一、引言

在德國，環境法屬于部門行政法的最新領域之一。雖然環境法的歷史可以追溯得更早，例如在中世紀時通過王權對水利資源進行管理，或者是 1845 年《普魯士一般工商業條例》中有關污染防治的規定。但直到 20 世紀 70 年代，大眾的環境問題意識才真正覺醒。

在 20 世紀 70 年代，德國政界開始系統關注環境法問題，集中體現為聯邦政府 1971 年頒布的環境綱領（BT-Drucks. VI/2710）。第一波重要的環境立法在約 40 年前完成，包括 1972 年的《廢物法》、1974 年的《聯邦污染防治法》、1976 年的《聯邦自然保護法》，以及 1976 年重新修訂的《核能法》、1976 年的《水資源法》和 1980 年的《化學品法》。

二、環境立法的目的

環境法的核心立法目的是保護人類的健康免受有害物質的侵害，尤其是環境媒介中的空氣和水。當然，環境法的立法目的遠不止于這種危險防御意義上的人類健康保護。

一方面，環境法不僅保護人類的健康。對此，一直以來人們都爭論不休。人類中心論者認為環境保護只應以人類為中心。生態中心論的觀點則主張基于生態自身的權利來保護生態系統，堅決反對僅僅聚集于人類保護的環境保護。不過，這種爭論現在緩和了，因為人們逐漸明了，這兩種立場雖然出發點不同，但在結果上并不是截然對立的。所以，大多數環境法在設定立法目的時都兼采兩種觀點，雖然可能側重點有所不同。

另一方面，環境法也遠遠超出了發軔于警察法的對具體健康危險的防御概念。致力于保護人類健康的環境法不再局限于對具體的、已被科學證明的危險的防御，因為若等到健康危險被宣明再采取行動，通常都為時已晚（或代價過高）。因此，環境法更多關注長遠的發展前景和對風險的規制。

三、環境法的法律淵源

有關環境保護的規定在德國分散在很多不同的法律規范中，這使得對環境法作出概覽性介紹有點困難。尤其是環境法缺乏一個"總論",即適用于所有環境法領域的規范的集大成者，所以，德國環境法從體系性的角度來說是不盡如人意的。學界為制定一部統一的環境法典做了全面的準備工作，但所有的努力都在政治面前鎩羽而歸。

由于聯邦德國實行聯邦體制，所以，有關環境保護的立法權限須在聯邦和州之間進行分配。通過各種聯邦主義的改革，目前環境法領域的立法權限更多傾向于聯邦。一般而言，重要的法律由聯邦制訂，各州則負責法律的貫徹執行，有時也通過制定實施法（主要涉及程序問題）來補充聯邦的環境法。

雖然約束行政機關和企業的具體行為規范來自德國的法律，但有關環保義務的實體內容則主要由歐盟法規定。目前估計大約有 70-80% 的環境法律規范的內容是由歐盟法規定的。歐盟通過《歐盟工作方式條約》（AEUV）第 191-193 條的規定獲得了環境法的立法權限。環境法在歐盟法上的典型法律淵源是指令，其立法目的對成員國具有約束力，但成員國可以決定實現立法目的的方式和手段（《歐盟工作方式條例》第 288 條）。在環境法領域也有一些歐盟條例可以直接適用于成員國。

在國際法層面也有大量的環境法律規范。尤其是在氣候保護方面，國際協定為各國達成共識開辟了道路。若國際條約被轉化為國內法或通過歐盟的規定間接發生效力，則也可以適用于德國法域。

四、基本原則

德國環境法受到五個核心原則的深刻影響。傳統的三個原則 :預防原則、污染者付費原則和合作原則，再加兩個非常有用的、源自國際法和歐盟法的原則 :可持續發展原則和一體化原則。

1.預防原則

預防原則是形成現代環境法的資格最老的原則，其最鮮明地體現了對傳統的危險防御法的超越。因為該原則致力于預見性地防范僅僅是具有可能性的危害，在這個意義上，其也被稱之為"風險預防原則".另一方面，該原則也蘊含著"資源預防"之意，也就是說，要通過節省地利用有限的自然資源來確保生態基礎得到長久的保護。

2.污染者付費原則

污染者付費原則也屬于傳統原則。其基本思想很簡單 :造成環境損害的污染者應當承擔相應的責任，主要指經濟責任，但并不局限與此。無論如何，其目的是使得利用和污染環境的成本內部化。

3.合作原則

從法律角度不好把握的是在德國得到普遍認可的第三個原則 :合作原則。其出發點是 :環境保護最好是與企業合作而非獨立地來實現。因此，在環境法中總有各種試圖達成約定和自愿協議的努力。但存在疑慮的問題是，自我約束不能像以懲罰為后盾從而具有執行力的法律規定一樣有效率。所以，賦予國家必須尋求合作方案的義務，不具有法律上的重大意義，因為是否必須尋求合作解決問題的辦法，以及這是否有意義，都是一個政治決斷，而不是能夠運用法律標準來進行司法審查的問題。

4.可持續發展原則

可持續發展是如今環境法的核心理念?？沙掷m發展原則來源于國際法，最早體現在 1992 年的《里約日內盧宣言》中?？沙掷m發展具有多重涵義，主要是指生態、經濟和社會的長久和諧發展，而且也指社會的個體之間、發達國家、發展中國家和新興國家之間，以及代際之間的和諧發展。

該原則和前述預防原則有近似之處。

5.一體化原則

一體化原則是源自歐盟法的最新的環保法原則。該原則要求，從所有的環境媒介來一體化考量可能造成的所有的環境影響。環境媒介指的是空氣、水和土地。一體化原則的特殊之處在于其跨越不同環境媒介的思考和行為方法。若孤立地考察每個環境媒介，有害物質從一個媒介轉移到另一個的情形就被忽略了，一體化原則就是為了防止這種情況發生而引入的。不過，德國環境法還主要是按照不同環境媒介來訂立的，例如那些重要的環境法。

但在與環境法相關的程序中，這種一體化考量的方法也有所體現。

五、規制方法

長期以來，環境法就是實踐和研究新的規制方法的重要領域。在環境法中人們首先明白了，傳統的危險防御手段，例如，禁止和許可，是力所不逮的。對此有兩個原因 :首先，環境法中存在著重大的執法缺陷 ;其次，有效的環境保護不能局限于具體的健康危險的防御。因此，環境法過去和現在都是實驗新型規制方法的絕佳領域。

不過，這并不意味著，命令和禁止就從環境法的規制方法箱中銷聲匿跡了。恰恰相反，在大氣和水資源保護中，許可和指令還是經常使用的方法（見下文）。但囿于篇幅，本文無法全面和詳細介紹環境法中使用的各種規制方法。在此，將主要闡明幾種重要的新型規制方法以及其在德國環境法中的作用。

1.規劃

最重要的環境規制方法是規制，在環境法中有兩種重要的規劃 :

首先是特殊的環境規劃，例如在自然保護法中規定的風景區規劃或者自然保護區。在污染防治法中也多處用到規制這一規制方法，例如，確定調查（污染防治法第 44 條）和保護區域（該法第 49 條）、開列排放清單（該法第 46 條）、編制大氣環境質量達標規劃和行動規劃（該法第 47 條）、噪音圖（該法第 47c 條）以及噪音防治規劃（該法第 47d 條）。水資源保護法中也有各種各樣的環境法規劃，例如，確定水資源保護區（水資源法第 51 條）或防洪區（水資源法第 76 條）、保護措施計劃（水資源法第 82 條）以及水資源管理計劃（水資源法第 83 條）。

其次是在空間規劃和專業規劃中進行各種利益衡量時要考慮生態保護的目標。

2.環境影響評估和戰略環境評估

環境影響評估和戰略環境評估是體現一體化和預防性環境保護的重要方法。其源自歐盟法，但在德國已具體規定在環境影響評估法中。這兩個環境評估的目的是為了確保，在公共和私人建設項目以及某些規劃和項目中對于環境的影響，能夠得到"及時、全面的查明、描述和評價",從而能有效地預防環境危害。所有的行政機關在作出項目許可決定以及編制或改變規劃時都要盡早地參考環境評估的結果（環境影響評估法第 1 條）。在上述兩個評估中，重要的組成部分是公眾參與（環境影響評估法第 2 條第 1 款第 3 句、第 9-9a 條以及戰略環境評估法第 14i 和 14j 條。），而且在德國境外也可以舉行公眾參與的程序。

3.環境信息

國家的環境信息也是一個非常重要的規制方法，包括環境報告、環境咨詢和環境啟蒙。此外，還包括授予環境標識，例如"藍色天使"（自 1978 年起該標識被授予特別環保的產品和服務）。在消費者保護中，國家發布的警告也很重要，這是對于相關企業的最嚴重的干涉措施。

信息法中非常重要的是公民獲取信息的權利?！董h境信息法》創設了個人可以無條件主張知悉權的請求權，這對德國來說也是全新的?！董h境信息法》制定的動因是為了貫徹《奧胡斯公約》的歐盟環境信息指令（2003/4/EG）。環境信息的目的是提升公民的環境意識，同時也是促進環境保護措施更好實施的方法。公民的環境意識有利于促進國家去消除環境執法中的弊端。由于聯邦制，聯邦環境信息法只在聯邦層面適用，在各州則都制定了類似的環境信息法作為補充。

4.經濟方法

環境法在使用經濟規制方法方面扮演了開路先鋒的角色。人們設想在環保方面能夠用較少的國民經濟成本獲取較大的效益。但在德國，真正的經濟規制方法運用得比較少，不過，在本文所聚焦的空氣和水保護這兩個領域，經濟性方法在一定范圍內得到了應用。

污水排放費就是在德國使用的最老的經濟刺激方法之一。該費用在 1976 年的《污水排放費法》中就作了規定，但直到 1981 年才開始征收。其只對未排入下水管道而直接排進水域的污水收費，所以只有很少的企業需要繳費。這一點招致了很多批評。污水排放費的征收是按照污水的危害程度來計算的。批評者認為污水排放費的征收費率遠不夠高。

為了應對氣候變化，在歐洲引入了溫室氣體排放權交易制度，以期減少溫室氣體的排放（歐盟第 2003/87/ 號指令）。德國立法者則以《溫室氣體排放交易法》將該歐盟指令轉化為國內法。對排放權交易具有重大意義的是排放權的初始配置，其是由德國《分配條例 2020》來決定的，該分配條例是對 2011 年歐盟關于分配規定之決議的具體化。排放權交易的問題在于，市場上供應的排放交易權太多，導致交易價格下降。所以，人們在討論對排放權交易進行改革。歐盟委員會建議建立一個市場穩定的儲備池，允許歐盟把過剩的排放權從市場中排擠出去，從而提高交易價格。

另一種觀點則建議制定排放權交易的最低價格。自從 2012 年起，航空運輸也被納入排放權交易（歐盟指令第 2008/101/EG 號）。航線的納入導致一系列國家的國際爭端，現在達成的妥協也表明了很多矛盾分歧，例如，由此引發的破壞競爭問題。

在 20 世紀的最后幾十年，人們對于經濟規制方法，例如排污費和排放權交易抱著極大的希望。

但現在已變得比較冷靜清醒了。一方面，正如污水排放費的例子所表明的，經濟規制方法雖然很有意義，但在政治決策中推行卻非常困難。另一方面，經濟規制方法的實際調控作用不像人們希望的那樣容易預見。碳排放交易可以說是一個成功的范例。但同時，這種經濟上被認為有意義的規制方式又會被各種例外規定以及補充措施稀釋了其有效性。

六、憲法框架

1994 年環境保護的國家目標被寫進了德國憲法，《基本法》第 20a 條規定 :"基于對未來世代的責任，國家在合乎憲法秩序范圍內，通過立法以及依據法律及法之規定經由行政與司法保障自然生活根基與動物。"當然，在此之前基本權利對于環境法也具有重要意義。例如，環境利用者和因為環境利用而受到損害的人之間存在著基本權利的緊張沖突。根據對傳統的基本權利的理解，若企業家在其經濟活動中要利用環境媒介如空氣和水，但未獲許可或被施加附加條件，其可以行使防御權，比如，可以基于職業自由（基本法第 12 條）或一般行為自由（基本法第 2 條第 1 款）來維護企業權利。

空氣和水污染以及噪音和有害物質會對人類健康造成重大危害。但受到環境利用危害的個體的憲法權利是隨著基本權理論在現代社會的發展才逐漸確立起來的。因為傳統上基本權利只被理解為防御權，保護公民不受國家的侵害，但環境污染行為卻主要不是由國家，而是由個人實施的，所以基本權利傳統的防御功能無法啟動。通過聯邦憲法法院的判決，基本權利保護的維度得到了擴展。其認為，基本權利不僅包涵了對國家侵害行為的防御權，而且還包括國家的保護義務。這主要適用于對"人身不受侵犯這一基本權利"（基本法第 2 條第 2 款）的侵害行為。然而，挑戰立法不作為以及要求立法者履行保護義務并更多采取有利生態的措施，一般都沒有成功。因為立法者享有較大的立法形成權，如果其違反了相關保護義務，只有通過聯邦憲法法院進行有限的審查。

至今為止，在環境法領域，尚未有要求立法者履行具體環境保護義務的憲法判決作出。

七、污染防治法

作為工業化的后果，空氣被大量含有氧化硫和氧化氮的物質污染。在過去的幾十年里，德國的汽車尾氣成為空氣污染的主要原因。這導致工業聚集區的各種健康損害，尤其是引發了很多呼吸系統疾病。此外，大面積的森林也因此受損。而溫室氣體排放引致的氣候變化也促使法律更多地關注大氣污染防治的問題。

污染防治方面的核心法律是《聯邦污染防治法》。該法的首要目的是防治大氣和噪音污染，并且有三十多部行政法規來補充《聯邦污染防治法》，對其進行具體化。其中最為重要的包括《必須許可的設施條例》（《聯邦污染防治法》第 4 條）、《許可程序條例》（《聯邦污染防治法》第 9條）以及最新的關于空氣質量標準和污染排放物限值的條例（《聯邦污染防治法》第 39 條）?！堵摪钗廴痉乐畏ā芬彩艿搅藲W盟規定的深刻影響。其中，特別重要的是《空氣質量指令》（歐盟第2008/50/EG 號指令）。其于 2008 年 6 月 11 日生效并取代了當時有效的《空氣質量框架指令》（歐盟第 96/62/EG 號指令），該一般性地指令規定了改善空氣質量的目標、方法和措施，還包括了三個從屬的子指令（歐盟第 1999/30/EG, 2000/69/EG 和第 2002/3/EG 號指令），分別對特定的有害物質的極值作了具體規定。

污染防治法的重要組成部分是作為附件的程序法規定。

在是否需要許可的問題上，德國污染防治法展現了其典型的規范技巧，即同時適用法律和行政法規的相關規定?！堵摪钗廴痉乐畏ā穮^別了需要許可和無需許可的設施。根據《聯邦污染防治法》第 4 條第 1 款的規定，以下設施必須經過許可 :在特定的程度上會造成有害的環境影響，或者對公眾或鄰居造成其他方式的損害、嚴重的不利或干擾。但行政機關無權來獨立審查該法律規范是否應當適用，因為《聯邦污染防治法》第 4 條的附錄規定了一個完整的需要許可的設施名單。

德國污染防治法的核心要素是程序化。在許可程序中有不同的其他公法機構必須提供意見，尤其是公眾要參與進來。許可申請和材料要展示一個月以供查閱。在展示期滿兩周之內任何人都可以提出書面反對意見。異議將會在一個（選用的）討論會中由申請人和異議提出者一起討論。

而且為了加快許可程序的進程，規定了權利喪失的可能性，即在期限截止后提出的異議將被排除，而且亦不得在之后的訴訟程序中主張。

獲得許可的最重要前提條件是遵守《聯邦污染防治法》第 5 條第 1 款規定的運營者義務。其中，保護義務（該條款第 1 項）要求，建立和運營需要許可的設施必須確保對環境的高水平保護，因此不能造成對環境的損害或其他危險，或對公眾和相鄰人帶來嚴重的負面影響或滋擾。預防義務（該條款第 2 項）要求通過采取與科技現狀相適應的措施來避免上述損害或危險。運營者的義務還包括避免產生垃圾的義務（該條款第 3 項）以及節約地、有效率地使用能源的義務（該條款第 4 項）。

對保護和預防義務的要求由行政法規具體規定。

預防義務通過"科技的現狀"來具體化?！堵摪钗廴痉乐畏ā返?3 條第 6 款規定的科技的現狀限定在可以支配和可以接受的科技可能性?！豆I污染指令》（歐盟第 2010/75/EU）頒布了"最好的可支配的技術結論",其在歐洲范圍內確定了"最好的可支配的技術",并具有約束力。該指令只針對成員國，只對其有約束力，而不是設施運營者，除非因為成員國執行不力，其才具有直接的效力。"最好的可支配的技術結論"是《最好的可支配的技術須知》的組成部分，該"須知"包括了具體的內容。最好的可支配的技術結論是歐盟委員會根據歐盟第 RL 2010/75 號指令的第 13條第 5 款在規則制定程序中頒布的。

如果相對人滿足了許可條件，則其一般來說有權要求頒發污染防治法上的許可。

對設施的監督檢查是執行污染防治法標準的重要途徑。其主要由國家的監測機構來實施（《聯邦污染防治法》第 52 條）。而作為第三方的專業機構，如 T?V（德國技術監督協會）也可以參加（《聯邦污染防治法》第 52 條第 2 款、第 29a 條）。而且設施運營者也可以被吸收進來，例如，其可以被要求作出自我監測、安全技術檢查（《聯邦污染防治法》第 26 條以下）以及提交說明（《聯邦污染防治法》第 11 條）。在自我監督中最重要的是設立得到授權的負責污染防治的企業監督員（《聯邦污染防治法》第 53 條以下），其任務是在企業內部監督環境法的遵守、促進環保以及為經營者及其家屬提供環境方面的咨詢。企業監督員有權并且有義務促使和參與企業發展和引入有利于環境的生產工藝和產品。

環境污染許可不享有存續保護（信賴保護）。這對德國法來說是不同尋常的，因為德國法非常重視從法治國家原則引申出來的信賴保護原則。但是在環境法中，一個曾經做出的許可具有不可更改的、無限期的存續力是令人無法接受的。為了與科技發展同步以及跟上環境危害防治方面的最新觀點，《聯邦污染防治法》第 17 條規定，許可以后行政機關還可以提出新的要求，從而使設施按"科技現狀"更新換代。不過，這種事后的要求也必須遵守比例原則，也就是說，必須考慮環境污染得到改善的程度和運營者因此付出的代價。

《聯邦污染防治法》的規定除了涉及設施外，還涉及對空氣質量的監控、空間規劃時如何避免產生損害環境的影響，以及設施故障的預防（設施安全監管）。

基于歐盟的空氣質量指令，現在有許多德國城市開展了空氣質量達標和行動規劃，這主要涉及到汽車尾氣排放。法蘭克福的空氣達標規劃主要針對減少機動車排放的空氣污染物（顆粒物）?？諝鈾z測站負責檢測法蘭克福的空氣質量。

空氣質量達標規劃在過去幾年取得了巨大的成功。采取的主要措施有 :引入和逐漸強化所謂的環保區，也就是在地理上劃定一個區域，只允許特定的配有低排放標識的機動車才能進入 ;大力發展公共交通 ;通過公交車隊和加強自行車的吸引力來嚴格遵守最新的排放標準，這些措施都成效顯著。擴建供熱管網以及規定節能的建筑方式也進一步減少了建筑取暖中的污染排放物。

八、水資源保護

工業化和人口增長導致自 19 世紀中葉以來德國的河流污染日益嚴重。

自 20 世紀 90 年代起，歐盟開始對水源保護法律進行根本性修改，其重大成果是 2000 年頒布的《水資源框架指令》（WRRL）。

該指令第 4 條規定，到 2015 年所有的水域包括地下水都應當（恢復）處于良好狀態，在嚴格的條件得到滿足的情況下，該期限可以延長至 2027 年。地表水的良好狀態根據生態的（例如動物和植物的組成）和化學的（養分和污染物的含量）標準來確定，而地下水則根據化學物質和貯量來判定其狀態是否良好?！端Y源框架指令》規定了判斷指數和標準。

《水資源框架指令》通過德國《水資源法》轉化實施?！端Y源法》的核心原則是任何水域利用行為都必須申請行政機關的許可或同意 :即，一般是禁止的，在保留的情形下給與許可。因為水域使用一般被認為是有害的，所以被禁止，只有《水資源法》第 12 條規定的強制性的拒絕許可理由不存在，才能允許使用水域。與污染防治法類似，《水資源法》中也規定可以通過事后的命令撤回許可或對其作出期限限制，但不同于污染防治法的是，相對人沒有要求頒發許可或同意的請求權。

此外，還有針對直接將污水排入水域或者間接通過污水設施排放的特別規定（《水資源法》第54 條及以下條款）。污水的排放量和損害程度都必須非常小，必須符合"科技現狀"的標準?！端Y源法》第 3 條第 11 項對"科技現狀"作了定義，其與《聯邦污染防治法》第 3 條第 6 款一致。

在水域保護法中除了對水域使用的規定外，還有對設施的相關規定。水資源法一方面規定了建設和運營污水處理設施的前提條件（《水資源法》第 60 條），另一方面規定了污水處理設施的要求和特性（《水資源法》第 62 條和第 62a 條）。

上述這些規制措施成效顯著，典型的例子是萊茵河的治理。在 20 世紀 60 年代，萊茵河因為水質極差，被稱為"歐洲最大的下水道".而 1986 年巴塞爾附近發生的化學事故導致萊茵河中毒事件，促使萊茵河兩岸政府委托起草了"拯救萊茵河行動方案".新世紀初萊茵河治理的效果顯現出來：萊茵河明顯干凈了很多，很少發生水污染事故，河里也重新魚蝦成群。人們又制定了新的"萊茵河 2020"方案來保證萊茵河的可持續發展。

不過，總體而言，包括地下水在內的水域重現"良好狀態"之目標直到 2015 年都無法達到。82% 的地表水和 36% 的地下水都申請了延期。只有個別情況，因為即使到 2027 年環境目標可能也無法實現，申請了縮減環境目標。

九、結論

從整體上解決環保問題需要使用多種多樣的規制方法，而這些方法都必須是針對具體問題最適切的。同時，環境保護也要求已經被許可的設施（在某個時間點被認定是環保的）可以違反法治國家普遍保護的信賴和存續保護，事后重新被審查并且必須符合環境技術的新發展。

德國的環境立法表明，堅定地執行環境法不僅能夠保證環境不進一步惡化，而且還會取得顯著的改善。在這方面，除了前述萊茵河治理的成功案例外，還有空氣治理方面的范例。霧霾在 20世紀 60 年代也曾經是德國的重工業區魯爾區的一個重要政治議題，當時的社民黨總理候選人，即后來的聯邦德國總統，維利·勃蘭特曾大聲疾呼："魯爾區必須重現藍天！"如今，這已變成了現實。