國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間, 是國民生存的場所和環境, 也是生態文明建設的載體, 優化國土空間格局是生態文明建設的重要內容.以國土空間發揮的功能為標準, 國土空間可以分為自然生態空間 \\(以下簡稱生態空間\\) 、城鎮空間和農業空間.其中生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間.進入新時代后, 隨著生態文明建設的重要性日益凸顯, 作為促進生態文明建設重要內容之一的自然生態空間保護, 其意義與作用不言而喻.
研究意義與國際經驗
加強自然生態空間保護, 亟須研發生態空間劃定關鍵技術并開展技術示范, 其科技意義和實踐價值十分重要.首先, 明晰生態空間的性質、范圍和分類, 探索不同尺度、不同類型地區生態空間劃定方法, 有助于完善國土空間分區方法, 提高國土空間規劃的科學性.同時, 通過研發生態空間劃定信息系統, 可以為相關工作提供較科學的技術手段, 提高生態空間紅線劃定的科學性和有效性.其次, 在劃定生態空間分區的基礎上, 制定不同尺度的生態空間管制措施和用途管制規則, 可以為建立統一的國土空間用途管制制度奠定基礎.在實踐工作中, 為切實貫徹《省級空間規劃試點方案》, 2017年國土資源部會同國家發展改革委、財政部、環境保護部、住房和城鄉建設部等9個部門, 研究制定了《自然生態空間用途管制辦法 \\(試行\\) 》, 目前已在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省開展省、市、縣三級試點, 2019年上半年將完成試點驗收評估, 從而為完善自然生態空間用途管制辦法提供實踐依據.生態空間劃定關鍵技術研究, 可以為相關的試點工作提供借鑒和參考.
加強生態保護、促進可持續發展已成為世界各國共識.從國際生態保護的發展歷程看, 有幾個節點值得銘記:一是1971年, 18個國家簽訂了《濕地公約》, 引起了國際社會對生態保護的共識;二是1987年, 聯合國人類環境會議發布《我們共同的未來》并提出可持續發展的概念;三是2000年, 聯合國啟動"千年生態系統評估"項目, 針對生態系統變化對人類福利的影響進行科學評估, 旨在改善生態系統提供產品和服務功能的能力, 促進可持續發展;四是2015年, 全球峰會通過的《改變我們的世界--2030年可持續發展議程》對保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統, 可持續管理森林, 防治荒漠化, 制止和扭轉土地退化, 遏制生物多樣性喪失的重視.生態問題具有很強的地域性特點, 盡管各個國家或地區的文化和制度背景、資源環境稟賦、經濟發展階段等不同, 采用的保護模式也各異, 但各國 \\(地區\\) 共同采用的做法, 都是將生態保護與空間規劃相結合來識別或劃定生態空間.
例如:歐盟委員會建立了幾乎覆蓋整個歐洲大陸的《自然網絡2000》, 通過建立生態廊道并開展區域合作, 以保護野生動植物物種、受到威脅的自然棲息地和物種遷徙的重要地區.以此為基礎, 荷蘭建立了國家生態網絡, 并結合各級空間規劃及相關計劃組織實施;德國聯邦空間發展理念中強調提高經濟競爭力、促進公共服務均等化、保護生態環境以及應對氣候變化, 并在下級規劃中予以落實.美國建立了世界上第一個國家公園, 并在不斷豐富其保護地體系;日本在《國土利用規劃法》中要求, 各地在編制土地利用規劃過程中要劃分城市、農業、森林、自然公園和自然保留地5個地區, 并制定相應的土地利用措施.我國臺灣地區的《國土規劃法》要求各地在編制國土規劃中劃分農業發展區、城鄉發展區、生態保育區和海洋資源地區, 并制定相應政策.
與發達國家和地區相比, 我國地域面積廣闊, 經濟發展和生態保護的矛盾較深, 發展導向的空間規劃對生態保護重視不足, 符合我國國情的生態評估方法和技術尚待發展.2008年我國公布了首個《全國生態功能區劃》, 探索了將生態功能重要性評價和生態環境敏感性評價作為開展生態功能區劃分的基礎方法.在此基礎上, 基本生態控制線、生態保護紅線、生態空間等劃定仍在探索之中.為了更好地服務于生態文明建設, 構建具有中國特色的生態保護模式和生態空間劃定方法及技術體系, 勢在必行.
建立生態空間劃定的方法
厘清生態空間、生態保護紅線與基本生態控制線的關系.生態空間是一種生態主導的多功能地域空間, 不僅包括生態系統調節功能, 也含有支持功能、供給功能和文化功能.生態保護紅線是在生態空間范圍內劃定的, 是具有特殊重要生態功能, 必須強制性嚴格保護的區域, 也是保障和維護國家生態安全的底線和生命線, 通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定的生態功能重要區域, 以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽堿化等生態環境敏感脆弱區域.因此, 生態保護紅線內的區域是生態空間中的核心功能區, 以生態調節功能為主.基本生態控制線是指為了保障城市基本生態安全, 維護生態系統的科學性、完整性和連續性, 防止城市建設無序蔓延, 在尊重城市自然生態系統和合理環境承載力的前提下, 根據有關法律法規, 結合實際情況劃定的重點生態保護要素的范圍界線, 以生態調節功能和支持功能為主.生態保護要素通常包括但不限于水源保護區、風景名勝區、自然保護區、森林及郊野公園;坡度大于25度的山地、林地;主干河流、水庫及濕地;維護生態系統完整性的生態廊道和綠地;島嶼和具有生態保護價值的海濱陸域等.從范圍上看, 生態空間面積最大, 其次是基本生態控制線區域, 最后是生態保護紅線區域.生態保護紅線內, 按照"只能增加, 不能減少"的基本要求實施嚴格管控.
建立不同尺度的生態空間劃定方法.生態空間的劃定主要以功能為導向.首先, 不同尺度空間上, 生態功能分類不同, 對功能的評價方法不同, 劃定的生態空間界線方法就有所差別.其次, 生態空間是為國土空間管理而劃分的, 不同尺度生態空間的管理職責有所不同, 選取的評價內容和精度也各異.整體而言, 不同尺度的生態功能分類與相應的管理具有一致性.宏觀尺度生態功能分類具有較強的系統性, 如目前應用最廣的聯合國"千年生態系統評估報告", 將生態系統分為供給、調節、文化和支持4個大類, 成為多數宏觀尺度的生態功能分類的基礎.地方尺度的生態功能分類比較詳盡, 如英國曼徹斯特地區生態功能分類主要包括審美、精神、娛樂、氣候變化適應與緩解、噪聲減緩、授粉潛力、生物多樣性潛力、碳封存和水調節等9項, 體現了城市生態系統服務的特殊性.由此表明, 地方尺度生態功能分類具有多元化、細致化和地方化的發展趨勢.
我國2012年開始的生態保護紅線試點工作, 探索了生態保護紅線劃定的方法, 主要是按照資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術方法, 開展生態功能重要性評估和生態環境敏感性評估, 確定水源涵養、生物多樣性保護、水土流失、防風固沙等生態功能極重要區域以及極敏感區域, 納入生態保護紅線.在此基礎上與相應尺度的禁止開發區進行疊加, 并與相關規劃進行縱向協調和橫向溝通, 最終綜合確定生態保護紅線的范圍.但區分不同尺度的生態紅線劃分方法仍在探索之中.在生態空間劃定方法方面, 江蘇省嘗試采用景觀生態學中源地綜合識別的方法, 大豐縣則探索采用最小阻尼面的方法確定生態空間的界限.2017年開始的部分省、市、縣生態空間劃定的試點工作正在進行之中, 而建立不同尺度生態空間劃定方法的工作仍任重而道遠.
構建不同類型地區的生態空間劃定方法.從國土空間管理的需求出發, 以問題導向和目標導向為原則, 劃定生態空間的目的在于解決區域生態環境問題, 通過建立差別化的生態保護措施和用途管制規則, 實現重構空間秩序、優化空間格局、促進區域可持續發展的目標.鑒于不同類型地區的地域特點和生態問題不同, 關注的生態功能不同, 選取的生態功能調查、評價和優化方法也有所差異.比如湖南省安化縣是國家級重要生態功能區, 林地和水域占地面積大, 在進行生態空間劃定時, 生態系統功能的重要性評價主要考慮水源涵養、水土保持、生物多樣性保護和碳固定等4個因素, 生態敏感性評價主要考慮水土流失和地質災害兩個因素.重慶市進行生態空間劃定時, 生態系統功能的重要性評價主要考慮水源涵養、生物多樣性保護和土壤保持3個因素, 生態敏感性評價主要考慮水土流失、石漠化和森林生態系統退化3個因素.此外, 不同類型地區劃定生態空間時所協調的相關規劃也有所差別.我國地域類型多樣, 應按照《全國主體功能規劃》確定的優化開發區、重點開發區、限制開發區以及各種類型區的特點, 在總體原則和框架一致的前提下, 建立地區適應性的多樣化生態空間劃定方法.
研發生態空間劃定的應用系統
以業務流為核心, 面向決策問題, 將數據庫技術、模型方法、地理信息系統技術以及互聯網技術等相結合, 研發應用軟件系統, 為決策提供輔助工具, 是空間決策信息系統發展的主要趨勢.在國土空間規劃領域, 受數據有限、模型不足等因素制約, 應用軟件工具的研發一直是個薄弱環節.在生態空間劃定領域, 比如美國斯坦福大學自然資本項目組研發的權衡多重生態系統服務、保護與發展的決策支持系統是具有很強實用性的生態系統評估軟件, 可根據土地利用/覆被圖的時空變化來模擬陸地生態系統碳儲量、農作物產量、生境質量和稀有性等生態系統服務功能的動態變化, 為生態空間的劃定提供支撐.我國在這一領域尚處在起步階段, 如中山大學黎夏教授團隊研發的地理模擬與優化軟件, 主要面向空間決策問題.將模擬與優化進行協同耦合, 可以模擬城鎮擴張格局下的生態控制線情景, 以此支持生態空間的劃定.中國地質大學 \\(北京\\) 和中國土地勘測規劃院共同研發的省級國土空間規劃輔助決策系統主要包括系統維護管理、空間規劃模型/工具和決策支持管理3部分.其中模型/工具集成國土空間情景演變分析與動態模擬、國土空間智能分區、空間規劃實施評估等模型工具, 可以為包括生態空間劃定在內的空間規劃提供可靠、高效的分析與決策支持.但是這兩個系統都是在某一個體案例的基礎上進行研發試驗運行的, 在可擴展性、兼容性和普適性等方面存在局限.結合具體項目進行應用系統軟件的研發, 通過不同類型地區的試驗并進行不斷的修正, 研發具有一定適用范圍的應用系統, 有效服務于生態空間劃定的需要, 是完善和深化這一領域研發工作的重要內容.
制定生態空間的用途管制
在劃定生態空間的基礎上, 制定生態空間的用途管制, 是健全國土空間用途管制制度的重要內容, 也是促進生態保護的重要手段.
分層確定自然生態空間管制規則.生態空間的劃定是空間規劃的重要內容, 土地用途管制是土地利用規劃的重要手段.因此, 為使生態空間管控措施落實到具體地塊, 首先需要在區域尺度上制定區域準入條件, 比如允許的開發規模和強度, 以及允許、限制、禁止的產業類型等, 嚴格管制生產空間占用生態空間, 統籌協調農業空間和生態空間的關系.其次在地塊尺度上, 對每一地塊的用途轉換實施用途轉用許可, 控制生態空間內不同類型之間的用途轉化, 并對不同的土地用途使用提出要求.
分級分類制定自然生態空間用途管制規則.分級管理即在劃定自然生態空間基礎上, 按照生態功能重要性, 區分為生態保護紅線和其他生態空間, 對生態保護紅線實施更嚴格的保護;分類管理是依據耕地、森林、草原、水域、濕地等不同土地利用類型特點、法律法規要求等, 按不同的土地用途管制規則, 對土地利用進行轉用和使用管控.
