世界自然保護聯盟 \\(IUCN\\) 認為保護地是通過法律和其他有效方式, 特別用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋.作為《生物多樣性保護公約》的核心內容之一, 保護地已經在全世界范圍內被看作是保護自然資源和維護生物多樣性的一種工具.
美國1872年建立了世界上最早的國家公園-黃石公園, 拉開了保護地的序幕.美國擁有22.64億英畝的土地, 其中聯邦政府6.35億英畝, 約占總面積的28.05%, 州政府及各級地方政府共有1.95億英畝, 印第安人有5600萬英畝的印第安保留地, 另外, 13.78億英畝的屬私有土地.美國保護地的治理方式多樣, 其中政府治理的保護地, 主要是聯邦或者中央政府部門、地方政府和政府委托管理;而分享治理的保護地, 是跨境管理與合作管理.研究美國聯邦政府層面對于保護地的管理與維護, 對于我國生態紅線區域自然保護區的管理有積極的借鑒意義.
分類分級保護
美國保護地與世界自然保護聯盟 \\(IUCN\\) 銜接.世界自然保護聯盟 \\(IUCN\\) 將保護地類別劃分為五級六類:Ia為嚴格自然保護區, 主要用于科研;Ib是自然荒野地, 用于保護自然面貌;II是用于生態系統保護及娛樂活動的保護地的國家公園;III為自然紀念地;IV是棲息地/物種管理地;V和VI分別是風景/海景保護地、資源管理保護地.
美國保護地數量高達10480個, 主要保護地體系有國家公園體系、國家野生動物庇護所體系、國家景觀保護體系、國家森林體系、國家原野地保護體系、國家步道體系、國家原野風景河流體系等.各體系內又包含多個類型, 以聯邦的國家公園為例, 除了59個國家公園外, 在國家公園體系中的408個單位中, 還有300多個各種類型的單位, 比如:國家紀念地、國家歷史公園、國家歷史遺址、國家紀念遺址、國家戰場、國家休閑區、國家海岸、國家湖岸、國家河流、國家公園路、國家步道等.
主要保護地類型與IUCN對應表
保護等級分類.美國的保護地等級劃分為四級:1級保護地, 永久性保護, 且不改變自然狀態;制定并實施管理計劃;維護自然狀態, 允許自然干擾或模擬自然干擾.2級保護地, 永久保護, 且不改變自然狀態;制定并實施管理計劃;維護基本自然狀態, 允許一定程度的開發或管理.3級保護地, 保護大部分區域, 允許集約式利用.4級保護地, 指尚未認定的保護地.
主要保護地體系.美國的保護地大致可以分為八類, 主要由國家公園管理局、美國魚和野生動物管理局、美國林務局以及美國土地管理局單獨或者聯合管理.
多部門管理
美國在保護地管理方面, 各個部門協調合作, 分工明確.因土地權屬是美國聯邦政府進行管理的前提, 所以聯邦政府基本擁有其保護地的所有權, 由農業部、國防部、內政部以及能源部共同管理.其中, 美國土地管理局、美國林務局、美國魚和野生動物管理局、國家公園管理局是管理保護地土地的四大部門, 共掌管著約93.8%的聯邦保護地土地.保護地類型多樣、分布不一, 聯邦政府為了更好地對保護地進行維護與治理, 一些保護地的維護往往需要跨部門合作.
美國林務局, 于1905年成立, 隸屬農業部, 它的作用是維護國家森林體系的健康、生物多樣性以及生產力.國家公園管理局, 隸屬內政部, 成立于1916年, 主要職責為保護美國自然、歷史和文化資源, 讓公眾參與其中, 并且提供休閑娛樂場所.美國土地管理局屬于內政部, 在1946年成立, 其使命是維護公共土地健康、多樣性和生產力, 為公眾和后代帶來使用、享受的機會.1966年成立的"魚和野生動物管理局", 同樣隸屬于內政部.它主要針對野生動物、鳥類、魚類、瀕危物種及其棲息地的保護和管理.
保護地經濟手段
因美國注重私有權屬, 所以要通過單純付費購買、稅收費用、保護地租賃等經濟手段獲得私人土地所有權或部分權益, 從而得到管理土地的權利.美國在保護地資金管理和運用方面有較為成熟的操作與流程, 對后續保護地的管理和維護方起著非常重要的作用.
單純付費購買.為了防止土地生態被破壞, 政府往往選擇從土地所有者手中購買該土地的所有權, 進而對土地進行保護.該方式操作簡單, 經過正規的土地交易流程即可實現.但值得注意的是, 因土地的價格由現有土地的價格和機會成本組成, 當政府與土地所有者進行價格協商時, 土地的機會成本成往往會為商討的焦點且購買者可能會花費大量的資金.通過購買得到土地所有權, 保護者可以根據其目的對土地進行保護和規劃.
稅費費用.政府也可以通過稅收來加強土地的保護和利用.通常運用兩種方式來實現:即稅收的減免或加重征收.由于土地所有者因保護土地而失去開發的權利, 所形成的經濟損失, 政府會通過稅收減免或者其他現金的形式予以補貼;而對不合理開發利用土地, 導致土地出現退化的, 政府會加重征稅來遏制這種現象.
保護土地租賃.與單純購買土地所有權不同, 政府或者個人有時更傾向于通過租賃來獲得保護地的部分權益, 并加以保護.土地租賃有兩種特點, 一是承租者向土地所有者支付租金, 獲得一定時間內保護地的部分權益;二是承租者可以得到土地的造林權, 且可以對野生動物棲息地進行保護.因保護地的租賃涉及到的資金比單純購買土地的費用少, 且可以在短時間內實現對土地的保護, 因此該方法受到政府、非政府以及個人的青睞.
資金來源.資金是保護地進行保護與發展的物質基礎, 在保護地的運行與維護中發揮著至關重要的作用.美國聯邦政府的資金來源渠道多樣, 有政府撥款、個人及社區捐贈等, 而后兩者是美國保護地資金來源的主要渠道.政府撥款主要給四大土地管理部門, 分法定撥款與自主撥款, 法定撥款是指定性的, 自主撥款每年需要國會審批.
依法保護
從保護地的確立到管理機構職責、管理規劃以及后續對其開發利用與保護, 美國都以相對應的法律為基礎.
保護地確立方面.早在1906年, 國會頒布的《古跡法》標志著國家紀念地的誕生, 隨后《一般授權法》對國家公園單位的價值作出界定, 《紅杉樹國家公園擴展法案》對國家公園的標準化保護作出要求.
保護內容方面.1913年聯邦頒布《候鳥協定法案》對遷徙鳥類予以保護, 1934年的《鴨子郵票法案》為候鳥棲息地的購置提供資金支持, 1977年的《國家野生動物庇護所改進法案》對保護地可以展開的合法活動作出規定.
管理機構的職責方面.1976年《聯邦土地政策和管理法案》對土地管理局的職責提出要求.對于森林資源而言, 1974年《森林和牧場可再生資源規劃法》和1976年《國有林管理法案》對美國林務局的管理規劃有了具體要求.
在保護地的用途方面.國家森林體系管理所適用的各種法律法規還授權農業部長各種處置國家森林土地的權利.《組織法》《威克氏法案》規定:農業部長可根據管理的需要將國家森林的某些林地調整為農業用地.由此可見, 美國保護地方面以法律為依據, 有著較為健全的管理指導和管理規劃.
美國保護地的準入、運行、管理與維護方面都依法進行.經過100多年的發展, 美國的法律在保護地方面有著相當成熟的操作, 小到車輛限制、燃料類型, 大到國家公園的設立, 都做到有法可依.這對我國保護區的設立與管護有著十分重要的借鑒意義.
行政手段
美國聯邦保護地保護措施的行政手段主要是許可證, 在保護地開展活動是否需要申請許可證以及許可證申請費用的高低, 都是由保護地所涉及的資源保護程度及允許使用的程度決定的.以濕地保護為例, 在濕地以及濕地周邊開展活動時, 需要申請辦理許可證.依據《清潔水法》, 許可證由美國陸軍工程兵部隊負責頒發, 根據開發活動對環境的影響, 許可證分為普通許可與特別許可.美國陸軍工程兵部隊與美國環境保護署共同負責監督項目的執行.
啟示
美國從建立世界上最早的保護地起, 至今已有100多年的歷史, 隨著保護地數量的不斷增加, 美國的保護機構和保護措施也在逐漸地完善當中.我國正處于發展新階段, 對生態文明的建設尤為重視, 美國保護地體系管理機制, 對我國實行的生態體系建設有一定的啟發和借鑒.
合理劃分部門保護地的職責.隨著我國生態文明的推進, 生態保護紅線也陸續在劃定、審核中, 各個部門對于保護區的管控應當做到權責分明晰.對于不同類別的保護地, 要做到分類分級分部門的管理, 盡可能細化.明確各部門的職責和權限, 機構、部門之間的權力不應重疊, 制定管理保護地的標準.各部門監管的同時, 也應加強之間的相互合作.
完善與多部門協調的保護地法律體系.保護地的建立、管理與維護必然要有法律作為基礎.我國應逐步在立法、執法和司法上進行加強, 形成一整套完整的法律體系, 切實做到有法可依, 有法必依, 執法必嚴.多部門應制定與保護地內容相適應的法律體系, 并加以貫徹執行.細化保護內容, 完善法律規范.
構建分類分級的保護地體系.無論是世界自然保護聯盟還是美國的保護地, 都有詳細的分類分級體系.我國盡管有國家級、省級自然保護區, 但在詳細的分類分級方面稍顯不足.今后在推進保護區的建設中, 應制定國家層面、省級層面保護地分類分級標準, 為其后續的管理與維護奠定基礎.
強化生態補償政策的制定實施.推進生態文明的建設, 與當地的經濟發展肯定有矛盾的一面.因此, 有必要制定生態補償政策, 對因不能開發而導致的經濟損失予以適當的補償.制定補償標準、內容和措施.通過稅收、政府財政撥款等方式加以實現.目前, 我國生態補償的相關制度還在探索完善中, 應當借鑒美國的政策方案及做法, 建立一套適合我國國情的補償機制.
