土地是一個復雜的生態系統, 是地球陸地表面上相互作用、相互依存的地貌、水文、植被、土壤、氣候等自然要素之間以及與人類活動之間相互作用而形成的統一整體.土地生態系統的經濟生產、社會生活及自然調節功能的大小與活力的強弱由土地生態系統的結構、功能、生態服務以及對社會和經濟服務的持續性所決定.黨的十九大報告提出了"加快生態文明體制改革, 建設美麗中國"的戰略目標, 資源問題已上升為國家戰略, 成為保證國家可持續發展的關鍵問題之一.因此, 我國的土地管理也應從單一的土地利用管理深化為以土地為載體的自然資源和土地生態系統綜合管理.筆者研究的目的就是梳理土地生態系統管理的內涵, 在剖析土地生態系統管理存在問題基礎上, 提出現階段土地生態系統管理的戰略性調整方向和建議.
土地生態系統管理內涵
生態系統管理最早起源于1932年美國生態學會的植物與動物委員會提出的"綜合自然圣地計劃", 1988年出版的《公園和野生地生態系統管理》成為生態系統管理研究的開端.上世紀90年代后期, 美國政策分析學家Caldwell提倡將生態系統作為土地管理政策制定框架.早期有關生態系統管理概念存在三類相關觀點:一類是生態學家提出的觀點, 核心是強調保持生態系統的結構和功能的穩定性、整體性和持續性, 使其達到社會所期望的狀態;一類是資源管理機構 \\(美國林務局、森林學會、環保局以及世界保護聯盟等\\) 所提出的觀點, 強調各自管理目的和資源管理的方法;還有一類是專業社團和非政府組織提出的, 強調生態、經濟和社會目標的協調管理, 力求實現生態系統服務的多功能性.
借鑒生態系統管理的理念, 土地生態系統管理的內涵即按照生態系統規律處理人地關系, 把生態學的理論和方法應用于土地資源管理中, 以保持土地生態系統結構和功能的可持續性, 促進經濟社會與生態環境的和諧.適應性管理是被廣為倡導的生態系統管理方式.土地生態系統管理核心是對土地生態系統類型、結構、功能 \\(服務\\) 、質量的綜合管理, 重點是維護和恢復土地生態系統的健康, 提升各類生態系統功能, 優化不同尺度土地生態系統類型、功能 \\(服務\\) 及其結構空間配置, 以提高土地利用的多功能性和土地生態系統的可持續性.
土地生態系統管理存在問題剖析
隨著人口持續增長和經濟高速發展, 我國土地生態系統管理面臨挑戰.改革開放以來, 由于人口增長和經濟持續發展, 我國土地利用強度不斷增加, 土壤污染總體形勢嚴峻, 土地沙化、水土流失、土地鹽堿化等區域性生態問題日漸突出;具有較強生態功能的用地類型如森林、濕地等重要生態用地面積不斷減少, 生物多樣性受到嚴重威脅.一些地方片面追求經濟增長速度、城市擴張規模, 過度擠占了城鄉生態空間, 城市快速擴張和工業園區建設直接占用或破壞優質農田、河湖水面, 導致城市郊區、開發區周邊重要生態空間迅速萎縮甚至消失.灘涂圍墾、填海造地、開山造城等一系列大開發活動, 改變了濕地、山地生態系統的穩態結構和自調節功能, 引發生態環境退化.同時, 生態補償法律法規不健全, 激勵和獎懲機制缺乏, 生態補償和土地生態系統條塊分割, 責任主體難以明確.尤其是以往的土地利用管理重點關注各類用地面積, 尋求耕地與建設用地面積上的平衡, 未考慮通過對土地生產要素替代來緩解建設和農業爭地的矛盾, 有限的土地資源難以全部滿足各產業部門的用地需求, 更難以對生態與環境保護作出妥善安排, 在一定程度上造成政府土地計劃配置失靈.
分析存在的問題, 不難發現這其中既包括管理模式問題, 也包括大環境、大政策、大體制問題.如何正確處理人與自然的關系、生產與生態的關系、生態與民生的關系, 切實保護人類賴以生存的生態環境, 既是實現經濟社會可持續發展長期面臨的戰略主題, 也是全面推進生態文明建設亟待破解的現實難題.
土地生態系統管理戰略調整與建議
實現差異化土地生態系統綜合管理戰略轉變.隨著城鎮化、工業化快速發展, 全國不同區域產業發展地域分工明顯.原材料工業向濱海開發地帶集聚, 能源工業特別是電力工業向西部地區轉移, 全國范圍形成了一定的經濟和技術發展梯度, 再加上自然和社會經濟條件的區域差異, 西部干旱半干旱生態大區和青藏高寒生態大區作為生態資產的主要貢獻區, 東部季風生態大區作為受益區, 急需優化國土空間布局, 實施差異化的土地生態系統綜合管理政策.針對東部濕潤半濕潤生態大區的農田生態系統, 應實行嚴格的基本農田保護制度, 提高耕地資源的產品提供能力;重視對耕地資源的生態屬性管理, 提高耕地的生態功能, 支持耕地在碳調節、水文調節、水質凈化與生物多樣性保護等方面的市場化建設, 建立耕地生態系統服務與農戶收益掛鉤機制;在政策制定方面激發農民參與的積極性, 充分協調耕地的生產、生活與生態屬性, 推進糧食安全保障功能與生態安全維護功能協同發展.針對西部干旱半干旱生態大區草原和荒漠生態系統, 應強化天然草地保護, 控制無序開荒增地, 扭轉過牧超載為"以草定畜", 建立基于草地生態系統功能優化的"草畜平衡"制度, 加大力度防治天然草地荒漠化發生發展;大力建設基本草牧場, 建立長效的生態補償機制, 加大生態補貼力度, 并建立動態性和市場化的補貼標準, 提高天然草地監督管理力度.針對青藏高寒生態大區與東部濕潤半濕潤生態大區的濕地生態系統和林地生態系統等, 應嚴格控制開發和占用天然林、天然草地、濕地等基礎性生態用地, 提高生態系統的生態調節服務能力;進一步提高具有重要生態功能的濕地、河流、湖泊、灘涂、水田、林地、天然草地等生態用地比例.同時, 優化適合全國不同區域特色的國土空間布局.應嚴格控制建設用地增量及對水田、沼澤地、灘涂、河流、湖泊等的占用, 構建城市綠色基礎設施網絡;強化土地生態系統管理, 劃定土地生態空間管控紅線, 充分協調城市增長邊界、基本農田保護紅線和土地生態空間管控紅線, 優化和協同不同類型生態系統服務.
實現耕地資源的"數量-質量管理"向"多功能利用管理"轉變, 提高耕地生產能力和生態功能.提高耕地資源的產品供給和生態調節功能, 提升耕地生態系統綜合管理水平.劃定黃淮海平原、長江中下游平原、四川盆地和東北地區的松嫩平原、三江平原等國家重點糧食主產區, 對區域內耕地實行特殊保護, 推進以提高土地質量為核心的中低產田改造工程.依據耕地等級實施差別化管理, 對多功能生態用地水田等實行特殊保護.同時, 加強基本農田建設, 建立基本農田建設集中投入制度, 加大公共財政對糧食主產區和基本農田保護區建設的扶持力度, 建立健全耕地保護的補償機制和約束機制.加強國土綜合整治, 協調耕地保護與生態建設關系.土地綜合整治要從規劃、設計、施工等不同層面建立土地整治的生態型模式, 避免以犧牲生態環境為代價來增加耕地.全面防治污染, 提高土地生態系統健康水平.土地管理部門應加強對污染土地的綜合整治, 將其放在耕地保護的首要位置, 形成土地污染防治與土地利用協同耦合機制, 協調各部門建立綜合決策機制, 嚴格實行源頭控制耕地污染.
建立和健全土地生態系統管理和生態補償法律體系和管理體制.加快生態補償立法, 形成長效補償機制, 明確其在國家規劃體系、區域管理體系中的地位.加快對環境稅、生態補償稅、"碳稅"的立法, 使其成為政府生態補償資金的固定來源.完善土地生態補償方面法律、法規建設.健全土地生態系統管理和生態補償管理體制, 增強中央和各級地方政府管理部門的協調性, 實施區域生態補償, 利用生態用地指標進行自然資源的宏觀調控.在技術層面, 建立全國土地生態系統監管網絡, 提高土地生態系統監測能力, 為構建以土地為載體的多目標融合的多層面多尺度土地生態系統綜合管理體系服務, 為自然資源綜合管理提供支撐.
