位人事和工資福利制度等相關配套措施。

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