青島開發區失地農民生計和養老保險調查分析-藏刊網

一、引言

隨著 20 世紀 90 年代以來工業化和城市化進程加快,特別是城市不斷向周邊擴展以及全國大規?；A設施建設的不斷深入展開,土地征用所導致的失地農民補償安置及生計和社會保障問題甚囂塵上.在農民土地被征用后,由于補償標準低[1]、補償方式不盡合理以及失地伴隨著失權\\( 益\\) 、失\\( 名\\) 份和失業等,因此,一方面失地農民的生計和社會保障陷入了不可持續狀態,另一方面由農民權益受損所引致的心態失衡,激發并加劇了人們的不滿情緒,各層級的上訪事件及政府門前下跪、靜坐事件時常見諸網絡、報端,成為經濟發展和社會進步中的不和諧"音符".

失地農民是指因喪失土地\\( 包括耕地、林地、草地、山地、水產養殖海域及灘涂\\) 的經營使用權而無法進行農業生產活動的農村居民.從不同角度和不同標準,失地農民可分為不同類型.如,從失去土地的比例和程度看,失地農民可分為完全失地農民和部分失地農民[2]; 從失地意愿看,又可分為主動失地農民和被動失地農民; 而從家庭結構方面看,受計劃生育政策影響,失地農民又可分為獨生子女失地家庭、多子女失地家庭、無子女失地家庭和雙失\\( 失獨、失地\\) 家庭等.我國失地農民家庭多為獨生子女家庭或 2 個孩子家庭\\( 這是目前中國農村主流的家庭結構形態\\) ,而且大多為被動失地.受政策和制度安排以及城鄉社會隔離的影響,農民在失地后往往成為"上不著天\\( 無法充分享有城鎮居民權益\\) ,下不著地\\( 不再全部享有農村居民權益\\) "的特殊群體,并由此決定了這一群體的自身特征.從失地農民生存和發展的角度看,失地后的農民因基本生產資料---耕地全部或部分喪失,因此,其原有生產知識和技能的有用性和價值性隨之降低甚至失去作用.生產活動的暫時甚至長期中斷,在給失地農民經濟收入帶來影響的同時,也嚴重制約了失地農民家庭生計和養老保障的可持續性[3].文章結合對青島開發區失地農民的生計和養老保險的入戶調查資料,來揭示和探討我國失地農民的養老保障問題.

二、青島開發區失地農民生計和養老保險調查分析

青島開發區的大規模征地活動始于 1992 年.隨著建設用地持續擴張,目前城鎮\\( 街道社區\\) 用地面積比 20 年前增長了數倍\\( 1992 年設立國家級保稅區,1995 年設立省級鳳凰島旅游度假區,2006年設立國家級青島西海岸出口加工區,2008 年設立青島前灣保稅港區,2011 年,規劃成立靈山衛街道\\) .在此期間,失地農民數量迅速增加,目前其數量約為農業\\( 養殖業\\) 人口的 2/3; 本次調查隨機抽取了失地農民中的 120 戶,通過入戶問卷調查,回收了 118 份有效問卷,有效率為 98. 33%.

\\( 一\\) 失地農民家庭基本情況分析

回收的有效調查問卷中,無老年人的獨生子女家庭 28 戶,占 23. 73%; 無老年人的非獨生子女家庭 32 戶,占 27. 12%; 有老年人的獨生子女家庭29 戶,占 24. 58% ; 有老年人的非獨生子女家庭 31戶,占 26. 27%; 純老年人家庭 8 戶,占 6. 78%.

在調查的 236 名男、女主人中,61. 86% 的人的年齡在 45 ~ 55 歲之間; 34. 75% 的人為小學文化,47. 46% 的人為初中文化,16. 95% 的人為高中文化,高中以上文化者僅占 0. 84%.

從就業情況看,236 名男、女主人中,有 155 人為自謀職業或自主經營,54 人為企業正規合同用工,16 人就職于街道公益崗位,11 人仍然從事農業生產\\( 大棚種植、家禽養殖\\) .

從收入情況看,被調查家庭的年均收入為4. 78 萬元,其中收入最高的為 15. 55 萬元,最低收入家庭僅 0. 52 萬元,大部分失地農民家庭\\( 約占72. 55% \\) 的年收入在 4 ~ 6 萬元之間.失地家庭的年人均收入 12 705. 42 元,明顯低于當地農民16 400 元的年人均收入水平.

\\( 二\\) 失地農民養老保險和就業安置情況分析

1. 養老保險參保率.家庭中男、女主人均參加養老保險的家庭共 98 戶\\( 196 人\\) ,只有 1 人參保的為 17 戶\\( 17 人\\) ,兩人均未參保的有 3 戶\\( 6人\\) ,合計共有 213 人參加了"新農保",23 人未參保.被調查家庭中,有失地老年人 78 人,其中有74 人已領取養老保險,4 人未參加養老保險,不享受養老保險待遇\\( 需要說明的是,當時全國農村基本養老保險政策還未普遍展開,因此,不參保的老年人,一般不享受養老保險\\) .總體來看,118 戶失地家庭的 314 人中,有 287 人已經參加"新農保",27 人未參保,參保率 91. 49% .

2. 養老保險繳費額度、家庭負擔及養老保險待遇水平.被調查的 98 戶"雙保家庭"的年戶均繳費額 7 685 元; 17 戶"單保家庭"年均戶繳費額4 751元.參加"新農保"的 115 戶失地家庭每戶年均繳費 7 241 元.在被調查的 118 份有效問卷中,有8 戶的戶均繳費9 500 元以上,、占6. 78%有23 戶年均繳費 7 500 ~ 9 500 元、占 19. 49% ,有 69戶年均繳費 5 500 ~7 500 元,占 58. 47 元有 15 戶年均繳費為 2 500 ~5 500 元占 12. 71%,另有 3 戶未參保.

從被調查的參加"新農保"的 115 戶失地家庭的養老保險負擔看,2011 年失地家庭年均收入47 845元,失地農民家庭年戶均養老保險繳費\\( 7 241 元\\) 占年戶均收入的 15. 13%,繳費負擔為戶均收入的近 1/7,負擔相對較重.

從目前青島市養老保險待遇水平看,已領取養老保險的 74 人中,有 35 人領取農工商養老保險,月人均領取額 850 元; 有 7 人領取自謀職業養老保險,月人領取額為 420 元; 有 32 人領取農村基本養老保險,月人領取額為 150 元.在該地區物價水平下,養老保險給予了失地老人必要的生活保障,被調查家庭及老人對養老保險待遇水平較為滿意.

3. 就業安置情況分析.調查結果顯示,被調查的失地農民中只有 22. 88% 的人失地后有正常工作,近 75%的失地勞動者在失地后無正式工作可做.他們缺乏從事非農產業的基本技能、就業困難,從根本上限制了失地農民的個體和家庭發展.就多數失地農民而言,由于政府、社會和企業在征收農民土地的同時,既未為被征地農民提供有針對性的職業技能培訓,也很少為失地農民安排就業崗位,因此失去土地往往意味著失去最基本的生產資料及獲取持續經濟收入的勞動崗位,即便他們有轉行從事非農產業的滿腔熱情,但因專業知識和技術技能缺乏,加之勞動力市場競爭激烈,故而他們想找到較為滿意的工作往往比較困難.以上說明,對多數失地農民來說,失地即意味著失業,意味著失去可持續的生計保障.調查發現,最讓失地農民傷腦筋的事是"今后干什么工作"或"今后通過什么來維持家庭生計".

\\( 三\\) 由調查結果引發的思考

失地農民養老保障不同于養老保險,也不同于臨時救助,它包含了失地農民的生活保障和未來發展兩方面問題,涵蓋了征地補償、住房保障、就業安置、醫療救助以及子女教育、社區服務、人文關懷等諸多方面內容[4].然而,現實中的失地農民養老保障已被簡化為單純的經濟補償,而且,這種補償通常是一次性給付,不具有經濟再生性和保障的持續性,精神層面的關懷和保障基本無從談起.

從青島市失地農民的家庭情況看,他們多為三代同堂,上有老人要贍養,下有孩子要撫養,生活開支較大.而且,家庭男、女主人的年齡多在 45~ 55 歲之間,既需要負擔父母的贍養費和子女的教育費用,還需要為自己繳納養老和醫療等保險費,由于種地的經濟效益持續較低,加之種地之外的經濟收入來源有限,因此父母贍養費、子女教育費及為自己繳納的社會保險費等累加起來往往占了農民家庭收入的較大比重.較重的家庭負擔,直接影響了失地農民的參保率,并出現了一些單保家庭和不參保家庭.另外,由于失地農民的文化程度普遍不高,多數缺乏從事非農產業的知識、技能和經驗,加之缺乏必要的就業培訓和就業指導,所以農民在失地后很難在當地的非農部門順利就業,多數人\\( 64. 4%\\) 被迫自謀職業或進城務工,從而導致家庭收入不穩定、收入減少和家庭生活水平下降.

從影響失地農民家庭生計和養老保障的因素看,征地補償標準低,既直接影響了失地農民的生活水平,也間接影響了失地農民的養老保險參保率.被調查的 118 戶失地家庭平均獲得征地補償款 7. 85 萬元,按目前青島市年均生活費用 8 700元/人·年計算,補償費用僅夠失地家庭\\( 以 3 口之家為例\\) 3 年左右的生活費用; 如果單純繳納養老保險,也只能繳納不到 11 年時間\\( 按男女主人同時參保計算\\) .其次,養老保險的公平性缺乏,也直接影響了失地農民的養老保障.由于目前我國的社會養老保障主要是針對城鎮居民和農村居民的,并未考慮處于"夾心層"失地農民的特殊問題,從而導致失地農民這一特殊群體的養老保障基本處于"上不著天\\( 城鎮居民養老保險\\) ,下不著地\\( 農村居民養老保險\\) "的尷尬境地.失地后的農民成了"爹不親,娘不愛"的特殊群體,是地方政府"專盯""專防"的"不安分"群體.另外,在征地過程中重補償、輕就業的做法,不僅侵犯了失地農民的合法權益,而且嚴重制約了失地農民個人發展和家庭生計的可持續性,并影響了失地農民養老保險繳費的持續性.從青島及其他各地的情況看,政府和企業在征用農民土地時,通常采用一次補償安置的辦法,即按征收農民土地的數量、每畝地的市場價和所征土地上的附著物\\( 如莊稼、樹木、房屋建筑等\\) 來計算補償費用,在適當考慮其他條件的基礎上,一次性結清應補償的費用; 對征收的宅基地,則采用折價補償,或回遷或異地安置等辦法.對農民失地后的培訓、就業卻很少考慮或考慮不夠,從而使一些失地農民失地后無業可就,成了名副其實的"失地又失業"者[5].由于缺乏持續的經濟來源,因此,隨著征地補償費的消耗殆盡,一些失地農民家庭逐漸淪為貧困家庭,無奈地靠拿失業保險或最低生活保障金生活,一些人在意識到自身合法權益受到侵害后被迫走上了上訪、維權之路,既影響了被征地農民家庭的正常生活和發展,也導致了一系列的黨群、干群矛盾,損害了黨和政府在人們心目中的形象,并影響了社會安定.可見,制定科學、合理的失地農民經濟補償、生活安置及就業促進政策與措施,事關失地農民家庭幸福以及黨群、干群關系和諧和社會安定團結,是工業化和城市化進程中必須著力解決好的重要問題,不可等閑視之或隨意為之.

三、完善失地農民養老保障的對策建議

現階段,我國大中城市普遍采取劃轉城鎮居民養老保險[6]的方式來解決失地農民養老保障問題.這種做法的缺陷有: 一是只著眼于養老保險\\( 物質層面保障\\) 這一生計子項目,無法滿足失地老人的多方面生活需求,包括住房保障、醫療護理、家政服務、文化娛樂需要和臨終關懷等; 二是將失地農民養老保障簡單劃歸到城鎮居民養老保險,未考慮保障主體的特殊性.因此,需要根據我國城鄉經濟和社會發展實際,結合失地農民這一群體的特殊性,來修正和完善失地農民養老保障政策與辦法.為此,應從維護失地農民基本生存權和發展權著眼,本著"就高不就低"原則,處理好以下幾方面問題:

1. 在補償安置中將失地農民職業技能培訓和就業安置放在首位.促進并穩定就業,是切實解決好失地農民生計和養老保障問題的必要前提.單純的征地補償只能解決失地農民一時的生計之需,卻難以有效推動失地農民從農業生產方式、農民角色向非農業生產方式和市民角色的轉換[7].由于失地農民大多缺乏參與城市勞動力市場競爭的必要知識、技能和經驗,或者只能從事以體力勞動為主的簡單非農產業工作,因此,失地后有些人因無法在城鎮非農部門正式就業而遇到了角色轉換受阻或角色不適應問題,無所事事,得過且過;有些人雖然在城鎮找到了工作,但因工作的專業性不高、技能需求低,因此工作穩定性差、收入低,總感覺自己是城鎮中的農民,很難融入城鎮居民"圈子"; 有的雖然利用征地補償款做起了生意或創辦了自己的企業,但苦于缺乏創業經驗和經營管理知識,因此,或者經營慘淡、效益不佳,或者勉強維持經營.可見,由于征地過程中政府和社會對失地農民的可持續生計問題考慮不夠,盡管農民在失地后得到了必要補償,但因失地而失去了基本的生存和發展保障,因此,雖然他們的身份從"農民"變成了"市民",然而,無法在城鎮就業、"扎根"的結果,卻使這種身份轉變僅僅停留在名義上[8].鑒于此,通過職業技能培訓及就業和創業指導,幫助失地農民順利在城鎮部門就業或創業,應是解決失地農民生計和養老保障問題、有效推動失地農民身份由農民向市民轉變的關鍵所在.為此,政府和社會應本著"標本兼治"原則,著力做好如下幾方面工作: \\( 1\\) 政府應盡快建立并完善有關征地及就業安置的法律法規,進一步規范、明確征地方與被征地農民的權利和義務[9].在征地過程中,應在確?？茖W、合理的經濟補償標準基礎上,要求征地方\\( 如政府、事業單位或企業\\) 切實擔負起促進失地農民可持續就業的責任.具體做法是: 對有就業安置能力的征地方,應責成其按一定比例培訓和招錄失地農民,并簽訂正式勞動合同,為招錄者提供相對合理的工資待遇; 對不能提供就業崗位的征地方,則需要在征地補償款之外按一定額度支付給有勞動能力的失地農民必要的職業技能培訓費\\( 可采取培訓代金券形式\\) 、必要的工作搜尋費和不低于一年的失業保障金\\( 可參照同期城鎮失業保險金標準確定\\) 等,并為失地農民繳納從土地征用時起,至失地農民正式就業時止的城鎮職工養老、醫療和失業保險等費用的企業應繳部分.\\( 2\\) 通過開發街道、社區公益性崗位來安置經培訓的失地農民.\\( 3\\) 為有創業意愿的失地農民提供創業培訓和創業指導,并通過建立和完善信貸政策及稅收優惠政策,來鼓勵和支持失地農民自主創業.\\( 4\\) 將失地一年后仍無法就業的失地農民納入城鎮失業保險\\( 保險期限不超過 1 年\\) 和最低生活保障范圍,實現與城鎮失業保障的無縫對接.

2. 通過對征用土地的分類和動態評估來提高征地補償的科學合理性,在提高征地補償標準的同時,切實維護失地農民的合法權益,重視失地農民的可持續生計[8].目前國內一些地方對被征地農民實行一次性經濟補償,而將就業和社會保障等事關失地農民可持續生計的方面推給農民自己解決的做法,實際上是推卸責任、置失地農民基本權益于不顧的行為[9,10],這種做法將農民賴依生存和發展的土地簡單地視為商品,忽視了土地作為基本生產資料對于農民生存和發展的重要性.

因此,在征地補償過程中,一方面應充分考慮土地的市場增值空間,按照征用土地的不同類別,通過動態評定土地補償基數和土地補償乘數\\( 評定時間應在土地征用后 5 年以上\\) 來提高征地補償標準和水平; 另一方面則應讓被征地農民充分參與到征地補償、分配和監督中來,以提高補償程序的透明化、規范化水平,杜絕侵占、挪用征地補償款的現象.

3. 制定適合失地農民群體特征的養老保險政策和辦法.在我國,農民失地可簡單分為全失地和部分失地兩種狀態,而部分失地農民還存在失地比例高低以及現有土地能否滿足其家庭基本生活需求等多種情況.因此,在制定失地農民養老保障政策和辦法時,應充分考慮失地農民的不同情況和要求[11].作為養老保障的重要組織部分,失地農民養老保險雖然有其特殊性,但在制度設計時不宜另立門戶,而應考慮其與農村養老保險制度或城鎮養老保險制度的有效銜接問題.具體做法是: 失地農民在土地被征用后,可根據家庭失地程度\\( 即全失地、大部分失地,還是少部分失地\\)和生產方式變化情況等,自主選擇參加農村養老保險還是城鎮養老保險.對于部分失地、選擇城鎮養老保險的失地農民,應在交出剩余土地、獲得與按已征用土地大致相當的補償標準測算的補償金的前提下,享有當地城鎮居民具有的一切合法權益,同時從所交出的土地補償款中提取一定比例的費用,來補齊失地農民個人賬戶中已繳養老保險與城鎮居民或城鎮職工\\( 法定勞動年齡內的就業和失業的人口\\) 平均繳費水平的差額部分,以及與應繳年限費用的差額部分\\( 本部分可在考慮已繳費年限情況下,采取分年齡段繳交或補差的辦法\\) ,土地補償款不足時,則采取個人繳交與政府財政補貼相結合的方法,統籌賬戶的差額部分則由村集體\\( 從征地補償提留款中提取\\) 和征地方按比例補繳; 對自愿參加農村養老保險的失地農民,可通過土地劃轉、土地統調或土地置換\\( 包括土地購買\\) 等辦法,按當地農民人均耕地擁有量來為其補充土地差額; 對全失地農民,則一律采取"農轉居"政策[12],在區別不同年齡人員特征的基礎上,按城鎮養老保險平均繳費水平從征地補償款中提取養老保險個人賬戶部分及補繳繳費差額部分,統籌賬戶中征地后到就業前的差額和缺欠部分則由村集體和征地方按比例補繳,盡可能消除失地農民轉城鎮居民后可能造成的繳費額及繳費時間等的差異,實現失地農民轉城鎮居民后養老保險與原城鎮居民或城鎮職工養老保險的對接和"并軌".

考慮到失地農民養老保險與城鎮或農村養老保險的有效銜接問題,失地農民養老保險的籌資可采取如下 4 種方法: 一是征地方\\( 政府、事業單位和企業\\) 直接補償方法; 二是由地方政府和基層部門\\( 市、縣、區、街道、鄉鎮、村\\) 從土地出讓收益中劃轉; 三是從失地農民補償安置費用中按一定比例提取; 四是來自失地農民的個人勞動所得和家庭經營收入.上述辦法中,辦法一、二主要用于失地農民統籌賬戶的籌資,辦法三、四則用于失地農民個人賬戶的籌資.此外,還可通過一些補充性途徑獲取養老保險基金,如社會保障基金增值收益、社會福利彩票收益等.只有借助多方籌資渠道、使用多種籌資辦法,才能切實保證失地農民養老保險水平在失地后不受影響.

4. 加強對失地農民的人文關懷,加強社區養老服務工作.農民在失地后,無論其身份由"農村居民"變為"城鎮居民",還是仍然為農民,因耕地的全部或部分喪失,其生產和生活方式均將受到影響,與此同時,失地農民的生活和文化需求及心理狀態等也將發生變化,在此過程中,如何在滿足失地農民合理的生活和文化需要的同時,有效引導這一群體心態的正常轉變,消解他們在失地后逐漸滋生的孤立無援感或被拋棄感,體現政府和社會對他們的人文關懷是十分必要的.鑒于此,就需要各級政府切實重視農民失地后生活、文化娛樂和心理需求方面的問題,一方面通過規劃和加大投資來完善失地農民所在區域的生活與文化娛樂設施,為失地農民創造便利、向上、文明的生活和文化環境; 另一方面,通過開設便民服務窗口、加強和完善社區服務以及深入失地農民社區和家庭,幫助失地農民排憂解困.同時,通過建立和完善以政府為主導、以社區為依托的社會養老服務體系,來為失地家庭老年人提供便捷、周到、細致的生活和精神贍養服務,提高失地農民的社區和社會歸屬感、認同感.

總之,作為"新三農"問題,失地農民生計和養老保障問題的出現有其必然性,土地被征用一方面給農民家庭生計和養老保障帶來了影響,另一方面也促進了城鄉經濟發展和社會進步,推動了城市化及農村非農化、現代化進程.雖然解決好失地農民生計和養老保障問題并非一朝一夕之事,但從保障失地農民合法權益及促進失地農民生產方式、生活方式和文化價值觀念城市化著眼,堅持以人為本原則,切實保障失地農民失地不失利、失地不失業、失地不失保障,則是今后政府和社會應著力做好的工作.

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