一、文獻綜述
我國新型農村合作醫療\\(以下簡稱"新農合"\\)自 2003 年啟動到 2013 年,已經走過了 10 年的歷程.但是鑒于歷史的教訓,人們經常對其可持續性表示關切.到 2013 年,有關部門已經召開了 5 次新農合可持續發展的會議[1].相關專著和論文等文獻也很多.2008 年,楊昕和胡蘇云通過定量分析得出結論:政策設計的合理性和執行的公平性是決定該項制度能否可持續發展的最主要因素;而個人繳費水平不是制約可持續發展的因素[2].這一結論與本文對 2012 年調查數據分析的結果比較一致.2012 年,李瑞鋒等人的定量分析結果:雖然農民參合率為 96%,但是完全自愿的參合率并沒有這么高;醫療費用補償比例是制約新農合可持續發展的主要因素[3].
壓力\\(Pressure\\)-狀態\\(State\\)-回應\\(Response\\)概念模型\\(PSR 模型\\)是環境質量評價學科中生態系統健康評價子學科中常用的一種評價模型,最初是由加拿大統計學家David J.Rapport 和 Tony Friend\\(1979\\)提出[4],后由經濟合作與發展組織\\(OECD\\)和聯合國環境規劃署\\(UNEP\\)于 20 世紀八九十年代共同發展起來,作為研究環境問題的框架體系.
PSR 模型使用"原因-效應-響應"這一思維邏輯,體現了人類與環境之間的相互作用關系.最近幾年,OECD 在評價各國社會發展狀況時,也使用這一模型,但不是用在醫療保險領域[5].本課題把這一模型用在新農合方面,并對該模型做出新的解釋、設計出新的指標.
新農合可持續發展是指新農合在籌資、管理、參合意愿和醫療效果等方面具有持久性、穩定性、公平性和可信性.根據上述文獻反映出來的問題,我們可以做出兩點判斷:一是新農合不會簡單的重蹈覆轍,重走歷史老路,還是具有可持續性的;二是新農合的這種可持續性并不意味著不存在問題和壓力,甚至有些問題和壓力還沒有充分暴露出來.所以,從可持續發展的形態看,可以把可持續發展細分為"強"持續發展、"恒"持續發展和"弱"持續發展三種基本形態.新農合的發展狀態,也可以按照這三種類型劃分.對應于不同形態的可持續發展狀態,應當有不同的對策.從長期看,新農合是強持續,還是弱持續,關鍵是看新農合在制度和機制方面能否對存在問題和壓力做出適時的、科學的反應和調整,以確保新農合不斷完善和可持續發展.
二、調查過程和獲得的數據
\\(一\\)調查過程
針對農村新農合的主要問題,我們開展了訪談與問卷調查,包括兩個方面:一是到農戶入戶訪談與問卷調查,聽取他們的感受和意見等;二是到基層醫療服務機構調查,包括村、鄉鎮和縣三級醫療服務機構,聽取他們反映的情況和提出的有關建議.
\\(二\\)獲得的數據
獲得的數據根據調查地點和對象分為四個層次:一是到合肥市醫院調查就診的新農合參保者,得到 59 份問卷;二是到地級醫院調查就診的新農合參保者,得到 112 份問卷;三是到縣級調查醫院就診的新農合參保者,得到 53 份問卷;四是直接到農戶調查,他們可能參保后到過醫院就診,也可能參保后還沒有到醫院就診,得到 174 份問卷.總計獲得 398份問卷.上述問卷調查是在 2012 年 7 月底完成.
在上述直接到農戶調查的 174 份問卷中,有 33 份是在安徽省獲得的;有 141 份問卷是在山東省濱州市和日照市參加新農合的農戶中進行了相同問卷調查獲得的.在外省調查,主要是便于進行比較.從安徽和山東兩省看,安徽 257份,山東 141 分.上述問卷調查是在 2012 年 7 月底完成.
三、農民對新農合制度滿意程度的調查結果分析
新農合的可持續發展主要涉及到兩大制度性的要素,一是新農合制度本身,二是醫院.下面對這兩個方面的調查結果分別闡述和分析.
調查結果顯示:農民對新農合提供了便民服務這一點,最為滿意.這主要是因為新農合大大加強了縣級醫院建設和服務措施.農民最不滿意的是住院收費過高.詳見表 1 和表2.
小崗村農戶的繳費,全部由村集體繳納,所以不存在對繳費不滿意的可能.
計算方法:滿意程度得分最高為 10 分,最低為 0 分.具體分為三個檔次:回答"滿意"等得 10 分;回答"一般"等得 5分;回答"不滿意"等得 0 分.加權平均不是表中的 5 個單位得分相加再平均,而是把所有人員回答得分相加,再除以總人數\\(257 人\\).綜合得分:首先,把愿意繼續參加新農合的百分數縮減為 10 位數\\(即縮減 1 位\\);再把這 6 項數值相加,除以 6.
在表 1 中,從 6 項指標之間比較看,首先是農民對住院費用的滿意度最低,對農民目前的繳費水平滿意度最高.其次是對新農合便民服務的滿意度較高.從調查地點之間的農民的態度比較,合肥市周圍的農民的滿意度最高,地縣和村鎮農民滿意度較低,但是小崗村農民滿意度最高.
單純從農民是否愿意繼續參加新農合的意愿看,93%的農民還是愿意繼續參加新農合的.為什么一方面農民對住院費用滿意度非常低,另一方面又表示愿意繼續參加新農合?
原因至少有兩個:第一,農民是否參加新農合往往是隨大流,并不是絕對想參加,也不是絕對不想參加.第二,農民對個人繳費水平還是很滿意的,對新農合便民服務的滿意度還是較高的.所以,盡管農民對一些方面很有意見,但是又愿意繼續參加新農合\\(見表 2\\).
四、安徽省新農合在可持續發展方面的問題
\\(一\\)農民參合的可持續性
從可持續發展的角度看,我們不僅應當關注農民參合的覆蓋面,還應該關注農民的參合意愿是否具有可持續性.從調查結果看,絕大多數農民還是愿意繼續參加新農合的,參合率逐步提高,目前已經達到 95%左右.這說明,農民參合具有可持續性,基本上是一種"強"持續.但是我們也要看到,與山東省相比較,安徽省農民參合意愿還是較低.
\\(二\\)各級財政資金供給與合理控制的可持續性
1. 各級財政資金供給的可持續性.在財政人均籌資水平迅速提高的條件下,各級財政是否能夠持續、及時提供資助;不同級別財政的負擔能力應當深入考察.根據我們的走訪調研結果,地方財政的新農合撥款基本能夠及時到位.但是中央財政撥款到達縣級相對慢了一些,影響到新農合基金的運作.所以,不應該出現這種中央財政資金到位慢的問題,問題還是出現在從省級財政到縣級財政的中間環節.
2. 基金結余額的可持續性問題.衛生部 2012 年規定:將新農合統籌基金累計結余控制在當年籌集的統籌基金總額的 25%以內\\(衛農衛發〔2012〕36 號\\).實際上,據我們調查結果,新農合基金結余穩定的可持續性在相當程度上還是與基金統籌層次有一定關系,統籌層次越低,結余額就越是難以達到有關規定的結余標準;統籌層次越高,結余額就越是便于達到有關規定的結余標準.所以,要及早提高統籌基金,在大盤子統籌范圍內,才能實現結余的穩定、達標.
\\(三\\)管理制度上的可持續性
新農合主管部門的選擇與新農合可持續性的關系如何,應由衛生部門主管還是醫保部門主管解決這些問題?目前,安徽省有四種模式.第一種模式:農民新農合、城鎮居民醫保、職工醫保三個醫保制度仍然實行各自獨立管理和運行.
目前這種模式在安徽省縣級單位仍然占多數.第二種模式:
將城鎮居民基本醫療保險工作整體劃歸縣新型農村合作醫療管理中心統一管理和實施.到 2012 年上半年,采用這種模式的縣級單位大約有 18 個.第三種模式:將新型農村合作醫療劃歸城鎮居民醫保,由人保局主管.蕪湖市\\(2008 年\\)和馬鞍山市\\(2009 年\\)已經將郊區農民的新農合納入了城市居民醫保的經辦范疇.第四種模式:將市職工醫保、城鎮居民醫保和新農合三者并軌運行.合并后,城鎮職工醫保按現行政策執行,城鎮居民醫保和新農合將實行統一管理機構,統一經辦機構,城鄉居民統一按新農合標準進行籌資、進行補償.實行這種模式的縣級單位最少,如安徽省界首市實行這種模式.
\\(四\\)醫療服務上的可持續性
醫療服務上的可持續性主要包括:基層醫療資源和醫務人員占有狀況及其可持續性;醫療服務質量、過度醫療問題的控制;免費體檢的效果及其可持續性;醫療體制改革對新農合可持續發展的影響.目前,最主要的醫療服務問題有兩個:
第一,基層醫療服務質量低.這主要是指縣鄉村三級.農民雖然不懂醫療技術,但是農民可以比較親身的感受.在我們的調查中,絕大多數農民對基層醫療服務的質量和態度這兩個方面都很有意見,并且明確指出還是大醫院的服務質量高、服務態度好.其主要原因是基層醫務人員待遇過低.
第二,過度醫療問題明顯,大小醫院都存在.在我們調查中,關于農民對醫院的醫療行為的評價,設置了四個問題,分別是:大病不治、小病大治、費用虛高、弄虛作假,由農民任選其中的一個問題,結果是:選擇小病大治的比例最高\\(見表3\\).小病大治顯然會造成過度醫療.
五、安徽省新農合可持續發展的態勢
\\(一\\)構建評價新農合可持續發展狀態的模式
在新農合可持續發展的壓力\\(Pressure\\)-狀態\\(State\\)-回應\\(Response\\)概念模型中,"壓力"是新農合在實現可持續發展方面存在的問題,并通過指標反映出來,是客觀性的指標."狀態"指標表示當事人即參合者對這些壓力指標的反應狀態,但是,參合者的某一項狀態指標一般不僅僅是所對應的壓力指標的反映,同時可能還包含著與這項壓力指標有關其他問題的反映.對家庭繳費是否能負擔滿意程度,不僅是對個人繳費多少的反映,而且可能還包含著對繳費方式的反映.對補償公開、公平、公正滿意程度,不僅是對籌資水平和補償數額等的反映,而且還包含著對補償等待時間長短的反映.對新農合補償比例滿意程度,不僅是對自付比例的反映,而且還是對自付額大小的反映.對住院費用滿意程度,不僅是對住院自付比例的反映,而且還是對住院時間、住院服務質量、收費項目等的反映.對新農合服務滿意程度,不僅是對未參合率的反映,也是已經參合的人的綜合性的反映."回應"指標,不應僅僅針對壓力指標進行改進,還必須綜合性地考慮狀態指標中所包含的信息,采取科學、系統的對策\\(見圖 1\\).
圖 1 的基本內容和邏輯關系可以簡化為表 4 的指標,表4 的指標可以再增加.在表 4 中,各項壓力指標越高,表示壓力越大,這是一種客觀指標.
\\(二\\)安徽省新農合優劣勢比較
根據評價新農合可持續發展狀態的壓力\\(Pressure\\)-狀態\\(State\\)-回應\\(Response\\)概念模型\\(PSR 模型\\)和指標,對安徽省新農合進行比較研究,尋找安徽省的優勢與弱勢\\(見表 5\\).
\\(三\\)評價新農合可持續發展狀態
1. 從壓力指標看,大部分指標似乎壓力并不大,個別指標有壓力.個人繳費占農民人均純收入比重,還是很低的,壓力不大.人均籌資相當于農民人均收入比重,接近 5%,雖然這些資金主要是財政出資的,但是也增加了對財政的壓力.
從參合率看,安徽省新農合處于強勢可持續發展狀態.安徽省為 98.89%,全國為 96%.
2. 從狀態指標看,農民并不滿意,只是對個人繳費數額較為滿意.農民的意見是新農合可持續發展的關鍵因素,農民不滿意,說明新農合還存在許多問題,說明新農合可持續發展處于一種隱蔽的弱勢狀態.
六、新農合可持續發展的建議
\\(一\\)如何保持新農合的高參合率
首先,衛生事業統計公報應該包含就醫的參合農民一年人均自費醫療費的數額.而不要僅僅公布受益人次、受益比例、報銷比例、人次補償額等,這些數字再好看,也不等于農民自費的費用沒有上漲.其次,設立農民年度平均自費數額的警戒指標.年度平均自費增長率不應超過上年物價指數,年度平均自費增長率不應超過農民上年平均純收入增長率.
\\(二\\)農民繳費額還有提高的余地
隨著農民收入的增加,農民新農合的繳費額還有增加的余地.在我們的調查中,沒有一個農民對繳費數額有反感,倒是對新農合服務等方面,滿腹牢騷.
\\(三\\)合理配置基層醫療資源,控制醫療費用
第一,強化大中城市醫生和護士下鄉服務的制度.這是一種有效方法,應該形成一種正式的制度,而不是時有時無.現在雖然衛生部和安徽省已經出臺了這方面的政策,但是存在嚴重的走形式的問題,亟需改進.第二,把培養全科醫生制度與培養鄉鎮醫生結合起來實施.第三,重點加強邊遠鄉鎮醫院建設,距離地\\(市\\)級以上醫院較近的鄉鎮醫院,可以考慮撤銷.
\\(四\\)防止過度醫療方面的建議
第一,嚴格限制過多的檢查項目.這也是農民反應強烈的問題.儀器檢查是醫院的一項高回報率的行為.第二,控制重復治療.一些農民不在鄉鎮看病的原因之一是醫生根本不想給病人治好,只是想多收費.所以一些農民的出路有兩條:一是找私人醫生;二是舍近求遠,到地\\(市\\)級和省級大醫院.
\\(五\\)清除不合理的收費
病人住院之后,應該繳納病床費,但是不應該再繳納其他一些巧立名目的如空調費、電視費等費用.這些收費盡管可能已經經過物價部門的同意,但是仍然應該認定為亂收費.一些醫療服務項目沒有開展,就不應該繼續收費,如修指甲費.
\\(六\\)繼續提高新農合認知度、透明度、信任度
大多數農民對新農合仍然是知之甚少,這也是我們問卷調查遇到的一個難題.許多問題,農民根本無從回答,因為他們只知道繳納了 50 元錢.因此,應普及新農合政策知識等,如給每個家庭發放一本綜合性新農合手冊.
\\(七\\)對新農合管理機構實施結構治理,促進新農合可持續發展
2013 年 3 月,國務院公布機構改革和職能轉變方案,規定了城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新農合的職責,由一個部門承擔.國務院辦公廳在 2013 年 3 月 26 日下發的《關于實施任務分工的通知》要求,2013 年 6 月底前完成整合三大醫保的職責.
1. 整合城鄉居民制度.整合現行城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的制度,建立城鄉居民統一的基本醫療保險制度.第一,統一繳費標準和付費標準.第二,統一信息.使用統一的居民醫保管理信息系統,合并信息庫,實現信息共享,防止和剔除重復參保.第三,合并報銷窗口,提高報銷工作效率,節約人力資源.
2. 城鄉居民醫保和職工醫保管理治理.第一,各級城鄉居民醫保行政職能和基金管理職能劃歸各級人力資源和社會保障局.人力資源和社會保障局負責基本醫療保險政策的擬定和組織實施工作,對醫療保險基金的繳納、積累、支付進行日常管理和監控\\(當然,基金管理還需要接受財政、銀行、審計等部門的監督\\),尤其是對醫療機構發生的醫療開支進行監控.第二,衛生部門負責公共衛生事業的組織和管理,醫療保險政策的執行與內部監督,醫療資源的組織與調配及監管醫療服務機構.第三,醫療服務機構按照醫保政策和醫療政策,負責為參保人員提供合格的醫療服務,接受人保局和衛生局的監督.
建議采取這樣的職能分工模式主要基于如下理由:第一,職能的內在需要.醫療保險不同于養老保險等其他社會保險項目,因為醫療保險涉及到社會保障制度和衛生醫療制度.第二,資金管理的需要.醫療保險基金完全歸衛生部門管理不符合基金管理收支兩條線的基本原則.衛生部門管理醫療保險基金,有既是裁判員又是運動員之嫌,因為定點醫療服務機構大都是衛生部門的下屬機構.
參考文獻:
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