城鄉社會保障制度銜接與并軌是打破城鄉二元經濟社會壁壘，實現城鄉協調發展，建設小康社會以及實現現代化之關鍵舉措。自制度實施以來，我國城鄉社會保障銜接與并軌有序進行，取得顯著成果。2004年以來開展新農合試點并迅速在全國推開；2005年建立了農村醫療救助制度；2006年以農民工為重點擴大社會保險覆蓋面；2007年實行農村低保制度，開展城鎮居民醫療保險制度試點；2009年以來進行新農保試點，擴大到60%的地區；2011年開展城居保試點，有條件的地區合并實施城鄉居民兩項養老保險制度。

江蘇省依托經濟、資源、環境等優勢，城鄉社會保障制度的銜接與接軌發展相對較快，“2008年，全省城鎮職工基本醫療保險、居民基本醫療保險覆蓋率分別達到95%、98%，新型農村合作醫療人口參合率穩定在95%以上，城鄉醫療保障服務網絡不斷完善”。但也應看到，江蘇省城鄉社會保障在制度、項目、運行等方面的發展與完善仍存在問題。

“同一個地區，城市比農村的參保率高，蘇北地區體現得較明顯；農村地區的社會捐助、救濟等機制不健全，沒有長期有效的社會救助制度，社會福利事業也處于癱瘓，需要救濟的農民不能得到或者不能得到及時的救助”。因此，在新形勢下，怎樣在鞏固已有發展成果之同時，實行制度的完善與創新，成為實踐及理論者所面對的現實課題。本文以城市化發展為背景，以城鄉二元社會結構為現實，以城鄉社會保障制度統籌為基礎，提出江蘇省城鄉社會保障制度銜接與并軌的路徑選擇。

一、城鄉社會保障制度銜接與并軌的政策設計和區域發展

江蘇省自2001年起就頒布了與城鄉社會保障銜接與并軌有關的政策文件，對此加以總結，其歷程經歷以區域側重、特殊群體、項目并軌等設計階段。

（一）農村區域為主的政策設計

江蘇省區域與城鄉發展的非均衡性滯礙了社會保障制度設計與實施，為此，城鄉社會保障銜接與并軌的政策制定首要問題傾向于農村地區。為進一步提高農村特殊群體的社會福利，江蘇省于2003年7月9日頒布了《江蘇省勞動和社會保障廳轉發勞動和社會保障部〈關于做好當前農村養老保險工作的通知〉的通知》，規定“各地要從實際出發，認真總結在加強組織領導、制定政策措施、加大政府扶持力度、健全各項制度、落實配套政策、理順管理體制、清理違規基金、規范業務管理、探索農村非農就業群體和計劃生育人口養老保險辦法等方面的經驗，通過典型引路的方法做好各項工作，積極穩妥地推進農村養老保險事業健康發展”。

（二）農民工與失地農民群體的政策設計

頂層的政策設計為省內城鄉社會保障銜接與并軌夯實了政策主體的實施平臺，為進一步鞏固政策效果，政策制定更加關注于農民工、失地農民等政策客體的福利提高。如2006年12月31日頒布的《江蘇省人民政府關于解決農民工問題的實施意見》中規定“積極推進城鄉統籌就業，切實改變勞動力市場城鄉、地區、部門分割的狀況，逐步形成市場經濟條件下促進農村富余勞動力轉移就業的機制，為城鄉勞動者提供平等的就業機會和服務”；又如2007年8月17日頒布的《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》中規定“各級勞動保障部門作為被征地農民杜會保障工作的主管部門，負責被征地農民社會保障政策的制定和實施。勞動保障行政部門負責擬定被征地農民社會保障對象、項目、標準以及費用籌集等政策辦法，具體經辦工作由負責被征地農民社會保障工作的社會保險經辦機構辦理”。

（三）城鄉部分社保項目并軌的政策設計

在此階段，政策設計注重城鄉醫療、養老保障項目的銜接與并軌。如在2008年7月10日頒布的《關于進一步做好城鄉醫療救助工作的意見》中規定：“篩選和確定符合城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療目錄內用藥規定的安全價廉有效的治療藥品，作為對城鄉醫療救助對象免費提供的基本用藥，由民政部門籌措資金”；又如江蘇省人力資源與社會保障廳2010年頒布的《關于貫徹落實江蘇省新型農村社會養老保險制度實施辦法的通知》中規定：“2010年全省所有涉農縣（市、區）要全部推行新農保，基本實現農村適齡居民參保全覆蓋”。

以完善的政策設計為基礎，省內蘇南、蘇中、蘇北地區在城鄉社會保障銜接與并軌方面業已發展出自己獨特的模式。

其一，蘇南地區的區位優勢發展。蘇南地處經濟發達地區，憑借其雄厚的資金基礎、先進的管理經驗、合理的資源分配等優勢條件，部分市區及縣村已率先實現城鄉社會保障銜接與并軌。如蘇州于2011年實現城鄉低保并軌，2012年又實現社會養老、醫療保險的城鄉并軌；常州市也走在全省前列，截至2012年9月末，城鄉居民社會養老保險覆蓋總人數達89.5萬人，其中參保人數47.9萬人，領取待遇人數41.6萬人，覆蓋率達99.5%。

其二，蘇中地區的特色發展。蘇中地區經濟發展雖處于中等水平，但業已發展出自己獨特的城鄉社會保障銜接模式，并在實踐中取得了良好效果。如揚州以“培訓-鑒定-職介-用工”為特色就業模式，建立了城鄉統一失業保險制度，“對在城鎮就業的農民工，實施與城鎮職工相同的失業保險政策，符合條件的農民工失業后，失業保險金和門診醫療補助費按月領取，可自主選擇在本地或回省內戶籍所在地享受，并享受相應的再就業服”。

其三，蘇北地區的后發型發展。蘇北的經濟水平相對滯后，但經濟發展增速明顯，“2011年前三季度，蘇北經濟增速高于全省1.6個百分點，高于全國3.4個百分點”。良好的經濟發展態勢為蘇北地區城鄉社會保障銜接與并軌提供了發展平臺。如根據《徐州市城鄉居民社會養老保險制度實施辦法》所規定，徐州市在江蘇確定的100～1200元十二個檔次的基礎上，增設每年繳費1500元、2000元、2500元三個檔次，并為正在研究制定的被征地農民社會保障政策預留了對接空間。

二、城鄉社會保障制度銜接與并軌存在問題及原因分析

受經濟、社會、文化、環境等多重因素影響，江蘇各地區城鄉社會保障制度在管理、資金、人員、水平等方面參差不齊，間接影響銜接與并軌過程。

（一）管理模式復雜、缺乏創新

江蘇省城鄉社會保障所涉部門眾多，管理復雜。

如在醫療保險方面，農村合作醫療的管理單位劃分到衛生部門，而城鎮職工醫療保險的管理單位則劃分到人力資源與社會保障部門；在養老救助方面，農村多以臨時性的社會救助為主，缺乏監督管理，而城市的社會救助業已形成制度，且管理趨于完善。因此，需因地制宜地實行城鄉社會保障管理部門的整合。同時，江蘇各市城鄉社會保障的管理多以區域為中心，社會保障管理模式單一，缺乏創新。如宿遷按照“條塊結合、以塊為主”的體制在各鎮（街道）建立了勞動保障事務所，為社會保障服務向基層鄉鎮、社區延伸提供基礎。但在實際運作中，任務繁雜、人手緊缺、經驗缺乏等問題較為突出，導致有限的人力疲于應付各種業務，無暇在社會保障服務上投入更多的精力。由于社保服務對象急劇增加，現有的服務機構、工作人員都不同程度地出現不足現象，導致社保經辦服務能力比較低。

（二）保障基金收支的財權、事權分離

“城鄉社會保障統籌能否順利實施的關鍵在于政府的政策推行意愿和各級政府的財政支持力度”。在并軌之前，各縣均為獨立的統籌地區，若城鄉社會保障并軌，則會出現基金統籌的責任交由省級部門、政策實施的責任交由縣級部門等現象，這意味著財權與事權的分離。對于習慣把財權、事權劃等號的地方政府來說，財權的喪失打消了其推行政策的積極性，對于此，省級部門因整體利益調整的困境而變得束手無策，結果出現兩難境地。如在YZ調研時，部分人認為統籌之后錢權分離，使得利益空間縮水，缺乏調整空間，產生諸多矛盾。

（三）保障項目難以統一

以筆者調研所得經驗，雖然蘇南部分地區業已“完成”了城鄉社會保障部分項目的并軌，但城鄉間的保障項目依然難以統一。農村的社會保障項目只集中于養老保險、醫療保險、社會救助等，而城市的社會保障項目種類齊全，且名目繁多，這無形中拉大了城鄉福利的差距。如在醫療保險方面，江蘇省城鄉社會保障雖然在資金籌集等方面趨于一致，但城市因豐富的醫療資源，在待遇給付方面要遠高于農村。

出現以上問題，既為傳統所致，又是現行的壓力使然；既是區域非均衡發展的階段性表現，又是其結果反映；既有制度慣性因素，又有政策壓力因素。具體來說，主要包括：

第一，城鄉二元社會結構下的政策設計與制度安排缺陷。

江蘇省城鄉社會保障制度銜接與并軌受二元化社會影響，“由于城鄉二元社會結構使城鄉嚴重分離，使城鎮社會保障與農村社會保障相分離，造成了城鄉失衡”。這種以制度控制為基礎的行政控制，加劇了城鄉地域的空間分割，阻礙了社會保障制度在城鄉的公平、均衡發展。

首先，城鄉二元結構背景下制度頂層設計的“碎片化”。社會保障具有廣泛性、層次性和動態性等特點，“頂層設計”的復雜性也遠遠超過任何一項實體工程。在制度統籌方面，省內相關部門通常會針對某一群體人員的激烈訴求出臺專項政策，那些反映不突出的問題，即使有關政策已失去了可操作性也未能及時解決；在政策落實方面，各市在政策執行上集中于養老與醫療，為其他政策的選擇留下空間，因此結果往往適得其反。其次，“自上而下”的政策設計與“自下而上”的模式創新的矛盾性。江蘇省城鄉社會保障在政策的設計上執行“自上而下”的設計理念，即由省政府統一規定城鄉社會保障的實施方式、管理方式、人員安排方式等，各市區依照當地實際適當調整。這樣的管理方式具有整齊劃一、管理統一、方式固定等優點。但實際看，此種方式會與部分地方的實際政策相違背，許多市縣既要鞏固先前政策成果，又要遵從上級要求，結果出現兩難境地。

第二，城鄉社會保障需求及保障方式差異對制度銜接與并軌的影響。

首先，保險項目需求及保障方式的差異。在保障項目上，工傷保險、失業保險、生育保險等很難在省內農村開展；在保障方式上，省內農村地區出現臨時性救助多于制度性保障、突擊式救助多于長期性救助、物資性福利多于資金性福利等問題，阻礙了農村社會保障發展。其次，救助項目需求及保障方式的差異。救助缺乏整體性，救助層次偏低，如在農村的專項救助方面，經常出現職能交叉現象，從而減弱了救助能力。再次，福利項目需求及保障方式的差異。福利項目單一且具有臨時性，只能解決受益者的燃眉之急，并不能產生積極性的社會福利效果。

第三，提高社會保障基金統籌層次與政府財政負擔矛盾。

目前，江蘇省內城鄉社會保障基金只局限于預算統籌，這放寬了市級的資金管理權限，政策統一后，按規定收取固定費用，雖然采取逐步過渡的方式，但也會對基金籌集能力較弱的區縣造成財政負擔。同時，受基金統籌與支付的利益原因影響，省內社?；鸬慕y籌局限于市、縣，與其他區域統籌方式相比，其支付能力會有所提高，利益沖突會減少，如若實現省級統籌，那基金管理主體則轉移為更高一級，這定然會導致人浮于事等現象。

三、江蘇省城鄉社會保障銜接與并軌的路徑選擇

江蘇省城鄉社會保障銜接與并軌既要考慮當前社會、經濟的發展實際，又要顧及未來政策、管理的適應情況。因此，要在管理模式、資金籌集、項目方式等方面實施漸進式銜接之基礎上，逐步完善城鄉社會保障的并軌進程，最終實現城鄉社會保障的實質統一。

（一）管理模式的銜接與并軌

鑒于江蘇省城鄉社會保障發展之實際與管理模式，需在強化府際關系之基礎上，重點明晰養老部門與醫療部門的管理職責，在管理資源銜接之背景下，形成統一調度、分類有序、體系完整的并軌管理模式。

在銜接方面，首先，要明確政府管理的主體地位?！皣一蛘巧鐣＠┙o中最為重要的主體，在當今世界，任何一個國家和政府都不能輕視或忽視在社會福利實施中的主導和主體作用”。

政府在城鄉社會保障管理中的主體地位體現在政策制定、基金籌集等方面，因此要在社會保險的繳費基數、繳費比例、繳費年限等方面實行政策統一，盡量避免或減少與地方原有政策的沖突。其次，要建立明晰的區域管理機制。即是說，省級、市級、縣級、鄉級要打破區域限制，對設立的社會保障經辦機構，通過建立梯度的管理模式（按照蘇南、蘇中、蘇北、城鄉間的發展異同建立標準），在重點突出養老保險、醫療保險管理地位的同時，待時機成熟之后，進一步銜接其他社會保障項目。

在并軌方面，以現實觀之，江蘇省內城鄉社會保障能并軌項目只集中于養老、醫療保障，因此，首先，要統一養老保障制度的城鄉管理職責。城鄉社會保障部門要出臺與細化資金、政策、人員等方面的管理標準；民政部也要發揮其主體地位，統一社會組織在城鄉養老救助方面的介入方式，明確社會組織在養老救助方面的職責。其次，要整合醫療管理資源。建議成立省——市——縣級過渡性質的醫療管理委員會，人員由衛生部門與人社部門中專門管理醫療保險的人員所組成，其任務在于完善省內醫療資源的整合，為城鄉醫療制度統一夯實管理平臺。

（二）基金收支的銜接與并軌

江蘇省城鄉社會保障銜接與并軌之重點于社?；鸬挠行н\行，“社會保險基金關系參保人員的切身利益，是參保人員的養命錢和保命錢”。但正如前文所述，省級社?；鸬慕y一征繳會剝奪地方財權的自主權，進而削弱地方辦事的積極性。因此，城鄉社?；鹦枰暯悠鸪青l社會保障的考核機制，在此基礎上統一建立明晰的社會保障基金責權關系。

在銜接方面，建立以事權為基礎的考核機制。即擯棄以往以基金籌集多寡為主要評判的“財權”考核體系，按照地方（無論農村還是城市）社會保障業務經辦的“事權”的績效分配基金。機制建立的依據是2002年7月15日由勞動和社會保障部、財政部等7部門所頒發的《關于加強社會保險基金管理監督工作的通知》與江蘇省勞動和社會保障廳于2006年11月3日頒發的《江蘇省勞動和社會保障廳關于轉發勞動保障部〈關于進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知〉的通知》中的有關要求。

在并軌方面，統一以績效為基礎的基金收支體系。根據城鄉之間先前社會保障基金收支的經驗，可實施差別化的收支標準，但社會保障資金的收支考核一定按照統一的績效標準衡量，這些考核因素主要包括結余狀況、使用范圍、效果評估等方面，再根據情況分配社會保障基金獎賞份額，此舉不僅調動了地方政府的積極性，而且也能體現出公平與效率的統一。

（三）保障項目的銜接與并軌

社會保障具有積極的福利意義，相同的保障資金并非意味著一致的福利水準，多樣化的保障項目亦能提高部分人員的福利水平。因此，在保障項目方面，需考慮在農村建立過渡性的社會保障方式（主要集中與養老保障和醫療保障），以此為銜接平臺，實施保險與救助的并軌。

在銜接方面，可加強兩方面工作，首先，健全農村社區?？稍诰幼^域內建立臨時養老安置場所，對三無老人等實行社區照料，要根據區域特點，采取集體照顧、專人照顧等靈活多樣的方式；注重宣傳的同時，發揮原有養老院的優勢，通過政策、稅收等扶持方式，間接提高養老院的服務水平，鼓勵更多老年人接受機構養老，從而減輕政府負擔。其次，可實行分成制的城鄉醫療保險報銷比例。城鎮醫療保險主要包括城鎮居民醫療保險和城鎮職工醫療保險，農村醫療保險主要包括新型農村合作醫療保險，三者在比例、范圍、資金籌集渠道以及管理方式等方面存在顯著差別，因此建議對部分“農轉非”的居民可通過建立專項賬戶的方式，實行醫療保險的過渡，建立一種新的醫療保險，吸收原有“新農合”的保障方式，逐漸接近城鎮居民醫療保險。

在并軌方面，首先，主要保險的項目融合。江蘇省農村的三大社會保障項目——新型農村養老保險、新型農村合作醫療保險、農村最低生活保障制度可以與城市直接對接。以目前來看，城鄉養老保險和醫療保險在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、標準等方面有所區別。所以，保持原狀之同時，可在待遇上有所創新，如江蘇省常熟市“重新設計農村社會養老保險制度，建立起統帳結合、與城鎮職工基本養老保險制度相接軌的農村社會養老保險。同時，還建立了純農人員參加農村養老保險財政補貼制度，實行個人交費與市、鎮（村）財政補貼相結合的辦法”。待項目與管理等方面進一步完善之后再實施并軌。其次，社會救助的制度兜底。作為社會保障的根基——社會救助，其作用不可小覷，尤其是在城鄉社會保障融合之背景下，這是因為，城市化的進程必然會造成新的弱勢群體，而省內農村地區的社會救助應重點關注的人群為失地農民、留守老人等，面對城鄉社會救助資源不均衡的現實，應先對其實行正式與臨時性相結合的救濟方式，等時機成熟后，這部分人群的社會救助或者與城市救助制度并軌，或者轉向其他的保障方式。

再次，其他保險的漸進實施。除養老、醫療等保險外，省內農村還缺乏其他險種諸如工傷保險、失業保險、生育保險的保障，這是由于農民主要以務農為主，缺乏以工作為基礎的制度性管理，因此很難建立起完整的社會保險制度。但在蘇南較發達地區，傳統農村的社區模式已被打破，逐漸走上工業化和城鎮化的道路，這些地方可適當增加社會保障的險種設置，逐步與城市并軌。

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