一、研究的問題、意義及文獻綜述
\\(一\\) 研究的問題
統籌城鄉是徹底解決“三農”問題,消除城鄉二元經濟社會格局,實現城鄉協調發展,加快小康社會和和諧社會建設的戰略發展思路; 社會保障管理制度的建立和完善是統籌城鄉發展戰略的重要方面,也是中國市場經濟持續、健康發展的必然要求。另一方面,科學、合理的社會保障管理體系,是促進國家發展和社會穩定的前提條件。源于此,從憲法高度認識社會保障制度,以憲政的實施規范社會保障管理行為,從而形成一套完善、高效的社會保障管理制度,是中國依法治國和建立法治化國家的必然選擇,也是現代民主國家的普遍價值追求。因此,結合中國約70%的人口為農民這一最大國情,基于憲政視角探討農民社會保障管理制度的建立和完善是大有裨益的。
\\(二\\) 研究的意義
農民社會保障管理制度的構建及完善,是經濟社會發展的必然選擇,是政府憲政理念的必然歸宿。黨在十七大和十七屆三中全會提出“到2020 年實現覆蓋城鄉居民的社會保障體系要基本建立,人人享有基本生活保障”這一戰略目標的實現,需要以填補制度缺失和提高制度執行能力為保障。加強對農民社會保障管理制度的研究,對完善中國社會保障制度、提高資源配置的效率、促進社會和諧和公民民主權利的真正實現,將具有很強的現實意義和理論意義。
\\(三\\) 農民社會保障研究綜述
1. 農民社會保障需求研究
當代社會是一個風險型社會,不確定因素的急劇增加使人們對社會保障提出了需求,對弱勢群體的農民更是如此。岳紅偉從制度經濟學視角,認為農民對社會保障需求具有緊迫性和多樣性特點,阻礙農民社會保障需求實現的決定性因素在于組織分散和表達利益能力的不足; 王立劍根據陜西省的人口數據,將不同年齡段的養老保障需求,分為潛在需求、預期需求和期望需求,并得出 2009 年至 2050 年,陜西省農民養老保障需求將急劇增加; 鄭風田等對農村“宗教熱”現象進行了分析,認為農民是否參與宗教與從國家、社會得到的社會保障水平相關,論證了農村“新農合”實行與參與宗教人數減少具有正相關性,并認為參與宗教是農民應對社會風險的權衡成本和收益后的理性選擇,更是農民社會保障需求的重要反映。
2. 農民社會保障城鄉銜接研究
統籌城鄉關鍵在于彌補失衡的制度安排,在統籌城鄉社會保障的制度構建方面,學界多從統籌的時機選擇、模式選擇、資金籌集、法律規范等方面進行探討。李迎生等以北京市為例,提出了統籌社會保障制度的“整合模式”,需要分階段、分人群、分項目在社會逐步推進。胡平、王沖認為,需要設立“戶隨人走”的社會保障帳戶,以適應農民自由流動的需求。韓央迪分析了城鄉社會保障銜接的制度動力,認為國家、市場、社會的有機組合是社會總福利水平供給的決定因素,國家是公共權力對應的公共組織,其價值指向公平公正,而市場是自主選擇的價值取向,因其可以滿足民眾多樣化需求,是城鄉社會保障制度銜接的重要突破口。
3. 農民社會保障與土地制度關系研究
周顯祥認為,農地權利本質上是一種社會保障權,而農地產權制度的缺陷制約著農村經濟發展,也阻礙了農民社會保障制度的建立。李郁芳認為,土地保障呈現“虛化”趨勢,需要政府加大社會保障資金的投入,這是農民社會保障體系構建的必然要求。耿永志闡釋了農村社會保障與土地制度的互動關系,通過灰色關聯模型,證明土地制度改革可以明顯推動農民社會保障制度的發展。
二、農民社會保障管理制度存在的問題
\\(一\\) 管理法制建設滯后
隨著中國社會保障事業的推進,相關管理法制建設明顯滯后,體現在: \\(1\\) 立法缺乏整體規劃,立法層次較低和體系不健全。主要表現在全國人大的立法較少,行政法規相對較多,指導社會保障管理的多是“條例”、“辦法”等行政性法規。這導致中國社會保障管理標準不一和多頭管理。\\(2\\) 立法體制不規范。主要表現在立法主體多元,立法層級無序化和低級化,尤其部門利益法律化問題嚴重。當前,中國社會保障管理的“立法”多是省、市級部門以“管理辦法”出臺制定的,導致社會保障管理存在明顯的區域差異、城鄉差異,致使農民養老保險不能隨時接續、醫療保險不能異地使用等問題出現。
\\(二\\) 中央與地方管理權責不明確
據統計,2011 年全國社保資金投入總計 7 555. 34 億元\\(人民幣,后同\\) ,其中中央財政支出為 4 508. 76 億元,地方財政支出為3 046.58 億元,所占比例分別為59.68%和40.32%,可見,中央在社會保障的財政支持中起著關鍵作用。而目前,中國社會保障事務的管理卻主要由地方黨委領導,實行地方統管負責,上級部門只負責社會保障管理業務的指導。中央與地方的社會保障權責劃分不明確,導致出現二個問題: 一是財政支持與事物管理責任不統一,這與公共事務管理誰負責、誰出資的效率原則相背離; 二是財權與事權不統一,不利于發揮地方政府管理社會保障事務的積極性,導致財政支出隨意性強、針對性差,如大多地方政府將資金優先用于城市居民的社會保障,而忽視農村居民社會保障的需求,這顯然與社會保障制度秉承的公平、正義價值理念相背離。
\\(三\\) 基層管理體制不合理
總體而言,農村社會保障具有管理混亂、區域分散、缺乏專業管理機構和經辦人員不足等缺點,基層社會保障部門的管理體制存在“以塊為主,條理不順,條塊分隔”和“在崗不在編”等問題。如在農村地區,農民最低生活保障主要由民政部門負責,新農合則主要由衛生部門進行管理,勞動社會保障部門則主要負責農民工外出務工,發布招工信息等工作,而較少涉及社會保障工作; 同時,基層社會保障部門還存在大量的合同工人員。顯然,條塊分隔的管理體制以及大量存在專業技能極為缺乏的經辦人員,阻礙了農村社會保障的健康快速發展,也導致了對農民社會保障管理服務能力的嚴重不足。
\\(四\\) 管理效率不高
當前,社會保障項目并未進行歸口負責、統一管理,導致部門間缺乏聯動機制,交易費用居高不下。以農民工居多的建筑行業的工傷保險為例,全國人大制定的《安全生產法》和國務院頒布實施的《安全生產許可證條例》都分別規定“生產經營單位必須依法參加工傷社會保險,為從業人員繳納保險費”,“依法參加工傷保險,為從業人員繳納保險費”,而在省、市及自治區的實施條例中卻與之相背離,將“工商保險”的社會保險屬性轉化為“意外傷害保險”的商業保險屬性。如《云南省建設廳關于在全省統一實施建筑施工人員人身意外傷害保險的通知》、《重慶市關于調整建筑施工人員人身意外傷害保險保險金額的通知》等明確規定: “必須為施工現場從事施工作業和管理的人員依法辦理建筑施工人員人身意外傷害保險?！绷硪环矫?對農民工工傷保險的費用繳付、工傷鑒定、保費賠付等職能屬于不同部門管理及履行。因此,職能交叉、多頭管理的社會保障管理,造成管理效率不高,資源浪費現象嚴重。
\\(五\\) 管理績效評價體系不健全
近年來,隨著服務型政府建設及政府治理工作的積極推進,強化對政府部門的績效評估已成為應然之事。
然而,對于社會保障管理部門的績效評估卻存在三個方面的問題: 一是評價主體不明確,監督乏力; 二是評價目的不明確,激勵約束機制不健全; 三是評價方法不科學,規范化、制度化程度低。這些問題的存在使社會保障管理機構服務能力偏弱,民眾對相關部門工作的滿意度低。
\\(六\\) 管理政策缺乏靈活性
社會保障制度構建及完善過程是社會公平、正義的體現,是憲政訴求的人人平等價值理念實現的過程。需要指出的是,社會保障及相關管理政策的制定,主要由社會中的精英所制定,農民由于自身權力意識的不足以及社會利益表達機制的不完善,導致了在社會保障基本權利的享有和保障利益的獲取方面處于明顯的弱勢地位,精英階層則優先享有和較大程度地獲取社會保障權力和利益,這將是邏輯的必然,如公務員社會保障待遇高于普通老百姓、城市居民社會保障完善程度和保障水平高于農村居民,即是例證。由此,中國社會保障管理因所有制性質、行業屬性以及城鄉居民身份的不同,而導致了保障權利、待遇的不平等和巨大差異。
\\(七\\) 管理信息系統不完善
目前,由于存在制度碎片化問題,導致社保未能實現全國聯網、手續轉移接續不暢,不但影響公民投保的積極性,也嚴重阻礙了勞動力的自由流動。數據顯示,由于社保轉移接續不暢,有的城市出現了退保風潮,退保比例甚至高達參保人員的17%。社保管理信息系統不完善,是產生這一現象的重要影響因素。以農民工的醫療保險和養老保險為例: 數據顯示,2011 年中國跨地區轉移醫保關系僅 50 萬人次,轉移個人賬戶基金僅為2.2億元。而中國參加城鎮醫保的人數已達到47 343 萬人,農民工參加城鎮醫保人數也達到 4 641 萬人,成功實現跨地區轉移醫保關系的僅為千分之一。另一方面,由于中國養老金的統籌層次低,成功進行養老金跨地區轉移者更是極少。各自為陣的管理信息系統,使各地社保信息數據格式不統一,數據接口不一致,難以形成共享,造成了醫療保險、養老保險等社保項目“地方割據”,異地接續困難,嚴重損害了城鄉居民的利益,對弱勢群體的農民工更是如此。
三、農民社會保障管理制度的構建與完善
\\(一\\) 農民社會保障的基本權利分析
托馬斯·潘恩在《人權論》中認為,社會保障制度“不是施舍而是權利,不是慷慨而是正義”。社會保障從過往的慈善救濟性質轉化為公民的基本權利,彰顯了人人平等的人權理念和憲政精神。當前,社會保障通過憲法實踐,已被世界各國確認為公民的一項基本權利。聯合國《世界人權宣言》指出: “所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權?！敝袊稇椃ā芬幎? “凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！睂τ谵r業人口和非農業人口,以身份相區分的“農民”理應作為中國公民享有憲法所賦予的各項基本權利,如平等權、自由權、社會經濟權、文化教育權、監督權和獲得賠償權等權利。社會保障語境下農民社會保障基本權利的實現,需要優化和完善農民社會保障管理制度,以提高社會保障的管理績效和服務能力,同時促進城鄉居民社會保障制度效率的全面提升。
\\(二\\) 憲政與農民社會保障管理制度構建及完善的相關性
憲政是近代社會民主政治發展的產物,是由民主、法治、人權保障等基本要素構成的有機整體,是憲法及在憲法指導下制定的法律、法規所規定的一種制度安排和實施。憲政視角下農民社會保障管理制度的完善,就是以農民各項基本權利的享有為前提,以滿足其生存與發展需要為核心內容,以社會保障向管理更加規范化、標準化、系統化轉變為標志,以社會保障管理效率、效益的全面提升為落腳點,是促進整個社會民主、平等、秩序、公正的制度安排和實現依法治國、建立法治社會的制度實施過程。因此,在現代國家的民主政治體系中,憲政制約著社會保障的管理,是社會保障管理效率、效益高低的重要影響因素,而社會保障管理制度的完善是憲政精神的具體體現,是維護和實現憲政秩序的有效途徑。
\\(三\\) 農民社會保障管理制度構建與完善的思路與原則
1. 農民社會保障管理制度構建與完善的思路
構建和完善農民社會保障管理制度是中國政府治理理念和憲政精神的必然選擇?？傮w思路是: 一是依托憲法,秉承憲政理念,樹立憲政精神,確保農民社會保障管理制度能真正體現憲法的權力、公平、正義、自由訴求精神; 二是從法治化高度,理清中央和地方政府在農民社會保障管理中的權力和責任,避免權力范圍不明、責任履行不清等問題出現; 三是憲政是生成制度的制度,在憲政精神指引下,積極推動農民社會保障管理的公眾偏好顯示機制、產權保護機制、管理部門聯動機制的建立和完善; 四是依托憲法,完善社會保障維權機制的法律體系和經辦機構建立,降低維權成本,提高社會保障管理的績效和管理制度的運行效率,維護社會的公平和正義;五是發揮政府與市場優勢,通過“政府購買服務”的方式,引導專業金融機構參與農民社會保障管理服務體系的構建和完善,實現“小政府、大社?！钡纳鐣Ｕ现卫砟繕?。
2. 農民社會保障管理制度構建與完善的原則
其一,堅持公平和正義原則。羅爾斯\\(Rawls\\) 在《正義論》中指出: “社會正義是人類追求的目標,而平等和公平是社會正義和公平目標的重要體現?！编嵐Τ芍赋?社會保障的基本宗旨應當是創造并維護社會公平,至少是有利于縮小社會的不公平。目前,中國基尼系數為0.48,超出0.4 的國際警戒線標準。促進社會公平和正義是社會保障的重要職能,堅持公平和正義原則既是憲政的本質要求,也是縮小城鄉差距,解決地區發展失衡問題,維護社會穩定,強化收入再分配,確保公民共享經濟發展成果的現實性需要。
其二,生存權與發展權相結合原則。生存權是人類的最基本權利,生存權和發展權是公民的首要人權,是實現其他權利的基礎和前提?！稇椃ā返?4 條第3 款規定: “國家合理安排積累和消費,兼顧國家、集體和個人的利益,在發展生產的基礎上,逐步改善人民的物質生活和文化生活?！币虼?農民生存權和發展權的保障,是中國憲政理念及人權建設事業實現的關鍵。農民社會保障管理,本質上是國民收入再分配的制度供給過程,是農民獲取平等生存權和發展權的必然要求和基本保證。堅持生存權與發展權相結合的原則,既體現了現代民主國家的憲政精神,也凸顯了國家的義務和責任,有助于農民社會保障權的真正實現。
其三,堅持政府主導原則?！稇椃ā返?4 條第4 款規定: “國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！睙o疑,建立社會保障制度是一種政府行為,同時政府承擔社會風險的能力遠大于市場,因此,為公民提供公共產品、維護社會公平與公正、保障弱勢群體合法權益是政府的責任。國家是社會保障建設的責任主體,在法律法規制定、公共財政支出、組織機構設立和管理效率提高等方面,需要發揮政府的主導作用,促進農民社會保障管理的制度化、規范化和高效化建設與發展。
其四,堅持效率原則。在管理社會事務中,《憲法》第27 條確立了堅持精簡、效率、責任制和為人民服務的原則。由于政府在農民社會保障管理中居于主導地位,因此,需要政府部門基于憲法,優化管理部門的權力配置,構建與完善社會保障管理制度,減少權力內耗,實現權力服務于民的宗旨,提高農民社會保障管理制度的科學性和有效性,高效地實現社會公平和正義。
其五,堅持城鄉統籌原則。從歷史角度看,中國社會保障走的是一條“城市到農村”、“城市高于農村”的道路。在工業反哺農業、城市反哺農村的政策引導下,構建與完善農民社會保障管理制度,是解決城鄉差距、工農差距所引發的一系列社會問題的必然選擇。據估計,到 2030 年中國城鎮化率將達到 60%,大量農民進入城鎮是必然趨勢。因此,建立統一的城鄉社會保障制度框架,有利于社會保障管理制度的城鄉統籌,有助于城鄉居民參保方式、參保機制實現多層次、多渠道的動態銜接和并軌。
\\(四\\) 農民社會保障管理制度的構建與完善
1. 制定《社會保障法》,推進社會保障管理的法制化建設
社會保障作為公共產品或準公共產品,具有公共屬性。要加強社會保障的管理,首先應著重推進社會保障的法制化建設,在憲政精神指導下,盡快制定出中國的《社會保障法》,確保農民社會保障權真正做到有法可依,促使農民的社會保障權由外在約束的應然供給向社會保障產權屬性內在享有的實然獲得轉變?！渡鐣Ｕ戏ā返某雠_,將有助于社會保障相關法律、法規及規章制度向整體化、系統化方向發展,提高社會保障的法律權威性; 同時,促進社會保障各職能部門、企業和個人更加明確其權利和義務,做到有法可依; 也有助于促進城鄉社會保障由當前的城鄉“二元化”向城鄉一體化方向發展,實現城鎮居民與農民平等享有社會發展的成果。
2. 構建“垂直型管理體制”,優化社會保障管理機制
解決社會保障管理過程中存在的多頭管理、政出多門、交易費用高以及“地方請客,中央買單”等突出矛盾,需要積極構建社會保障的“垂直型管理體制”,優化和理順社會保障管理機制。具體包括: 一是構建“垂直型管理體制”,使在社會保障管理體制中,下級部門“一把手”直接由上級黨委任命,權力范圍及責任直接由上級確定,并對“一把手”進行目標考核; 與此同時,“一把手”的工作績效則直接受到所在部門黨委與下級和地方政府以及當地群眾的聯合監督。二是整合現有社會保障管理,形成與“大部制”改革相適應的分工管理體系,如把醫療、救助、工傷管理及服務全部由民政部門歸口管理,尤其在農村地區更應如此,使農民社會保障權享有的程序化、簡單化、快捷化更加明顯。三是理順社會保障管理的服務機制,建立部門聯動機制,形成制度執行的合力,提高社會保障管理的執行效率。四是改革財政體制,調動地方政府參與社會保障的積極性,把社會穩定和社會保障政績作為考核地方領導的重要指標,推動地方政府加大對社會保障的財政支出,承擔社會保障責任,真正讓稅收取之于民,用之于民。
3. 強化“政府購買服務”策略,實現社會保障管理的流程再造
在憲政治理下的當代社會,權力、自由與平等是憲政精神的應然體現,而社會主體的觀念多樣化、價值追求多元化、外在環境影響的差異化,導致社會治理過程中出現“市場失靈”和“政府失靈”是不可避免的。要解決這些問題,就要充分發揮市場的資源配置優勢和政府監管的優勢。要解決農民社會保障管理中存在的效率低、管理混亂、缺乏專業管理機構和經辦人員不足等問題,一個有效的途徑就是強化“政府購買服務”的治理策略,實現農民社會保障管理的流程再造。以中國農民社會養老保險為例,可積極采用“政府購買服務”的策略,發揮各保險企業的專業化管理和商業化運營優勢,促進農民社會保障管理形成“小政府、大社?！钡闹卫砟Ｊ?真正體現社會保障管理市場化服務的效率優勢; 同時,建立社保資金的“征、管、辦”運行機制,積極發揮政府的監管作用。需要強調的是,發揮“政府購買服務”的社會保障治理策略,還需要通過稅收杠桿、土地優惠等政策,引導社會資源配置向廣大農村地區傾斜,推動企事業單位、民間組織和個人積極參與農民社會保障的相關管理工作,實現流程再造,提高農民社會保障管理的服務效率。
4. 構建“三位一體”評價體系,提高社會保障管理的績效
社會保障管理缺乏完善的績效評估體系,制約了社會保障管理效率和效益的提高。中國需要構建由政府、社會組織和個人所構成的“三位一體”的社會保障管理評價體系。在這一評估體系中,政府承擔著資金籌集、機構設置、政策制定等作用,因此,需要運用政府對資金使用效益、管理機構工作效率和政策有效性進行監督的主體地位,發揮上級對下級、地方政府對相關職能機構進行指導、監督的主導功能; 社會組織在社會保障管理過程中,具有參與管理、政策建議、輿論影響等作用,故需要發揮社會組織的監督功能,促進績效評價體系向科學化、規范化和制度化發展; 公民具有參與管理、接受服務、反饋意見等作用,處于社會保障管理服務的中心,因此,也決定了個人滿意度高低與社會保障管理的效率、效益息息相關,因此,需要發揮個人在社會保障管理監督中的核心作用,積極促進中國農民社會保障管理績效的提高。
5. 加強服務體系建設,提高社會保障管理的承載力
社會保障管理的承載力既包括社會保障管理“主體”的承載力,即服務管理的承受能力,也包括社會保障“客體”的承載力,主要指管理制度和財政投入的能力。要提高對農村及農民社會保障管理的承載力,需要做到: 首先,加大農村社會保障管理服務體系建設的財政投入,增加社會保障管理的服務機構和人員,加強對社會保障管理工作人員的職業技能培訓。其次,農村社會保障管理在“垂直型管理體制”框架下,養老保險、醫療保險等實行以“條“管理為主,以“塊”管理為輔,條塊協調; 同時,解決管理服務人員“在崗不在編”的制度性問題。
此外,增加財政投入,改善農村社會保障管理的服務平臺,如改善辦公條件,提高服務平臺的素質,增強社會保障管理的保障能力。
6. 建立偏好顯示機制,增強社會保障管理政策的靈活性
農民作為社會弱勢群體,需要建立社會保障管理的公共選擇偏好顯示機制,這可以借鑒由各方利益代表和新聞媒體參加的聽證會制度,使農民社會保障制度及政策的制定做到公開、公平和正義,提高制度執行力和運行效率。與此同時,加大財政投入提升承載力弱的制度,在制度承載能力相似時,可以將各個制度進行并軌或統一,如在新型農村合作醫療、城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險中,如果承載能力相近時,可以考慮將三者并軌統籌,甚至統一,最終實現社會保障公共服務的均等化,以體現社會保障管理的公平性、正義性和靈活性。
7. 完善管理信息系統,提高社會保障管理的效率和效益
社會保障管理信息系統的完善,其根本思路是從“錢”和“人”著手。一方面,加大財政投入,提高管理信息系統的軟硬件水平,做到社會保障管理服務經辦機構間都能網絡連接、數據接口一致、信息數據格式統一,形成信息資源共享,徹底解決城鄉居民社會保障“諸侯割據”和異地接續困難等問題。另一方面,人才是確保社會保障管理信息系統完善的關鍵,因此需要實施社會保障人才培養戰略,積極打造一支講政治、會管理、精通業務、能打硬仗的高素質社會保障管理隊伍。社會保障管理人才培養戰略實施需要做到: 一是組織保障,在人力資源和社會保障部建立協調機構,負責統籌管理和培養; 二是制定人才培養工作方案和建立完善的配套措施; 三是建立和完善人才考評制度; 四是健全人才激勵機制。
參考文獻:
[1]李迎生. 論政府在農村社會保障制度建設中的角色閉[J]. 社會科學研究,2005\\(4\\) :77 -82.
[2]鄭功成. 中國社會保障改革與發展戰略: 理念、目標與行動方案[M]. 北京: 人民出版社,2008.
[3]林義. 農村社會保障的國際比較及啟示研究[M]. 北京: 中國勞動社會保障出版社,2006.
[4]諾思. 制度、制度變遷與經濟績效[M]. 上海: 三聯書店,1994.
[5]鄭秉文. 社會保障體制攻堅[M]. 北京: 水利水電出版社,2005.
[6]鄧大松. 新農村社會保障體系研究[M]. 北京: 人民出版社,2007.
[7]]林瑜勝. 論我國社會保障管理體制的改革與創新[J]. 山東社會科學,2007\\(9\\) :123 -127.
[8]錢振偉. 覆蓋城鄉居民社會保障管理體制研究[D]. 成都: 西南財經大學,2010.
[9]張翼程. 中國農民社會保障問題[J]. 人民論壇,2011\\(11\\) :74 -78.
