三江源地區位于中國西部、青藏高原腹地，是黃河、長江、瀾滄江的發源地，也是我國重要的淡水資源補給區和生態安全屏障。受人類活動和氣候變化等影響，從20 世紀70 年代起，三江源地區草原沙化、冰川萎縮、水源涵養功能退化等問題日趨嚴重，生態安全問題日益突出。為加強三江源地區的生態環境保護和修復，我國政府投入巨資、先后啟動了兩期三江源生態保護建設工程。作為西部大開發的骨干工程和一項國家戰略，三江源生態保護建設能否順利推進，不僅對源區人民具有重要意義，更對維護三江流域乃至國家生態安全具有重要作用。本文將立足于公共經濟學和區域可持續發展的角度，對三江源地區生態保護建設的戰略意義、工程實施效果及其存在問題進行深入系統的分析，以期為建立三江源生態保護建設的長效機制提供參考與借鑒。

一、三江源生態保護建設的重要意義

目前，對于三江源生態保護建設的認識，往往局限于其生態環境功能，但實際上三江源生態保護建設是一項具有多重意義的國家戰略。

首先，三江源生態保護建設是維護國家生態安全的重要舉措。三江源地區是我國淡水資源的重要補給區，水資源蘊藏量超過2 000 億立方米，長江總水量的 25%、黃河總水量的 49%、瀾滄江總水量的15%源自于此，有“中華水塔”之稱。長江流域、黃河流域是中華民族的起源，是中國經濟社會最發達的地區，三江流域（ 長江、黃河、瀾滄江） 省市總人口和 GDP 總量均占到了全國的90% 以上。因此，三江源地區承載了極其重要的生命負荷和經濟社會發展負荷，保護好三江源的生態環境對于三江流域乃至整個中國的生態安全和可持續發展都具有重要意義。

其次，三江源生態保護建設將為我國主體功能區規劃的落實特別是限制開發區、禁止開發區的可持續發展提供可資借鑒的經驗。根據我國主體功能區規劃，國土空間被劃分為重點開發、優化開發、限制開發和禁止開發四類。其中，限制開發區和禁止開發區一般是關系到國家或區域生態安全的生態屏障區和自然保護區。如何平衡好這些限制開發區、禁止開發區的保護與發展，是當前我國面臨的重要難題。從公共經濟學的角度，三江源等生態屏障地區為流域地區乃至國家提供的是非競爭性、非排他性的生態財富和生態服務，具有典型的公共產品特征，理應由公共財政（ 包括中央財政和下游各地區財政） 來購買其生態財富和生態服務，共同維護好流域和國家的生態安全。因此，三江源地區的生態保護建設不僅對當地人民的生存發展具有重要意義，更對其他類似地區特別是我國西部廣大的限制開發區和禁止制開發區的可持續發展具有先行探索意義。

第三，三江源生態保護建設將為探索不同利益主體之間的生態補償提供參考和借鑒。如何進行廣范圍、跨區域、不同主體間的生態補償，是一個極少有成功案例的世界性難題。三江源在生態保護建設過程中，同樣面臨如何確定其生態服務的受益者、受益范圍、受益大小，以及如何通過生態補償體現其生態價值的難題，其探索和實踐將為我國和世界其他地區建立生態保護的長效投入機制提供有益參考。

最后，三江源生態保護建設是中國參與全球環境保護、強化國際話語權的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河發育的集中地，是亞洲國家的江河之源。三江源區獨特的地形，阻截了西南氣流攜帶的大量水汽，形成了充沛的降水，對大江大河起著源頭補給和初始循環的作用。同時，三江源也是最重要的世界高原生物基因庫，有 9 個植被型、50 個群系、70多科、390 屬、1 700 多種植物，其中包括重點保護植物 34 種； 有各類野生動物396 種，其中國家級重點保護動物69 種； 對維護亞洲生態安全和世界生物多樣性具有重要意義。在生態外交日益成為國際外交重要內容的今天，中國可以通過三江源生態環境保護，以水為紐帶，加強與瀾滄江下游、東南亞 5 國的生態合作與經貿文化交流，進一步鞏固地緣政治。同時，樹立負責任大國的形象，提升在國際生態環境領域的地位和話語權。

二、三江源生態保護建設工程實施效果評估

為確保三江源生態保護建設工程實現其預定目標、發揮其重要作用，需要對工程實施情況進行動態評估，發現問題，及時反饋，以期為工程的順利推進提供參考。截止目前，我國先后啟動了兩期三江源生態保護建設工程。其中，一期工程于 2005 年啟動，2013 年完成。二期工程于 2014 年啟動，保護面積和規劃投資均擴大到一期工程的2 倍以上（ 具體見表1） ,是一期工程的延續和深化。由于二期工程剛剛啟動，本文將主要對一期工程的實施效果進行分析與評估。

三江源生態保護建設一期工程總投資 75 億元，覆蓋范圍包括青海省玉樹、果洛、黃南、海南 4 個藏族自治州、18 個自然保護區，總面積 15. 23 萬平方公里，主要內容包括生態保護、農牧民生產生活基礎設施、支撐項目三大工程和退牧還草、鼠害防治、草地保護、退耕還林、水土流失治理等 22 個子項目。2005-2013年一期工程實施期間，三江源地區累計完成封山育林 511 萬畝、退牧還草 5 671 萬畝、退耕還林近 10 萬畝、濕地保護 160 萬畝、黑土灘綜合治理 523 萬畝、地面及地下鼠害防治 11 781 萬畝和沙漠化防治 66 萬畝[1],同時配套開展了生態移民、基礎設施建設、新農村建設和小城鎮建設等工作，取得了較為明顯的生態保護成效。主要表現在以下幾個方面：

1. 水源涵養能力提升，流域供水能力加強。根據監測，一期工程的實施使得三江源地區的水資源總量增加了約 85 億立方米，湖泊面積增加了 760 平方公里，濕地面積增加了 104 平方公里，草原生態系統水源涵養量增加了約 29 億立方米，由 2004 年的 169 億立方米提高到 2012 年的 198 億立方米，長江、黃河、瀾滄江的年出境水量比工程實施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].

同時，水體質量得到有效改善，長江、黃河、瀾滄江源頭干流水質連續 8 年達到 II 類以上。上述數據說明，三江源生態保護建設工程使該地區水源涵養能力提升、水量增加、水質改善，對于保護地區生態環境和保障長江、黃河、瀾滄江流域的水資源安全發揮了重要作用。

2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生態保護建設工程實施以來，工程區域內的植被明顯恢復，中等覆蓋度草地面積呈現穩定態勢，高覆蓋度草地面積以每年 2 378 平方公里的速度增加； 黑土灘治理區的植被覆蓋度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面積沙化地區的植被覆蓋度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程區內的草原退化趨勢得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特別是人工增雨工程對緩解荒漠化的作用尤為顯著。

3. 區域生態系統改善，生物多樣性逐漸恢復。2005-2012年，三江源地區森林面積增加了 150 平方公里，工程區域內草原植被覆蓋度提高了 11. 6 個百分點，植物種群得到有效保護，各種野生動物種群明顯增多[3].目前僅瑪多縣境內的藏羚羊數量就已達到 4 萬只以上，比 10 年前增加了 1. 5 萬只； 藏野驢達到 3萬多頭，增加了 0. 2 萬頭； 巖羊達到 0. 7 萬只，增加了近 0. 5 萬只。區域生態系統有所改善，生物多樣性正在逐漸恢復。

4. 城鄉基礎設施改善，農牧民生產生活條件提升。加強基礎設施建設、改善農牧民生產生活條件是三江源生態保護建設工程的重要組成部分。工程實施以來，三江源地區共完成生態移民 5. 6 萬人，建立了 86 個生態移民社區，改善了 23 個小城鎮的基礎設施條件，增加了 5 萬畝灌溉飼草料基地，投入了 3 000萬元生態移民創業扶持基金，解決了 13 萬人的飲水安全問題，農牧民純收入年均增長 10%左右，吃水難、行路難、用電難、上學難、就醫難等民生問題都得到明顯改善。

5. 生態環保意識提高，生態文明理念增強。三江源生態保護工程實施以來，通過廣泛的宣傳、教育、培訓和各種生態工程的建設實踐，當地干部群眾對加強三江源地區生態環境保護的認識有了明顯提高，參與生態環境保護建設的自覺性和積極性明顯增強，傳統過度放牧的“掠奪性”生產方式也發生很大改變。