經過近 30 年的改革，我國的社會保障體系形成了多層次的框架與內容，已由原來的“國家-單位保障制”轉向“國家-社會保障制”。 社會保障作為國家和社會主導的一種制度性的利益分配與再分配， 開始逐步發揮社會的“穩定器”和“安全網”的作用。 黨的十八大報告進一步明確要求：“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。 ”黨的十八屆三中全會關于社會保障制度改革的總體思路是通過對現有制度體系的整合優化來建立更加公平可持續的社會保障制度。 但如何實現“全覆蓋”與“可持續”，尤其是作為一個龐大的特殊群體———流動人口，他們的社會保障“全覆蓋”與“可持續”問題是一個值得持續關注的問題。一、流動人口社會保障態勢隨著我國工業化、 現代化和城鎮化發展進程的加速， 大規模的人口向城鎮流動與遷移已成為最廣泛、最深刻的社會現象。 據統計，改革開放 30 多年來流動人口迅猛增長。 1980 年全國離開戶口所在地外出打工的流動人口不到200 萬人， 約占總人口的 0.2%；2000 年第五次人口普查時流動人口發展到 1.2 億， 約占總人口的 10%；2010 年第六次人口普查時流動人口規模則發展到 2.6 億人，占總人口的 20%。
流動人口三十年幾乎增加了 130 多倍， 尤其是與第五次人口普數據相比， 流動人口規模大幅度上升，十年增加了一億多。 流動人口已成為我國當前及今后必須重點關注的一個龐大的特殊群體，為了社會的和諧穩定及公平發展，必須高度關注流動人口的社會保障問題。 但目前流動人口的社會保障存在著如下問題。
（一）參保率低
在現代社會生活中社會保險具有重要的作用，但流動人口在現居住地的參保率依然較低。
根據 2005 年全國 1%人口抽樣調查數據顯示，全國流動人口中沒有參加任何社會保險的占72.82%。 在余下 27.18%的參加保險的流動人口中，9.14%參加了“三險”中的一個，7.07%參加了“三險”中的兩個，10.7%參加了全部的“三險”①。 由于中國大部分社會保障與戶籍制度掛鉤， 流動人口社會保障覆蓋率的變化并不顯著。 據國家人力資源和社會保障部公布的 2011 年數據，農民工中參加基本養老保險的只有 16.38%，參加失業保險者僅占 9.46%， 參加醫療保險者僅占 18.36%。 另一項根據《中國流動人口發展報告·2012》統計顯示，流動人口在流入地享有的六項社會保障中，城鎮醫療保險覆蓋率最高，但還不到 27%，失業保險、生育保險、住房公積金均不足15%，如表 1。 流動人口在流出地享有的社會保障中，覆蓋率最高為新農合（45.5%），僅10.3%享有農村養老保險，其余 8 項的覆蓋率均不足 10%。
（二）退保率高
隨著跨省流動人口數量的不斷增加， 社會保障的轉移接續問題越來越突出。 根據 2005 年1%人口抽樣調查， 當年跨省流動人口 4779 萬人，比“五普”數據增加了 537 萬人。 但由于流動人口社會保障轉移接續不順暢，出現了大量“退保潮”現象。 如珠江三角洲大量農民工徹夜排隊退保， 東莞市 2007 年退保人次高達 60 多萬人次，最多一天退?，F金高達 30 多萬元，其中僅南城區社保分局就有 1.23 萬人退保，退?？傤~高達 2628 萬元。 隨后這一龐大的“退保潮”波及到“長三角”地區，如 2005 年浙江杭州參加養老保險的外來工總數大概在 50 萬人左右，而每年“退?！比藬蹈哌_ 8 萬~10 萬，目前累計“退?！比舜纬^ 24 萬。
2009 年 底 ，國務院頒布了 《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，其中對流動人口參加養老保險的一般規定是 “未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續”，由此引發了深圳“農民工退保潮”，反而沒有出現政策所期待的“轉續”潮。 根據深圳市社保部門統計，2009 年底共有 580 多萬人參加基本養老保險，退保人數 100 萬人次。
尤其是 2011 年 7 月 1 日起 《社會保險法》實施以后， 雖然大幅度提高了流動人口的參保率，但由于轉移接續規定須累積滿十五年，又再次引發退?，F象。 2013 年 10 月底，李克強總理在中國工會第十六次全國代表大會上表示，我國大概有 3 億多人參加了城鎮職工養老保險，但今年累積有 3800 萬人中斷了繳納保險，占城鎮職工參保的一成還多。 根據《〈社會保險法〉實施情況研究報告》顯示，個別企業員工放棄社保來換取更多的直接收入， 這部分群體主要包括農民工群體、個體商戶、靈活就業人員等。 農民工“退保潮”因何而起？ 大都是由于社會保障無法銜接或流動， 尤其是享受養老退休金的交保累積年限為十五年， 這相對于流動人口本身的“流動”和“不確定性”而言，吸引力不足。
（三）重復參保問題
重復參保主要是指流動人口在戶籍與流入地同時參加多份保險。 這主要是由于人口的流動性因素，大量農民工往返于農村與城鎮之間，既可以享受農村的社會保障制度， 也有機會選擇城鎮社會保障制度或者某些地區專門針對農民工的社會保障制度。 以醫療保險為例，由于我國尚未建立全國統一的基本醫療保險體系，流動人口可按照城鄉和區域不同政策 “重復參?！?。 根據《中國流動人口發展報告·2013》研究顯示，2011 年已在流入地參加城鎮醫療保險的流動人口中， 農業戶籍重復參保的比例為8.43%，城市戶籍重復參保的比例達到 15.92%。
流動人口重復參保問題為推動黨的十八大報告所明確指出的“全覆蓋”目標帶來一定的復雜性。
二、流動人口社會保障的難題
由于我國經濟社會發展的不均衡、 城鄉二元結構、 財政制度和相關政策體系等各種現實因素的影響， 我國流動人口社會保障制度的推進依然存在一系列難題。
（一）屬地化管理與碎片化
我國社會保障政策的城鄉分割、 區域分割狀態導致流動人口社會保障的“碎片化”難題。
流動人口能否享受到社會保障， 以及享受何種社會保障是由其就業地對流動人口社會保障的相關規定決定的。 由于未建立全國統一的社會保障制度， 各地方政府出臺了不同類別的流動人口社會保障政策： 一類是將流動人口的社會保障納入到當地城鎮基本保險制度中； 一類是將流動人口納入農民基本保險制度內； 還有一類是專門針對流動人口制定有關社會保障政策體系。
這種多種類型的流動人口社會保障政策構建了基于屬地不同的“碎片化”的體系，使本來復雜的城鄉二元、 區域分割的社會保障體系更加繁瑣。
以養老保險為例， 流動人口的養老保險政策是以各省份的具體規定為操作性原則。 由于目前養老保險的統籌層次仍處于地區分割狀態， 除了部分地區實現了基本養老保險省級統籌外，大部分地區還處于建立省級、地市級調劑金階段，還不是所謂的省級統籌，不同地區的養老保障負擔難以均衡。 這對本身就業不夠穩定的流動人口群體提出了選擇性難題。 尤其是由于工作地點變動，其養老保障難以接續，無奈的選擇是退?；蛑袛嗌绫?。因此，“碎片化”也意味著非統一性，作為一種基本公共產品———社會保障的“碎片化”往往意味著不公平、銜接性差、跨統籌區域的手續銜接繁瑣。 即便是在沿海一些發達省份，隨著本地戶籍從業人員已基本達到應保盡保。 外來流動人口已成為當地社保當年擴大覆蓋面的主要對象，而流動人口社保制度與戶籍相掛鉤，其“碎片化”現狀正趨于制度化和固化。
（二）社保關系轉移接續的難操作性與流動性欠缺
現有社會保障模式的碎片化直接影響到流動人口社會保障的流動性差與轉移接續難等問題。 由于社會保障制度與戶籍制度相掛鉤，導致這一制度本身流動性差。 雖然《社會保險法》明確規定，個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系、基本醫療保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。 這在法律層次上明確了打破社會保障之間的模式障礙， 增強了社會保障關系流動與轉續的重要性， 但這一規定的真正落實需要一系列配套政策的完善， 距離真正自由流動與轉續的實現目標還有一定的現實差距。
第一， 社會保障關系的流動與轉移接續是以信息的流通與互享為前提的， 當前有關社會保障的信息一體化依然處于較低水平，在城鄉、區域分割的狀態下， 社會保障信息的互聯互通程度低， 難以滿足當前社會保障事業的快速發展需求。 信息的不通暢是社會保障關系難以轉移接續的基礎制約。
第二， 流動人口社會保障的跨多種并行制度和跨地區轉移接續難題背后是各地方針對流動人口具體社會保障模式較難統一的問題。 各地方在落實中央有關流動人口社會保障政策過程中，依據自身經濟社會發展實際，進行了大量的地方實踐，模式各異，具體操作方式和政策效果也不盡相同。 但地方各項政策的出臺并非從流動人口的意愿和內在需求出發進行社保模式的設計與服務供給， 致使相應的流動人口社會保障政策舉措難以收到實效。
第三， 社會保障流動將會牽涉到流出地與流入地的責任分擔問題， 而對于跨區域流動所面臨的不同區域社會保障繳費標準與具體操作模式的差異帶來的成本負擔的差距， 當前并沒有構建相關的協調機制與成本分攤機制。 這是流動人口社會保障難題的主要因素。
（三）社保金的累積年限限制與便攜性損失
現行法規雖然規定了基本養老保險關系轉移接續問題，即社會統籌賬戶資金隨同轉移、參保繳費年限合并計算等。 但現行的社會養老保險關系轉移接續的操作性依然存在較多問題，最為典型的是沒有完全解決便攜性損失問題。
養老金作為流動人口退休后的收入決定了勞動者在變換工作時已經獲得的養老金既得受益權是否能隨同轉移。 所謂的“便攜性”，是指納入養老保險計劃的職工， 在變換工作單位或轉入不同的養老保險項目時， 能夠保留在原統籌區的養老保險記錄以維護其養老保障權的屬性。 便攜性損失即是由于養老金便攜性差而勞動者變換工作時失去的在不變換工作情況下本應獲得的養老金收益。 國內外的相關研究成果都已經認識到養老金對勞動力流動的重要影響，便攜性損失將阻礙勞動力的自由流動，即養老金不具便攜性所產生的便攜性損失干擾了勞動者變換工作的決策，形成勞動力剛性，阻礙了勞動力的有效流動。
我國流動人口養老保險的便攜性損失體現為全部損失， 即因退出而失去了享受養老保險權益的資格；或者部分損失，即養老保險權益因為退出而產生了縮水。 全部損失與享受養老保險所要求的最低繳費年限有關。 根據原《暫行辦法》規定，“基本養老保險關系不在戶籍所在地， 且在每個參保地的累計繳費年限均不滿十年的， 將其基本養老保險關系及相應資金歸集到戶籍所在地， 由戶籍所在地按規定辦理待遇領取手續， 享受基本養老保險待遇。 ”現行《社會保險法》規定，“參加基本養老保險的個人， 達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。 ”在一個城市就業年限達到十年至十五年的流動人口是少數的， 這就意味著絕大部分流動人口會在戶籍所在地享受基本養老保險。 通常流動人口的原籍地的工資水平要低于流入地的工資水平， 這意味著絕大部分流動人口能領取到的養老金要大大縮水。 而部分損失則涉及養老金的計算方式，是養老保險的“年金損失”。 研究表明, 中年人是受“便攜性損失”影響最大的群體。 對于大多處于中年階段且流動性較強的農民工來講，他們無疑是受“便攜性損失”影響最大的群體。 按照我國學界所提出的農民工養老保障的選擇途徑來說, 無論是把農民工納入到農村保障體系,還是把農民工納入城鎮養老保障范疇, 乃至為農民工單獨建立一套適合其特點、 有別于城鎮職工養老保障制度的新的保障體系, 養老保險最低繳費年限的限制、 保險關系難以有效轉移以及繳費年限與繳費統籌基金的無法延續, 對于流動性強的群體農民工來說, 不可避免地使農民工普遍遭受著養老保險的 “便攜性損失”，這一問題是農民工參加養老保險的現實障礙。
一方面， 養老金領取以一定的養老繳費年限為前提是理性的政策出發點； 另一方面如何協調政府、 企業和個人三方在養老金問題上的最優選擇， 這是流動人口養老金便攜性損失難題的關鍵點。 政府有關養老保險繳納年限的規定是基于養老金可持續性考慮， 而企業出于約束職工流動問題， 而個人則考慮個人養老收益的最大化。
（四）專項財政投入與轉移支付問題
從財政投入角度來看， 我國對各個地區社會保障投入的主要是政府預算的社會保障經費，來源于一般稅收。 目前我國相關公共服務經費的支出標準主要是依靠戶籍進行編制， 流入地大量流動人口并沒有被涵蓋在內， 造成流入地政府公共服務經費的嚴重不足， 只能把有限的精力和資金用于當地戶籍的人口。 也基本沒有根據本地流動人口與常住人口數量比例特點，編制地方和部門預算，并沒有將流動人口納入到公共財政覆蓋范圍。 同時中央財政對流動人口輸入地也沒有配備流動人口專項資金，或者轉移支付資金。 流動人口社會保障的公共財政扶持力度不足是出現種種難題的核心因素。
尤其是流動人口社會保障轉移支付政策體系依然不健全。 不僅目前中央沒有確立針對流動人口社會保障的專項轉移支付基金， 而且更為顯著的問題是目前中央轉移支付只分配到省一級，而大部分資金需求是在市縣級，這需要建立省一級轉移支付分配體系。 此外，缺乏區域社會保障的橫向轉移支付政策體系， 流動人口社會保障的橫向轉移支付補償難以實現。
三、解決流動人口社會保障難題的對策
流動人口作為一個特殊群體在我國未來一段時間將長期存在，并且有進一步增長的趨勢。
這需要從長期性、全局性、戰略性角度來重新審視流動人口問題，由于歷史和現實的因素，流動人口的社會保障難題既是“發展的問題”，又是“發展中的問題”， 應從中長期不同階段的政策調整， 有針對性地逐步解決這一問題， 以實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中所確定的“建立更加公平可持續的社會保障制度”改革目標。
（一）構建全國統一的基本社會保障體系
國際經驗顯示， 在發展中國家城鎮化進程中，凡是采取多元化“碎片式”社保制度的國家，當農民進城務工后， 都將成為典型的拉美化現象的受害者，即由于實行分立的社保制度，隨著農民轉化為市民， 農村貧困不斷轉化為城市貧困：一邊是財富增長，一邊是絕對貧困惡化，形成極大反差。因此，在我國長期的城鄉二元結構里，由于經濟發展水平和財力水平的差距，城鄉、區域的社會保障水平差異已較為明顯，而作為以體制外方式生存的流動人口又增加了復雜的社會層級因素，當下這種碎片化的、分立式的社會保障制度勢必會催化“城市病”的發展，應盡快統一全國社會保障政策。
從長期來看， 必須盡快構建全國統一的基本社會保障體系， 將基本社會保障作為一種公共產品，以公平的方式，分地區、分階段、分層次地逐步實現全覆蓋。 人口流動過程本身也是城鄉一體化過程， 應將城鄉與城鎮分割的三元社會保障制度整合為區域統一， 直至最終全國統一的社會保障制度。 其中的重點是，一方面，完善基本養老保險制度， 全面落實城鎮職工基本養老保險省際統籌和實現基礎養老金全國統籌，只有實現了這兩級統籌，才能從根本上提高以農民工主體的流動人口養老保險參保率，提高參保繳費覆蓋面； 另一方面是加快健全全民醫療保險體系， 整合城鄉居民基本醫療保險制度， 全面實現統籌區域和省內異地就醫即時結算，從而解決“重復參?！钡碾y題。
（二）建立完備的社會保障轉移支付與補償的政策體系
由于流動人口的跨區域、 跨省份流動的特點， 其社會保障的覆蓋與持續問題將涉及到不同行政區域的管理服務政策。 尤其是在人口“流動性”成本和受益方面形成了跨區域的復雜性，從中期來看， 應借助跨區域城市發展協調機制平臺， 建立較為穩定的橫向和縱向轉移支付與補償機制， 以激勵流入地不斷完善流動人口的社會保障。
從中期來看， 總體方面應逐步提高公共服務支出占財政支出的比重， 同時著眼于流動人口的發展和需求， 多渠道籌集和補充基本公共服務和社會保障的可用資金。 在有條件的流動人口聚集地， 推廣基本公共服務均等化政策試點，引導流入地積極吸納外來人口，促進流動人口公平享有社會保障等一系列城市公共服務。
具體來看一方面， 建立較為穩定的縱向轉移支付補償機制， 對于跨省域流動人口的社會轉移接續因地區差異而形成的資金缺口， 中央財政應給予更多補貼；另一方面，從橫向轉移支付體系構建來看， 對于推廣基本公共服務均等化區域， 需要建立當地農民工社會保障轉移支付的專項基金，以推動社會保障制度性公平的實現。
（三）持續地推進可操作性強的全國性社保轉移接續政策與異地繳付政策
短期內， 最為緊迫的是持續地推進流動人口社會保險的轉移接續政策與異地支付政策的出臺與落實。 以醫療保險為例，2010 年推出的《流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法》規定，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新農合等三類醫療保險的參保人員流動就業時，參保將能夠連續，基本醫療保障關系將能順暢接續。 在此項政策落地執行時，一方面，流動人口原來屬于城鎮戶籍的，在異地參加城鎮居民基本醫療保險需要滿足當地地方的規定。 而原來是農村戶籍的，若要參保工作地城鎮居民基本醫療保險也要在一定的限定條件范圍內執行， 如一些地方規定了諸如居住年限、房產證明等條件。 另一方面，由于三類醫療保險的屬地管理原則， 流動就業人員的異地醫療和報銷難題依然存在。 這需要持續地推進醫療保險的統籌層次， 逐步向省級和國家級統籌層次發展。 短期內，異地就醫和報銷問題要借助信息技術體系的完善， 以實現異地報銷和結算。 而在流動人口養老保險方面的轉移接續問題的現實復雜性更為突出，雖然《社會保險法》第十九條規定，個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移， 其繳費年限累計計算。 但在政策的操作過程中，由于流動人口流動就業的復雜性， 對不同養老保險的需求難以趨同， 在跨區域轉移養老保險過程中都有一定的條件限制，其轉移接續并不通暢。 這需要在短期內確立養老保險單位繳納部分能夠隨流動人口轉移的合理幅度，以解決頻發的“退保潮”難題，從而進一步推進 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所專門提出的“完善社會保險關系轉移接續政策”的目標。 這表明流動人口社會保障轉移接續政策的科學性、 可持續性和可操作性三大因素尤為關鍵。
參考文獻
[1]黃匡時：《流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱》，《社會保障研究》2012 年第 1期，第 28~36 頁
[2]國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司：《中國流動人口發展報告·2012》， 中國人口出版社，2012 年
[3]吳兵：《農民工“退保潮”因何而起》，《人民日報》2008 年 1 月 8 日
