2013 年 11 月 12 日中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出"實現基礎養老金全國統籌……推進機關事業單位養老保險制度改革……加快發展企業年金、職業年金、商業保險,構建多層次社會保障體系."這意味著養老金制度正式納入成為社會改革的重點領域.
一、養老金雙軌制及其問題
養老金雙軌制,是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物,企業職工養老金實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度,個人和企業分別按職工本人上年工資總額的 8% 和 20% 繳納保險費,機關事業單位人員的退休金由財政統一籌資、統一支付.
雙軌制是目前養老金制度中最飽受詬病的成分,人民網調查顯示,2013 年全國兩會前夕,2 月 1 日,人民網和人民日報政治文化部第 12 次聯合推出"十大熱點問題調查",98% 網民認為廢除企業和機關事業單位退休金雙軌制的條件已經成熟.首先,其從制度層面歧視做出相同勞力貢獻的普通城鎮企業職工,并實質上造成收入再分配不公平.中國社會科學院發布的《社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》顯示,在被調查者中,75. 4% 的職工養老金不高于 2000 元,92. 3% 的機關事業單位退休人員養老金卻都高于 4000 元.假定平均工資 5000 元,則機關及企事業單位職工養老金關系對比如下表所示:
以上只是保守數據,且可以得出結論,養老金從投入到收入,機關公務員及事業單位職工均比企業職工具有明顯的優勢,但該優勢的存在并無正當理由與合理解釋.機關及事業單位人員待遇被形象地稱為"鐵飯碗",現階段我國公務員考試的熱潮,以及碩博士高學歷人才應聘城管的畸形社會現象,反映了體制內優越性,也勢必造成階層矛盾.
其次,雙軌制阻礙人力資源自由合理流轉,不利于人力資源的有效利用和配置.從機關事業單位轉入企業工作,根據本人在機關\\( 或單位\\) 工作的年限給予一次性補貼,意味著放棄國家財政給與的長期福利,并且需要參加企業職工基本養老保險,大多數機關事業單位工作人員不會承擔此代價從而放棄轉職.因此雙軌制下,制度之間缺乏合理的轉移接續安排,致使人力資源流動受限制.
二、養老金缺口成因
2013 年 12 月 17 日,中國社會科學院世界社保研究中心發布《中國養老金發展報告 2012》.報告指出,2011 年,我國城鎮職工基本養老保險收不抵支的省份減少到 14 個\\( 2010 年有 17 個收不抵支\\) ,收支缺口高達 767 億元.有研究預測稱,未來 20 年內,中國的養老金缺口將累計至 10.9 萬億美元.
其成因分析主要由以下幾點: 首先機關及事業單位養老金由財政直接支付,養老金高又不參與社會統籌,導致養老基金失去重要來源.
第二要還舊賬,現在很多領取養老金的老人,之前并未足額繳納養老金,前基本養老保險個人賬戶的實際收益率不足 2%.第三,我國養老保險實行現收現付制,即以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式.它根據每年養老金的實際需要,從工資中提取相應比例的養老金,本期征收,本期使用,不為以后使用提供儲備,而我國人口結構逐步老齡化,所籌資金與計發養老金數額之間比例逐漸縮小; 隨著經濟發展與通貨膨脹,物價水平逐步提高,養老金支付范圍和標準不斷提高,公務員的養老待遇隨著在職人員工資的增長而增長,企業的養老金水平也不斷上漲,2008 -2010 年連續三年繼續提高企業退休人員基本養老金,提高的空間越大,社保養老基金的缺口越大; 而我國養老基金管理制度滯后,根據相關法律法規規定,勞動部社會保險管理機構負責全國基金管理工作,這部分資金只按一年期銀行利率來計息,沒有合理的投資渠道和方式,增值效益偏低,特別是 CPI 一直在高位運行,在真實利率持續為負的背景下,實際上已造成養老儲蓄基金的貶值.第四,在延長退休年齡的政策趨勢下,部分企業職工養老金投資的可期待總收益降低,甚至低于其累計投資,導致出現棄保問題,僅今年就達到 3800 萬人,這種趨勢如果有所擴大,無疑會進一步加劇我國養老金缺口的壓力.
三、我國機關及企事業單位養老金改革對策
近日人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受中國經濟網記者采訪時,提出改革機關事業單位養老保險制度的思路是依法依規,適應特點,平穩過渡,機關事業單位實行與企業總體一致的統賬結合的基本養老保險制模式,體現公平,并且建立職業年金,構建多層次養老保險體系.
一致的統賬結合的制度具體模式可以借鑒美國的養老金制度,目前美國逐步形成了"政府養老金 + 雇主養老金 + 個人儲蓄養老金"的三支柱養老金體系,就我國而言,可以實施"政府養老金 + 雇主養老金 +國家強制性多層次個人賬戶",機關事業單位雇主為國家,因此雇主養老金部分仍由國家財政負擔,相比于現行大包大攬的體系,由于個人賬戶的建立,增加了養老基金的來源,并且減少了財政負擔.
養老金并軌制雖大勢已定,但是其過程不可能一蹴而就,尤其是會觸動改革者自身利益,在減少社會動蕩的前提下,需要漸進式的方案來逐步實現,所以要"老人老辦法,新人新辦法,中人雙軌逐步過渡",已經退休的職工養老待遇不變,新參加事業單位的職工則完全按照統一的新制度來執行.至于在新制度之前已經參加事業保險有尚未退休的職工,企業職工養老金仍然按照"個人賬戶 + 社會統籌"方式運行,機關事業單位養老金則按照距離退休年限來分部實行不同政策,距離退休 10年以上者執行新制度,10 年以內\\( 包括 10 年\\) 者在其剩余工作年限內按新制度實行繳費,但其計發方式按照現行養老金待遇實現.這樣既可以減少在崗職工之間的繳費義務的差異,又可以減少對剩余工作年限較短的機關事業單位職工的現有利益的剝奪.
基于我國養老金缺口擴大的現狀與預期,必須同時改革養老保險基金的管理制度,使其有效保值升值,因此就需要有多層次的養老保險基金管理模式,并且適當進行入市投資.但考慮到商業運作的風險性,新的管理制度必須相對保守,"總體穩定部分靈活".即養老保險基金國家財政部分以及社會統籌部分的 50%仍由勞動部社會保險管理機構負責,并且仍按原來一年期銀行利率進行收益; 社會統籌部分剩余 50%建立新的管理機構,由該機構將此項基金進行入市投資管理,并制定相應法律法規或政策來限制其投入高風險渠道; 多層次的個人賬戶則由社會建立商業性的養老金保險經營企業管理個人投資,該機構通過審批制建立,嚴格考查其法人資格與能力,給予經營養老保險業務的特定資格與執照,允許個人在該機構中選擇與其經濟能力相符合的養老保險層次,也允許個人以商業投資的方式來管理其個人賬戶,當然必須限制個人賬戶投資高風險經濟領域.這樣能使得養老金具有保值升值的可期待效益,并體現出政府與個人共同負責的養老保險理念與義務承擔.
四、結語
2008 年,《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺,在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點,至今 5 年以失敗告終,這說明養老金制度改革阻力重重,但該制度目前已諸多弊端不符合國情,前景危險,導致的社矛盾亟待解決,因此黨中央必須堅定領導改革的決心,并集思廣益,加快制定相關方案,使機關及企事業單位養老金制度走向公平、科學有序和可持續發展.
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