2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度,進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首次提出了“新生代農民工”的概念?！靶律r民工”是指出生于1980年以后,在異地以非農就業為主的農業戶籍人口。實質上,“新生代農民工”就是農民工二代。目前,隨著代際更替,新生代農民工已成為農民工的主體,是一個數以億計的社會流動群體,他們的社會保障權仍處在邊緣地帶。為此,如何解決新生代農民工的社保問題不僅是學術界關注的焦點,也受到了黨和政府的高度重視。黨的十八大及十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出,建立更加公平可持續的社會保障制度。這一問題的解決對推動我國城鎮化進程,促進社會的和諧與穩定都具有非常重要的現實意義。
一、新生代農民工社會保障需求的特點
新生代農民工的社會保障問題是老一代農民工社保問題的延續和發展。由于我國經濟發展水平、城鄉分割的二元結構、戶籍制度的限制及社保制度碎片化等方面的原因,新生代農民工社會保障體系建設仍困難重重。當前,新生代農民工在社會保險、社會福利、社會救助和社會優撫等權利方面尚未得到充分保障?，F有研究資料還表明,與第一代農民工相比,新生代農民工的社會保障需求呈現以下新的特點:
\\(一\\)社會保障權邊緣化傾向明顯
社會保障權是指法律賦予公民在一定條件下從國家和社會獲得物質幫助,以滿足自己或家庭保持在一定生活水平需要的權利。社會保障權包括社會保險權、社會福利權、社會救助權和社會優撫權?！贝罅康氖聦嵄砻?與第一代農民工相比,新生代農民工社會保障邊緣化現象更加明顯。這主要有三個類型的原因:
1\\)制度性邊緣化。建國以來,城市和農村經濟社會的“二元”型結構,存在顯著的差異,人們在居住、戶口、資產、文化和福利等領域也被長期固化。改革開放后,農村大量剩余勞動力轉向城市務工或謀生,但城鄉分立的管理制度缺乏彈性和創新,未實現城鎮社會保障與農村社會保障的有效整合與銜接。加之,新生代農民工跨區域的大規模流動性與社保的屬地管理的矛盾進一步加劇了這種邊緣化傾向。
2\\)歸屬感邊緣化。這主要指新生代農民工既難扎根城市生活,又難再適應農村生活的兩難處境,導致其社會保障“兩頭不著地”的尷尬局面。與離鄉不離土,根還留在農村的老一代農民工不同的是,新生代農民工離土又離鄉,而且他們也沒有準備再回歸農村。據調查,新生代農民工心理預期要高于父輩、耐受能力卻低于父輩,他們對鄉村生活越來越陌生,對農業生產活動更不熟悉,已經很難再適應農村的生活,成為“回不去農村”的一代。
3\\)救濟渠道邊緣化。我國《憲法》第45條明文規定:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。但在具體的實踐中,法律上的平等與事實上的平等之間仍然存在較大的差距。新生代農民工仍是中國社會龐大的弱勢群體,還不具備要價的權利。在工業化、信息化、城市化和農業現代化的進程中,新生代農民工權益保障問題日益凸顯。一些地方政府為了經濟利益,忽視對新生代農民工合法權益的保護;一些行政執法人員時常出現行政不作為或執法不公、執法不嚴,使新生代農民工的合法權益得不到保護,侵害新生代農民工社會保障權益的現象屢屢發生?；诰葷赖牟粫?他們更多通過新媒體尋求法律救濟,通過“跳樓”或“開胸驗肺”等極端方式來維護自身的合法權益。
\\(二\\)社會保障需求更為強烈
高漲的權利意識是新生代農民工的鮮明特征。
他們追求個人自由發展,努力維護自己的合法權益,渴望享受公平待遇。他們與第一代農民工相比,新生代農民工整體上對社保需求更強烈。這是因為:
1\\)新生代農民工希望留在城市,過有尊嚴的生活。與父輩的忍辱負重、任勞任怨不同,他們不愿再在壓在農民工頭上的“三座大山”———“低薪、加班和各種嚴苛的規章制度”下面工作,渴望過上一種輕松、自由、舒適的嶄新打工生活。
2\\)與第一代農民工相比,新生代農民工的受教育年限較高。研究表明,受教育程度越高的農民工越了解參保的重要性、可能性和途徑,他們對社保的需求就越大。
3\\)與第一代農民工相比,新生代農民工的社會資本較少。
始于20世紀90年代“民工潮”是大量農村剩余勞動力的自愿選擇,但與18世紀英國“圈地運動”導致農民變為產業工人不同,離鄉的中國農民仍然“掌握”著家庭聯產承包責任制庇護下的那一點土地,他們的根仍在農村。農村土地仍被附加上了社會保障的功能。與第一代農民工相比,新生代農民工離土又離鄉,農村土地被附加的社會保障功能消弱,這意味著新生代農民工擁有的社保替代品更少,從而對社保的需求更大。
4\\)新生代農民工比第一代農民工有更強的平等意識和維權意識,對獲得平等的就業權、勞動和社會保障權、教育和發展權、政治參與權、話語表達權以及基本公共服務權等方面,都比父輩有更高的期待,并表現出維權態度由被動表達向積極主張轉變。
值得注意的是,由于社保不足,新生代農民工的極端事件也頻發。例如,富士康系列跳樓事件,北京廖丹“刻章救妻案”,沈陽徐海龍搶錢救兒事件等。這從另一個側面反映出新生代農民工對社保需要的迫切性。
\\(三\\)社會保障支付能力弱化
據2009年人力資源和社會保障部農民工社會保障專題組撰寫的《關于農民工社會保障問題調研報告》顯示,全國農民工醫療保險的平均參保率為10%左右,一旦生病,接近60%的人仗著年輕、體質好,硬挺過來。不得不看病的人,看病的費用絕大部分都是自費。調查還顯示,新生代農民工在養老保險方面參保率為67.7%,比城鎮職工低23.7%,而且新生代農民工的養老保險接續性差。另外,新生代農民工參與工傷保險的情況也不盡樂觀,一旦出現工傷,其維權之路異常艱難,無錢救治,甚至傾家蕩產。這是因為:
1\\)社會保險費率較高,導致新生代農民工群體的參保率較低?，F行的城市社會保險制度規定,新生代農民工要按照城鎮居民一樣的費率標準繳納各種社會保險費用,這樣的繳費標準顯然對新生代農民工有失公平,他們普遍感到負擔太重。
2\\)二元勞動力市場的存在對新生代農民工的社會保障需求產生巨大的抑制效應。由于無法突破二元勞動力市場分割的限制,大量農民工滯留于次屬勞動力市場,那里盡管存在類似于技工和粗工這樣的職業分層,但是仍屬高度同質的市場,勞動者之間的差別被弱化,雇主一致將其視為簡單勞動力,這就使得新生代農民工與第一代農民工在收入上差別不大,同樣只能維持生存需要。
3\\)對社會保障作用缺乏足夠的認識,致使一些新生代農民工寧愿要工資也不愿意繳納養老保險和醫療保險的費用。在面對企事業單位消極繳納保險費時,為避免失業而放棄應有的社會保障權利。由于工作、生活流動性較大,有些新生代農民工礙于路途遙遠也不愿辦理轉移接續的相關手續,導致退?，F象時有發生。
二、學界對農民工社保權實現路徑的探索
解決農民工的社會保障問題,路徑選擇是關鍵,這也一直是困擾理論研究與實踐探討的難題。當前,學術界解決農民工社會保障問題大體有三種路徑:
\\(一\\)“進城”———將農民工納人城鎮社會保障體系
持這一主張的學者們認為,將進城務工的農民工納人城鎮社會保障體系,符合世界社會保障發展的潮流與趨勢,體現了我國《勞動法》有關勞動者平等的精神。從農民工的實際身份屬性看,他們事實上已屬于“城鎮工人”,成為我國產業工人的重要組成部分,有權參加城鎮社會保障體系。這樣做不僅有利于打破城鄉壁壘,實現城鄉統籌的目標,加快城鎮化進程,也有助于實現我國城鄉統一的社會保障目標,促進社會的公平與和諧。因此,將農民工納人城鎮社會保障體系是我國社保制度改革的必然趨勢。
但反對者認為,我國城市居民的保障體系尚處于不斷建設和完善過程中,還普遍存在著企業繳費率偏高,拖欠、拒繳、歷史欠賬多等問題,甚至保險基金的安全也無法確保。在此情況下再將大規模的農民工納入,不僅國家財政會背上沉重的負擔,也很難保證農民工的利益。同時,由于農民工流動性強,將農民工納入城鎮社保體系需要有兩個前提:一是全國的社會保障標準要統一,社會保險跨地域轉移無障礙;二是城鄉社會保障制度實現一體化“接軌”。這兩個條件在短期內是很難實現的。因此,此法不具可操作性。有學者還擔心,把農民工納入城鎮社保體系可能會減少農民工的收入,損害農民工的利益等。
在實踐中,1998年廣東省頒布的《廣東省社會養老條例》,就將農民工納入城市社會保險體系。在社保內容方面,它們主要讓農民工參加養老、醫療和工傷三項基本社會保險,而不參加失業保險和生育保險。目前,實行這一制度的主要有廈門、南京、深圳、北京、天津、鄭州等城市。但一些地區的實施效果不理想,受到企業和農民工的抵制。
\\(二\\)“回鄉”———將農民工納人農村社會保障體系
楊立雄主張把農民工納入農村社會保障體系,加快改革和完善農村社會保障制度,最終向城鄉一體的社會保障體制過渡。主要理由為:在考慮對策之前,首先要了解農民工的需要,當前農民工進城務工主要是為了掙錢,多數人不愿在城鎮長久生活。
其次,農民工雖身在城鎮,但其身份仍是農民,最終仍要回農村。另外,他們不像城鎮居民那樣具備交納社會保險金的能力,因此主張把農民工納入到農村保障體系。
反對者強調,農村社會保障對象狹窄,保障率低,難以覆蓋農民工群體。且農民工的絕大多數并不愿意回到農民隊伍中去,尤其是青年農民工。同時,“回鄉”在實施中也面臨著一些困難和問題。例如,農民工個人賬戶的不可轉移,農民工參保率不高、覆蓋面不廣的問題,還有的企業為降低成本而設法轉嫁社保負擔等問題,這都阻礙著這種社會保障體系的建立。同時,將農民工納入農村社會保障體系,意味著農民工把青春、智慧和汗水貢獻給了城鎮建設和工業化發展,農村只能承擔農民工的養老、傷殘、疾病、失業和貧困的成本,農民工的合法權益不能得到有效保障,嚴重損害了社會公平和正義,必然會進一步加大城鄉差距,背離我國城鎮化發展的方向,也不利于我國社會保障事業的發展。
\\(三\\)“另起爐灶”———建立新的農民工社會保障制度
持這一觀點的多數人認為,在現階段,農民工的社會保障問題既不可能與城鎮職工的社會保障體系完全接軌,也不可能納人農村社會保障體系。因此,建立面向農民工群體的社會保障體系相對來說是唯一可行的選擇。在如何建立新的農民工社會保障制度方案中,不少學者提出了自己的探索。例如,盧馳文主張建立中央統籌進城農民工的社會保障制度;鄭功成提出建立分類多層社會保障體系;李迎生認為在當前及今后一個時期應通過建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”等等。但反對者認為,建立新的農民工社會保障體系是對農民工的另一種歧視。設計新的農民工社會保障制度,可能造成的另一個后果是對農村社會保障制度建設的繼續漠視,即使能建立新的農民工社會保障體系,操作起來也有一定的難度。
在實踐中,上海的做法是在城鎮社會保障體系之外單獨建立一套面向農民工的社會保障制度。該制度規定用人單位為外來從業人員\\(包括農民工,但不包括從事家政服務和農業勞動的人員\\)繳納綜合保險費后,還可以享受工傷保險、住院醫療、老年補貼三項待遇。繼上海后,成都、大連等城市也相繼實施相似的社會保障制度。這種模式的缺陷也較為明顯。例如,城保和農保制度不銜接,不利于我國城鄉統一的社會保障目標的實現;減輕了農民工的負擔,而企業的費用增加等。
三、新生代農民工社會保障權實現路徑的選擇
上述關于農民工社保權實現路徑的爭論中,不論采取那種路徑,最終實現城鄉一體的社會保障目標是一致的?！盎剜l”不僅有違新生代農民工的意愿,也背離中國現代化建設的發展方向;“另起爐灶”雖較為務實,但消極后果大。事實上,黨的十八大和十八屆三中全會后,農民工社保權實現路徑爭論的依據出現了有利于“進城”方案的變化。因此,我們認為在新的歷史條件下,解決新生代農民工的社保問題應更加注重選擇“進城”。
\\(一\\)新生代農民工納人城鎮社會保障體系的新依據
1978年以來,隨著經濟體制改革的深入推進和社會結構的快速轉型,使我國二元社會保障體系的固有格局難以為繼,建構城鄉整合的社會保障制度便成為一種客觀需要。2006年國務院頒布《關于解決農民工問題的若干意見》中強調,要“抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移,并能夠與現行的養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法?！?/p>
2010年人力資源和社會保障部頒布的《農民工參加基本養老保險辦法》的規定要求,在城鎮就業并與用人單位建立勞動關系的農民工,應當參加城鎮基本養老保險。中共十八屆三中全會指出,穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系,在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調,要建立更加公平可持續的社會保障制度,整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。同時,根據黨的十八大提出的到2020年全面建成小康的新要求,其中基本公共服務均等化總體實現。這就意味著要把數以億計的新生代農民工轉化為市民,只有高度重視、維護這些未來城市新市民的社會保障權,這一戰略目標才會順利實現。
\\(二\\)新生代農民工納人城鎮社會保障體系的新保障
1.戶籍制度改革進程加快
我國的戶籍制度是一種身份識別,附帶有過多的社會福利權利,其實質是一種社會排斥和歧視。
因此,加大戶籍制度改革力度,消除附著在戶籍制度上的不平等的權利安排,使城鄉居民享有平等的國民待遇,尤其是就業和社會保障方面的平等權利成為歷史發展的必然,這也是社會主義社會文明進步的一個重要標志。十八大報告提出,要加快改革戶籍制度,要有序推進農業轉移人口市民化。通過“三步走”戰略,爭取到2030年,農業轉移人口可自由在城鎮落戶并融入城鎮,農民工現象終結,農業轉移人口市民化基本實現。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系,在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。
2.城鄉分割的社會保障體系逐步整合
城鄉二元分割的社會保障制度是新生代農民工納人城鎮社會保障體系的重要障礙,也是反對者的主要依據之一?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,要整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。把新農保和城鎮居民養老保險整合為城鄉居民基本養老保險制度,把新農合和城鎮居民基本醫療保險整合為城鄉居民基本醫療保險制度,實現城鄉居民在這兩項基本制度上的平等和管理資源上的共享。為保證參保人員跨省、自治區、直轄市流動并在城鎮就業時基本養老保險關系的順暢轉移接續,《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定,農民工要離開原地參保,社保經辦機構要開具統一樣式的參保繳費憑證,到新的工作地參保之后,能夠接續養老保險關系。十八屆三中全會的《決定》也提出,完善社會保險關系轉移接續政策,從而打通實現城鄉社會保障制度轉移接續的通道。同時,國家將健全社會保障財政投入制度,完善社會保障預算制度,實現基礎養老金全國統籌,適時適當降低社會保險費率。這意味著在將來一段時間,國家將承擔更多的社會保障責任,也就是說,國家將承擔繳費的更大比例,這對新生代農民工來說,也意味著降低繳費比例,其社會保障支付能力提升。
\\(三\\)新生代農民工納人城鎮社會保障體系的新載體
新生代農民工“進城”,納入城鎮社會保障體系,從法理上說,還有一個如何解決原農民身份附帶的“土地保障”問題。國際社會的成功經驗表明,社會保障替代土地保障,是農民實現從農村遷移到城市、從農業轉向非農業的一個不可或缺的基本條件。國務院發展研究中心農村部研究員崔傳義認為研究這個問題具有戰略意義,這個問題解決得好,將促進農民向城鎮的轉移,有利于城市化、工業化的實現,有利于全面小康社會的順利建成。
“土地換保障”是指一種用社會保障替代土地保障的方案:農民在年老、到鄉鎮企業就業、進入小城鎮定居的時候,讓出其原先承包經營的土地,由轉包者繳納一定數量的經濟補償,使其參加相應的社會保障;或在因建設被征用土地的情況下,征地單位用征地補償費的一部分為被征地農民建立社會保險。土地換保障方案最初是針對失地農民這個特殊的群體而設的。
2006年,試行中的“溫江模式”進一步拓展了其內涵。成都市溫江區將自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的農民在城區集中安排居住,并享受與城鎮職工同等的社保待遇。新生代農民工利用“土地換保障”需要解決的問題是如何將分散于全國各地的“土地保障權”換取務工居住地的城鎮社會保障權。
2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中指出,農民外出務工期間,所承包土地無力耕種的,可委托代耕或通過轉包、出租、轉讓等形式流轉土地經營權。這就給流轉土地經營權進一步提供了政策依據。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權,穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等。建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。這就為新生代農民工進一步用“土地換保障”提供了可操作性的政策基礎。
“土地換保障”是我國土地制度和社會保障制度的一種創新,它填補了農村土地流轉制度和社會保障制度的空缺,成為一種切實可行的制度安排,是建立新生代農民工社會保障的創新路徑,很好地解決了土地社會保障功能的延續,也為新生代農民工社會保障的建立提供了啟動資金,值得我們進一步研究。
\\(四\\)新生代農民工納人城鎮社會保障的新內驅
新生代農民工社會保障權的實現不僅是外部的事情,也是他們自己的事情,離不開他們自身的努力。正如密爾在《代議制政府》中所強調,每個人或任何一個人的權利和利益,只有當有關的人或本人能夠并習慣于捍衛它們時,才可免于被忽視。黨的十六大首次提出擴大公民有序的政治參與,十八大再次強調:“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化,從各層次各領域擴大公民有序政治參與,實現國家各項工作法制化?！鄙鐣髁x市場經濟的發展,為我國經濟快速發展提供了強大動力。人們的獨立、平等的主體意識得到培育和強化,尤其是個人或組織的可支配物質財富的增加更增添了人們的自信、負責和自主的心理傾向。
與其父輩相比,新生代農民工的獨立、平等的主體意識更強,他們已不再單純滿足于衣食住行條件的改善。新生代農民工的公民權利意識也有了大幅度提高,不僅在勞動權益的維護方面有較高的訴求,還希望獲得政治參與的途徑和機會,更多參與社會活動。
他們對平等的就業權、勞動和社會保障權、教育和發展權、政治參與權、話語表達權和基本公共服務權,相比父輩有更高的期待,并且認為這些權利的實現與尊嚴感的獲得密切相關。同時,新生代農民工的政治參與的能力不斷提高,更加注重通過多渠道表達其自身的利益訴求,維護其合法權益。
弱者需要政府來保護他們,但是他們更需要的是政府允許他們保護自己。在我國的民主政治發展進程中,人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度等的堅持和不斷完善,為新生代農民工的政治參與、利益表達和權益維護提供了制度保障;社會公平正義的中國特色社會主義的內在要求,以人為本的理念使政府在政策的制定過程中更加注重民主、平等,防止決策的利益失衡;對于摸著鼠標長大的新生代農民工而言,他們對新興媒體的使用又具有天然的親和力。從某種意義上講,以現代科技為載體的新媒體,他們是一種潛在的“民主技術”。新媒體為新生代農民工有序參與政治,表達利益訴求,社會保障權利缺失后的救濟提供了平等的渠道。他們已習慣更多利用新媒體自由、直接、便捷地表達自身的利益訴求;新媒體的交互式傳播方式又增強了這一群體的凝聚力;對于至今仍不富裕的新生代農民工而言,新媒體使用的低成本激發了其政治參與的熱情,并有助于其社會保障權的實現。
參考文獻:
[1]王輝.“民工荒”倒逼機制下浙江農民工社會保障權的完善[J].勞動保障世界\\(理論版\\),2012\\(4\\).
[2]董延芳,劉傳江.第二代農民工社會保障及相關問題分析[J].保險研究,2008\\(5\\).
[3]呂鵬.農民生存倫理[N].中國社會科學報,2010-11-30.
[4]全國總工會新生代農民工問題課題組.關于新生代農民工問題的研究報告[N].工人日報,2010-06-21.
[5]人力資源和社會保障部農民工社會保障專題組.關于農民工社會保障問題研究報告[N].工人日報,2009-02-03.
[6]陳頤.論“以土地換保障”[J].學海,2000\\(3\\).
[7]曲建英,李艷萍.論轉型期政治參與實現的特殊性[J].青島科技大學學報\\(社科版\\),2007\\(4\\).
[8]半月談社情民意調查中心.影響新生代農民工尊嚴感的四大因素[J].半月談,2011\\(12\\).
[9]劉瑜.民主的細節:美國當代政治觀察隨筆[M].上海:上海三聯書店,2009.
[10]\\(英\\)約翰·基恩.媒介與民主[M].北京:社會科學文獻出版社,2003.
